试论中国信访制度权利救济功能的完善——对议会行政监察专员制度的考察与借鉴，本文主要内容关键词为：制度论文,议会论文,专员论文,中国论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1008-5947(2011)01-0050-05
信访制度作为我国土生土长的制度，具有源远流长的历史。新中国成立之初，作为党联系群众的方式，信访起到了群众表达意见和政治参与的作用。近30年来，我国信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能。虽然学界对于信访制度是否应该承担权利救济功能产生争议，但实践中信访在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用。
一、信访是一种特殊的行政救济方式
信访作为一种长期存在的制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较低、受案范围更广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。2005年出台的《信访条例》对信访作了尽可能详细的规范，但是仍然给了信访机构处理信访事项留下了很多可以灵活处理的空间。信访制度在实践中也经常以党政领导批条子的“人治”模式运行，表现出了一种法制化与非法制化并存的特点，被广泛诟病为削弱了司法权威，动摇了法治国家的根基。但是一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年，每年仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。由此得出从实践层面上，目前还不能完全排除信访制度权利救济功能的必要性。应星教授在分析信访制度时也认为“在目前行政诉讼制度与行政复议制度还存在种种缺陷的情况下，我们仍不能否认它在中国是一种较为有效的替代性权利斗争方式。因此，行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡就构成了信访救济运作机制的核心。”
二、信访救济功能的定位与变革
从现代法治思想、各国实践来看，司法救济无疑是首要的救济途径。新时期下信访救济是司法救济的补充而非取代，是一种“底线救济”的权利。但是实践中的信访制度的重要性已经被高层不断强调并且渗入到司法救济、行政监察等其他救济领域之中，“在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受能力。”与日益强调的维稳任务和政治功能形成对比的是，信访制度的救济功能存在着如下缺陷：
首先，信访机构的地位不独立、信访机构专业化水平低。目前我国信访机构的地位仍处于由“秘书机构”向“职能机构”艰难转型的阶段，其工作受外界干预较多。从机构设置上看，目前国内各级政府信访局（办）均由同级政府办公厅（室）代管，主要还是根据领导批示处理信访事项。此外，“目前信访督查面临两大制约因素：一是缺人员，信访机构人员少，专职从事督查工作的人员更少，人员长期不流动，年龄老化；二是缺权威，信访工作人员法律、政策水平亟待提高，非法律专业人员所占比重较大。”
其次，信访救济处于救济体制中的模糊地位，其与法制化救济手段存在一定的脱节。第一，对于信访机构和政府部门对信访事项“不作为”的案件法院不予受理。第二，对于政府工作部门可否按信访程序受理复议、诉讼受案范围，《信访条例》的规定模糊，政府部门和地方规范性文件的规定也不相一致。如《信访条例》第21条明确排除了县级以上人民政府信访工作机构对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的管辖权。但是《信访条例》第14条却并未规定政府工作部门对于相同事项的“不予受理”要求。一些规章也规定的不一致，比如《人事部信访工作规定》、《国家体育总局信访工作办法》都规定了对此类事项“不予受理”，而《国土资源信访规定》对此类事项采取了灵活的规定，对此类事项“可以决定终止办理”。实践中，一些政府部门实际上也受理了这些事项。
再次，信访机构行使调查的方式较少，没有主动展开调查的权力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”笼统的提及了信访机构的调查权；第十三条第二款规定“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”提及了信访机构有邀请其他单位协助调查的权力；第三十一条中第一款规定“必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。”第二款规定“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。”这条规定了信访机构有要求有关组织说明理由的权力，以及对重大信访事项有举行听证会调查事实的权力。从上述规定可以看出，对于信访机构的调查方式、调查权规定较为笼统。实践中信访机构一般通过与政府有关部门组成联席会议的方式来处理信访事件，信访机构自身并无独立的调查事实的权力，它的调查权完全受制于政府部门的配合。
最后，信访机构作出的建议缺乏约束力，信访机构的督查权力缺乏实质性的效力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；（二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；（三）协调处理重要信访事项”体现了信访很大程度上是一种“中转”性的工作，并不能像法院那样要完全的“定纷止争”。此外，第六条第二款中“（四）督促检查信访事项的处理”，第三十六条第一款中“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议”，第二款“收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”体现了信访机构的督查权和建议权的程序性，无权对行政行为的合法性、合理性进行评价。
基于以上的认识，笔者认为至少应从以下几个方面对信访制度进行改革：
第一，有必要将信访机构从各级人大党委、政府、企事业单位中分离出来，建立一个独立、公正的信访机构，并为期拉、公正、及时、有效地开展工作提供充分的保障。
第二，培养专业性的信访人才，引入信访人才培养长效机制，提升信访干部处理信访问题的素质。
第三，明确信访救济与诉讼救济的关系以及两者之间的衔接。
第四，加强信访机构的调查权和建议权。丰富信访机构的调查方式，建立配套制度，加强信访建议的权威性。
三、对议会行政监察专员制度的考察
议会监察专员制度(Ombudsman system)是在世界上颇具影响的一种政治制度。从瑞典开始，芬兰、丹麦、挪威、新西兰、英联邦等国、美国的若干州乃至非英语国家和欧洲共同体都分别在借鉴了瑞典模式的基础上建立了符合自身实际的议会监督专员制度。概括起来讲，议会行政监察专员制度的核心要素包括：“监察专员由议会选举或任命（极少部分由行政首脑任命），具有宪法或法律保障的独立地位，根据投诉或依职权主动对行政机关的‘不良行政’行为进行调查监督，保护公民不受行政机关滥权擅断的侵害。监察专员有权进行调查、批评、建议和公布结果，但是不能直接推翻行政机关的决定。”同中国的信访制度相比较，两者的相同点在于：
第一，在制度的价值目标上都是为了加强政府与群众的关系，保护公民的合法权益。《信访条例》第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”瑞典宪法委员会在其《政府组织法》草案备忘录中表明了最早设立议会监察专员的意图是：“要建立一项独立于政府的，监督政府官员履行职责的制度。”并指出：“公众与个人的权利有公民代表所任命的看护人执掌，以此监督法官与政府官员是否遵守法律……”
第二，在处理程序上也基本都是按照调解、受理、调查、处理、督办的程序进行，在处理结果上对行政机关都无强制约束力。《信访条例》未规定信访事项在受理之前可以调解，但是实践中各地信访机构首先都是将信访当事人的请求分为案件调处阶段、案前听证调解阶段、初审阶段、立案解决阶段、案件督办落实阶段。在英国，一个对所有议会行政监察专员的要求是在调查申请人的申请事项之前必须给予行政机关一个机会，让申请事项先通过其内部的争议解决程序。这是因为议会行政监察专员的任务之一便是鼓励公共部门自行解决有争议的事项，而不是要去惩罚那些有争议事项的部门。假如争议的事项无法在公共部门内部解决，那么议会行政监察专员就会根据自己对公共部门的处理是否公平或合适来进行调查。调查结束后，议会行政监察专员会得出一份初步报告给申请人与被申请人。在得到双方对初步报告的意见后，议会行政监察专员就会出具最终报告，其中包括了意见。该意见并无强制力。如果意见不被采纳，议会行政监察专员则会公开争议公共部门及其错误。
第三，在受案范围与申请人条件上有相似性。在受案范围上，《信访条例》第十四条第一款规定了信访人可以针对哪些人提出信访事项，其对象基本涵盖了所有的公共部门及其工作人员，对信访人的建议、意见的范围限制在了“职务行为”。第十五条规定了对于人大信访、涉诉信访及对涉检信访的受案范围，也限定在了“职权范围”之内。议会行政监察专员制度中，一般只受理对政府的“不良行政”的控诉，还有些是几乎可以受理对政府任何行为的控诉。在申请人条件上，《信访条例》对信访人的定义中规定“公民、法人或者其他组织”都有权提出建议、意见或者投诉请求，并未要求要与案件有关。议会行政监察专员制度中，各国普遍都未对申诉人的资格条件进行限制。
与中国的信访制度相比，议会行政监察专员又表现出一些核心的特征：
第一，各国的议会行政监察专员在设置上几乎都强调了其地位的独立性。一般都是通过议会选举产生。比如在瑞典，《政府组织法》第12章第6条规定了议会必须选出一位或几位监察专员。《议会法》第8章第10条规定的数目是四位，其中一位是首席议会监察专员，每位的任期4年。它与议员在议会中的委任期是没有任何联系的。其所需活动经费都直接来源于议会而非财政部。英国的议会行政监察专员是依1967年的议会行政监察专员法而设立的。他由英王任命，终身任职，除非议会两院弹劾才能免职。其薪金由法律规定，在统一基金内开支。
第二，在议会行政监察专员的资质以及监察专员的机构组成人员中都有相当高的资格条件。比如瑞典的议会行政监察专员通常都是从两个最高法院——最高法院和最高行政法院中被认为合格的成员中选拔的，由秘书处辅助其活动，目前秘书处成员约有50位，其中约30位是律师。
第三，议会行政监察专员职权范围与司法救济的关系较明确。比如瑞典议会行政监督专员的监察范围非常广泛，它几乎涉及全部的政府工作领域。为此，瑞典在权限冲突处理中规定：对可能提起公诉的案件，由司法法院受理，而不由行政监察专员受理；对不够提起公诉的案件，则由行政监察专员处理。但是这并不意味着议会行政监察专员就无法监督法院的工作。“对于法院而言，议会监察专员的监督主要在于确保案件按现行程序规则处理并在合理的时间内予以判决。不过，在某些案件中，议会监察专员也可以对法院某一个案的结果提出异议。例如当它发现法院的判决超出了法律许可的处罚程度或者在某种方式上超出了自身权限之时，就会这样做。”英国议会行政监察专员的管辖权排除了受害人有权向法院或行政裁判所起诉的事项。但是存在一个例外是如果行政监察专员认为在某种情况下期待受害人向法院或行政裁判所起诉为不合理时，行政监察专员可以不顾法院管辖权的存在，对向他申诉的案件进行调查。
第四，议会行政监察专员的行使监察权的方式多样化，并且具有主动调查的权力。比如瑞典议会行政监察专员行使监察权的方式有三种：1.视察。2.调查。如果议会专员通过各种渠道发现有关部门存在问题，他们有权主动调查。通过调查，向有关部门提出处理意见和建议。3.处理申诉案件。波兰的议会行政监察专员也可以主动进行调查，其行使调查权的方式有：1.有权进行当场视察。2.查阅政府的文件。3.命令专家进行评估和提供证词。
第五，议会行政监察专员的建议虽然没有强制约束力，但是具有许多配套制度的保障，使其调查的事实具有相当大的权威性和客观性。典型的配套制度就是调查报告的公开制度。监察专员有权自主决定是否公布调查的过程和结果以及公开的程度。监察专员必须每年向议会提交年度报告、特别报告或其他形式的报告。监察专员制度的公开性对行政机关施加了强大的舆论压力和议会压力。
第六，议会行政监察专员的实践甚至影响到了行政领域的立法。在欧洲，有学者在分析与总结了欧洲监察专员的实践后，认为“监察专员是一个为欧共体行政法制定‘软法’规则的制定者……每年提交的三份报告已经不再仅仅是救济和调解的作用了。事实上，规范的规则制定的作用已经凸显成为监察专员如今实践的本质了。”由此可看出，欧洲议会行政监察专员制度的权利救济功能已经不限于个案的救济，发展到了规则制定层面的事前预防和事后矫正。
四、议会行政监察专员制度对完善我国信访救济功能的启示
（一）机构组织方式的启示
信访机构不独立引发的是权利救济的公正性受到置疑。从另一方面看，信访机构附属于政府的现实也是群众更愿意追求通过层级监督、中央监督的方式即越级访、进京闹访、集体上访来表达意见和追求权利救济。笔者认为，应该分两步走，首先在信访机构在行政体制中的地位进行创新，然后在将信访机构统一到人大之下，实现信访救济功能效果的最大化。从近期目标来看，“应该在全国推行信访督查专员制度，配备督查专员助理，强化督查能力。”从远期目标来看，“应该将信访机构设置在人大之下的一元信访体制。各级人大设立‘信访局’或‘信访委员会’，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。”
（二）人员配置方面的启示
西方议会行政监察专员在监察专员和辅助人员的任命资质上都有较高的要求。对于法律知识和实务的要求成为担任监察任务的一个普遍要求。我国政府信访工作机构专业化水平低导致的情况是少数信访人员在处理人民信访上与群众发生冲突，处理结果无法让群众满意。建议引入信访专业人才长效培养机制和淘汰机制，提高进入信访工作的门槛，普及法律专业知识、心理学知识和管理学知识。
（三）与诉讼救济途径关系的启示
笔者认为，应当赋予信访人以行政不作为为案由对以下事项有请求法院审查的权利：1.行政机关拒绝履行信访机构建议。2.行政机关并未完全履行信访建议中的内容。此外，在信访机构与法院的关系上应当确立起以下规则：1.对于判决确实有错误而法院不启动审判监督程序的，应当允许当事人通过信访部门发出建议的形式督促法院依法启动审判监督程序。例外的规则是：超过行政复议或诉讼时效无法救济权利的事项以及信访人举证困难不是由于自身原因造成的事项。2.对于审判过程中与判决后当事人不服判决程序，信访部门有权控告法院在审判与判决中的程序错误。对于实体部分，信访部门没有权力干涉。
（四）调查权行使方式的启示
议会行政监察专员的调查权配备了多种形式，其保障了调查事实和建议的客观性和权威性。其中还赋予了监察专员就某些普遍问题主动展开调查的权力。笔者认为应当赋予信访机构主动进行调查的权力，同时改革现在的信访联席会议制度。加强信访机构的调查权限，比如明确信访机构的当场视察权、文件卷宗的查看权以及聘请专家出具专家意见的权力，明确政府部门在调查中的配合义务和法律责任。
（五）建议权配套制度的启示
笔者认为，应当借鉴议会监察专员制度的定期报告与特别报告制度，建立起我国信访制度中定期向同级乃至上级人大常委会提交案件报告的制度。对于影响重大的信访案件，行政机关拒不承认错误和不及时改正的，有权向人大常委会提出特别报告。同时，引入舆论监督机制，将行政机关拒绝履行信访建议的个案及理由说明公布在政府法制报刊上。此外，应当允许法院审查行政机关拒绝信访建议的行为，在尊重行政机关自由裁量权的同时支持行政机关有确凿证据和理由的拒绝行为，督促改正无理由的拒绝行为。
［收稿日期］2010-11-02
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