进一步改革我国个人所得税制的探讨，本文主要内容关键词为：税制论文,个人所得论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、进一步改革个人所得税制的必要性
1993年10月，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了修正的《中华人民共和国个人所得税法》，统一了我国对个人所得的课税制度。这一改革对于简化和完善个人所得税制，调节过高收入，缓解社会分配不公，增加国家财政收入和促进对外经济技术交流与合作，发挥了积极的作用。但是，随着我国社会经济形势的发展，该税法在实施过程中，暴露了不少矛盾和问题，主要是：
（一）按应税项目分类征收个人所得税，不能就纳税人全年各项应税所得综合计算征税，难以体现公平税负，合理负担的基本原则。
（二）对不同收入来源采取不同的税率和扣除办法，容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用，存在较多的逃税避税漏洞，影响组织收入效果。
（三）税法规定的减税、免税项目偏多，减免税政策不规范、不完善，实际执行中漏洞大，难以控管。
（四）税法没有规定取得所得的个人都有申报所得的义务，纳税人和征税人之间没有法定的联系，纳税人不申报、不纳税，承担的法律责任不明确。
（五）税法对不按规定履行扣缴义务的单位和个人应负的法律责任规定不明确，达不到源泉控管的目的。
为了增强个人所得税调节个人收入分配的力度，有效地组织财政收入，更好地促进改革开放，有必要对现行的个人所得税制作进一步的改革和完善。
二、个人所得税制改革的指导思想和原则
党中央、国务院一再强调，要在体现效率优先、兼顾公平原则的前提下，保护合法收入，调节过高收入，逐步缩小社会成员间收入差距悬殊的问题。因此，改革和完善我国的个人所得税制，应遵循这一指导思想，具体来说就是：适应建立社会主义市场经济体制的要求，进一步完善税制；重点调节过高收入，缓解部分社会成员之间收入差距悬殊的矛盾，促进社会稳定；加强征收管理，加大处罚力度，明确法律责任，更有效地发挥个人所得税调节收入分配和组织财政收入的作用。
在设计具体改革方案时，要遵循以下几个原则：
1.综合征税和分类征税相结合的原则。综合征税制比较科学、公平，但对个人收入来源的监控手段以及税务部门征收管理的稽核条件要求较高，我国一时还难以达到。因此，必须按照我国的国情，先实行综合与分类相结合的征税办法，待逐步积累管理经验后，再向综合税制过渡。
2.调整改进与保持政策的连续性相结合的原则。要对现行税制模式和征税办法作较大程度的改革，对税率、费用扣除等内容要作相应的调整、修改、充实和完善。同时，尽量保留现行税法及税收法律、行政法规中一些行之有效、已被普遍接受的政策规定。
3.稳定性与适应性相结合的原则。对个人所得税制的改革要有前瞻性，改革后的税制要素应在一定的时限内保持相对的稳定。但具体到预扣税款的比率、费用扣除等应随着汇率、通货膨胀以及征管条件的变化作相应的调整。
4.源泉代扣代缴和综合申报相结合的原则。实行综合分类制征税办法的基础是源泉分项按次（月）代扣代缴，它既能保证税款的及时入库，又为年终综合申报创造前提条件。在源泉分项按次（月）代扣代缴的基础上实行年终综合申报，体现量能负担，实现税收政策的公平。
5.方便纳税和有利于控管相结合的原则。改革后的个人所得税制要适应我国目前及今后一段时期的征管水平，既科学合理，又简便易行，有利于征纳双方操作。要加大征管力度，建立源泉控管，双向申报，交叉稽核，相互制约的征管制度。
三、个人所得税制改革的基本内容
（一）调整纳税人的认定标准和纳税人范围
一是调整居民和非居民纳税人的认定标准。现行税法依据住所和居住时间两个标准，区分居民纳税人和非居民纳税人。从住所标准来看，按现行规定，因户籍、家庭、经济利益关系而在中国境内习惯性居住的个人为居民纳税人。近几年的征管实践表明，这样界定，居民纳税人的范围过于狭小，不利于维护国家的税收权益。因此，有必要对住所标准作必要的调整，应规定：在中国境内有住所的个人是指户籍、家庭、主要经济利益关系、经营注册地、习惯性居住地在中国境内的个人，具备上述任一条件者，即为中国的居民纳税人。从时间标准来看，现行税法规定，在境内居住满一年的，属于居民纳税人，负无限纳税义务。这一规定与国际上通行的做法不一致，也与税收协定的规定不一致，同样不利于维护我国的税收权益，应作相应改进，即将时间标准改为在境内居住满183天的，就为居民纳税人，应负无限纳税义务。
二是调整纳税人的范围。首先，将城镇乡村中从事特种种植业、养殖业、饲养业、捕捞业和其他专业的个人纳入个人所得税征税范围。为了避免将广大农民纳入征税范围，可同时规定，对个人种植粮食、棉花、油料、蔬菜、茶叶、糖料、麻、桑作物的，暂不征税；对个人从事上述四业取得的收入达不到规定数额的，也可暂不征税，这样就能保证对绝大多数农民不征收个人所得税，而又能对其中的特高收入进行调节，缓解收入差距悬殊的矛盾。其次，将属于自然人性质的独资、合伙、合作经营者纳入个人所得税的征税范围，从根本上解决个人所得税和企业所得税对纳税人的界定划分不清的问题。
（二）选择综合与分类征税相结合的税制模式
考虑到我国人口众多、幅员辽阔、社会经济发展情况十分复杂，在没有必要的现代化征管手段的前提下，难以实行完全的综合税制。因此，参照国际上的一般做法，并结合我国的国情，个人所得税模式应采用综合分类制，以综合为主，分类为辅；具体操作采取预扣、预缴为主，综合申报为辅。将来条件成熟时，再逐渐增加综合征税项目，最终实行完全的综合税制。
在具体划分上，可将工资、薪金所得，经营所得，劳务报酬所得，财产租赁所得划为综合征税的项目；将稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产转让所得，偶然所得，其他所得划为分类征税的项目。从目前的征收情况来看，划为综合征税的四个应税项目，是个人所得税的主要税源，并且税务部门对这四个应税项目的征收管理也有一定的监控措施和手段，将这几类应税所得作为综合征税项目，既符合改革的指导思想和原则，也兼顾了我国个人所得税征收管理的实际情况。
（三）调整征税项目、免税项目和减税项目
1.调整应税项目。与纳税人的范围调整相适应，可将“个体工商户的生产、经营所得”和“对企事业单位的承包经营、承租经营的所得”合并为“经营所得”；考虑到采用正列举的方法难以将经济生活中出现的所得项目一一列全，为了避免发生争议，便于操作，参照国际上的通行做法，可将“经国务院财政部门确定征税的其他所得”，调整为“其他所得”，即税法已列举的征税项目以外的一切所得；保留现行应税项目中的工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，特许权使用费所得，偶然所得等8项。
2.调整减税、免税项目。现行个人所得税的减税、免税规定太多，实际执行中，有些地区和部门擅自减税、免税的问题比较严重。因此，结合费用扣除，应尽可能地取消一些减税、免税项目，规范个人所得税的减免制度。
（四）调整费用扣除
实行综合分类税制后，对原费用扣除应作相应的调整，进一步细化和充实费用扣除的内容。这样，综合所得的应纳税所得额的计算方法是：以年综合收入额减除为取得收入而发生的支出，再减除基本扣除和特殊扣除后的余额为应纳税所得额。其中为取得收入而发生的支出是指纳税人从事经营、劳务、财产租赁过程中发生的各项费用支出；基本扣除是指纳税人为维持本人及赡养人口的基本需求的费用，它适用每一个纳税人；特殊扣除是指对一部分特殊纳税人如残疾人员等，在基本扣除的基础上再增加一定数额的免税额。
合理确定基本扣除必须以个人的平均收入和支出水平为依据，包括对教育、医疗、住房、保险的支出，以及赡养子女和老人的支出等项因素。国家应根据情况的变化适时调整基本扣除和特殊扣除的标准。
考虑到国内公民与外籍人员在收入和支出水平上存在差异，因此，继续保留对外籍人员的附加减除费用政策是必要的，即对在中国境内无住所而在中国境内取得工资、薪金所得的居民纳税人和在中国境内有住所而在境外任职、受雇的人员实行附加减除费用。
（五）调整适用税率、准确设计预扣率
1.综合所得应按超额累进税率征收，可在原工薪所得适用税率的基础上，维持低档税率（5%）和高档税率（45%）的水平不变，对中间税率和级距作适当的调整和简并；分类所得可维持按20%的比例税率征收。
2.为了及时、有效的组织收入，对综合所得必须分项、按月（次）预扣、预缴税款。考虑到现阶段的征管现状，为了避免年终汇算清缴时退税面过大，预扣、预缴税款时，应对不同应税项目采用不同预扣、预缴率（办法）：
工资、薪金所得按月预扣，以纳税人的月工薪额减除月基本扣除和特殊扣除后的余额为计税依据，按超额累进税率扣缴税款。这样处理，一是不会因预扣税款而影响广大工薪收入者的基本支出；二是把大部分靠工薪收入生活的低收入者排除在外，缩小了征税面，从而可大大减轻年终汇算清缴时的工作量。
经营所得按月预扣或预缴，以纳税人的月收入额减除成本费用及损失、基本扣除和特殊扣除后的余额为计税依据，按超额累进税率预扣或预缴税款。对劳务报酬所得、财产租赁所得，依20%的比例按次预扣。预扣时不考虑纳税人的费用扣除、基本扣除和特殊扣除，年终汇算清缴时，再综合考虑纳税人的各项扣除，多退少补。对这两项所得预扣税款时不减除各项扣除，主要是考虑劳务报酬所得和财产租赁所得是按次预扣，如果减除有关费用、基本扣除和特殊扣除，将会出现分次、化整的问题。但由于对劳务报酬所得和财产租赁所得预扣时一律不减除各项扣除，一部分以劳务报酬所得和财产租赁所得为唯一收入来源的个人会因此而影响其基本支出，对此，可由纳税人提出申报，报税务机关审核批准减除基本扣除的办法。这样处理，既能达到及时组织收入的目的，也能体现公平的原则。
（六）建立个人所得的申报制度
1.取得所得的申报。现行个人所得税没有明确实行代扣代缴个人所得税的纳税人有申报个人所得的义务和责任。因此，改革后的个人所得税应明确规定，纳税人都有向主管税务机关申报个人应税所得的义务和责任。但考虑到我国目前个人所得税的征管现状，可规定个别纳税人（如收入高或流动性大的）必须自行申报。
2.支付所得的申报。为了有效实施对个人取得所得的监控，加强个人所得税的征收管理，对个人取得的所得和支付所得进行交叉稽核，结合国际经险，应明确扣缴人（包括企业、行政机关、事业单位和其他社会团体）向个人支付的一切应税所得，不论是否达到纳税标准，都必须向主管税务机关申报。
（七）强化征管措施加大处罚力度
加强了个人所得税的征收管理，是个人所得税制改革的重要内容，在完善现有征管政策的基础上，还要有针对性地制定一些行之有效的征管措施，同时加大对违法、违规的处罚力度。
四、改革个人所得税制的配套措施
改革个人所得税制的重点是由现行的分类征收制改为综合分类征收制，调整税率，拓宽税基，加强征管，严肃处罚。要实现这些改革目标，既涉及税法、税政的调整，也要求对税收征收管理进行完善，还需要有关部门的配合，是一个复杂的、有相当难度的系统工程。因此，需要尽早着手建立必不可少的配套措施：
1.逐步建立税务部门对个人各项所得信息收集和交叉稽核系统、银行对个人收支的结算系统。实行综合分类所得税制，必须借助于现代化的征管手段，以达到收入监控和数据处理的电脑化，要实现这一目标，首先，国家税务总局、中国人民银行应建立个人所得数据处理中心总部，在各省、自治区、直辖市、计划单列市建立数据处理中心，在市（不含直辖市、县级市）建立数据处理中心分部；其次，税务、银行系统内部实现全国联网；最终实现税务系统与银行系统和其他部门的联网。
2.建立个人财产登记制度，实行个人存款实名制。对个人存款、金融资产、房地产以及汽车等重要消费品，实行实名制度，对个人和组织尽快实行统一的纳税编码制度。同时，必须改进现行的现金管理办法，单位和个人都有严格提现限制，违反现金管理要有明确的惩处规定。
3.取消各类补贴、津贴免税之后，劳动、人事部门必须整顿、调整工资发放制度，一是各类补贴、津贴一律进入工资表中，做到收入工资化、工资货币化；二是凡工资外发放的各类实物、有价证券等，必须折价填入工资表中。凡违反规定，对单位主要负责人及有关当事人必须从严惩处。
4.加大财政对个人所得税征收管理的投入，提高征管手段。主要包括：建立中央、省、市的计算机处理系统；增加宣传投入，包括新闻媒介宣传、印发实物资料宣传、电话咨询宣传等；增加个人所得税征管人员的经费投入；提高个人所得税代扣代缴手续费的比例等。
5.落实征管措施，制定相应的配套法规。根据我国的实际情况和国外的经验，个人所得税的征收管理仅靠税务部门是难以达到预期目标的。因此，各个部门、各级组织应配合财税部门制定相应的法规。