论行政首长负责制与权力制约机制，本文主要内容关键词为：负责制论文,首长论文,权力论文,行政论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国在政府系统和一些企事业单位逐步实行了行政首长负责制的领导体制，给国家、社会事务和经济文化事业管理带来了生机和活力。当前如何进一步完善这一制度，使其潜能充分释放出来，在理论和实践上已日益成为亟待解决的问题。
首长负责制是与委员会制相对应的一种管理制度，在行政学中有严格的定义。凡是行政机关的法定最高决策权力集中于一人者为首长负责制，集中于两人以上者则为委员会制。二者由于决策方式和权责不同，各有利弊。一般来说，首长负责制权力集中，责任明确，行政迅速，效率较高，但容易失之偏颇，发生个人滥用职权现象。委员会制能集思广益，决策周全，并能防止个人滥用职权，但容易导致无人负责和办事拖拉现象。由此看来，两种体制并无绝对的优劣之分，关键在于如何具体运用。
无产阶级的第一个政权——巴黎公社，曾建立了立法和行政统一的国家机关，公社委员会为最高权力机关，制定法律，决定一切大事，然后由公社下设的十个委员会分别执行。公社委员在公社委员会讨论、决定大事，同时分别兼任公社下设的委员会的委员，并且负责自己选区区政府的工作，执行法律，监督执行情况。在企业，公社实行工人管理工厂制度，将企业交给工人协作社去组织生产。公社批准的卢佛军械修配章程规定，工厂的重大事务由理事会决定，参加理事会的工人代表组成监督委员会，监督工厂的业务。章程还根据民主原则，对于各级领导人的职权、任务、工资待遇和对工人的招收、解雇办法作了规定，体现了委员会制和首长制相结合的原则。马克思认为这些做法“表明通过人民自己实现的人民管理制的发展方向”（注：《马克思恩格斯选集》，第2卷，第382—383页。）。然而它毕竟是在一个城市范围内存在的， 而且是在进行内战的特殊情况下实行的，存在时间很短，只有两个月光景，因而对此不能绝对化、理想化。
十月革命胜利后不久，苏维埃俄国确立了集体领导的原则，一切重大问题，都必须通过集体讨论来决定，保证了民主集中制组织原则的贯彻，减少了个人独断专行和主观性、随意性。然而在当时的实际工作中，却出现了一种未曾预料的情况，相当多的国家机关，夸大和歪曲了集体领导的原则，把集体领导变成了议而不决、决而不行的空谈，出现了多头领导、无人负责、推诿责任、办事迟缓、效率低下的现象。正象列宁所指出的那样：“勇敢肯干的人可能只有几十个，而游手好闲、怠工或半怠工、钻在公文堆里的人却有几百个。”（注：《列宁全集》，第32卷，第356页。）“我们的上级机关， 各人民委员部及其所属各部门实际上都存在着根本无人负责的现象……。”（注：《列宁选集》，第 3卷，第367页。）
在企业管理中，当时曾针对资本家消极怠工、关闭工厂、破坏生产的情况，列宁指出：“一切工业、商业、银行和农业等企业中，对一切产品和原材料的生产、储藏和买卖事宜应实行工人监督”，“一切企业主和一切由工人和职员选出实行工人监督的代表，均应对国家负责，维持严格的秩序和纪律，并保护财产。”（注：《列宁选集》，第3 卷，第520—521页。）工厂委员会或工人监督委员会直接参加工厂管理，对打击资产阶级的破坏活动起了积极的作用。然而当剥夺剥夺者的任务基本完成之后，恢复和发展经济的任务提上议事日程时，习惯于革命、剥夺、没收财产的工厂委员会，在转入管理经济、组织生产时，出现了混乱。正常的生产秩序与集体的管理、监督体制，很快产生了矛盾。集体管理体制暴露了弊端，没有明确的责任制，工作效率低下，劳动纪律松弛，产品质量无保证等现象屡见不鲜。
针对上述两种现象，列宁尖锐地指出：“任何时候，在任何情况下，实行集体领导都要最明确地规定每个人对一定事情所负的责任。借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害。”（注：《列宁选集》，第4卷，第24页。）认为集体管理制是学习管理的“预备班”，它“在最好的场合下也要浪费大量人力，不能保证集中的大工业环境所要求的工作速度和工作的精确程度”（注：《列宁全集》，第30卷，第279页。）。 “在组织形式已经确定、已经比较稳定的情况下，要进行实际工作，就必须采取一长制，因为这种制度最能保证更合理地利用人力，最能保证在实际上而不是在口头上检查工作”。要“从初级形式的集体管理制有规律地发展到一长制”（注：《列宁全集》，第30卷，第278—279页。）。要求苏维埃国家一定要极其明确地规定每一个担任苏维埃职务的人应切实负责完成一定的业务和任务。特别是在当时国内外焦急的情况下，列宁认为“集体讨论的办法应当减少到必要的限度，决不能阻碍迅速而果断地解决问题，决不能损害每个工作人员的责任心”（注：《列宁全集》，第30卷，第121页。）。 他十分明确地提出了一些实行个人负责制的具体要求。比如，各人民委员部和单独的各机关，应该在它们的职权和责任的范围内进行独立的负责的管理；国家出版局应该建立负责审查书稿的编辑部，建立编辑、校对以及发行者的责任制。对于在工作中拖拉、失职的人员，应该给予党纪和行政的处分，甚至没收财产剥夺自由和逮捕法办。综观列宁有关首长负责制的思想主要有以下几个方面：
第一，实行首长负责制是统一指挥的需要。在列宁看来，“任何大机器工业——即社会主义的物质的、生产的泉源和基础——都要求无条件的和最严格的统一意志，以指导几百人、几千人以至几百万人的共同工作。……一切想实现社会主义的人，始终承认这是实现社会主义的条件。可是怎样才能保证意志有最严格的统一呢？这就只有使成百成千人的意志服从于一个人的意志”（注：《列宁选集》，第3卷，第527页。）。大工业所奠定的基本生产方式要求国家机器反映迅速、灵活、效率高。首长负责制是达到上述目标所不可缺少的。
第二，强调个人负责制，是为了改变议而不决、决而不行、无人负责的状况，而且仅仅是执行的一长制，并不排斥委员会的集体领导。列宁指出：“我们既需要委员会来讨论一些基本问题，也需要个人负责制和个人领导制来避免拖拉现象和推卸责任的现象。”（注：《列宁全集》，第32卷，第213页。）特别强调“我们愈坚决主张有极为强硬的政权，愈坚决主张在一定的工作过程中，在纯粹执行职能的一定时期实行个人独裁制”（注：《列宁选集》，第3卷，第527页。）。然而个人负责制是建立在民主管理的基础之上的。实行个人负责制的前提条件是“群众应当有权为自己选择负责的领导者。群众应当有权撤换他们，群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细小的步骤。群众应当有权提拔任何工人群众担任领导职务”（注：《列宁全集》，第27卷，第194页。 ）。在实行一长制的情况下，为了战胜官僚主义，其途径不是削弱一长制，而是加强工农群众的监督，“应该有更多种多样的和自下而上的监督形式和方法，来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草”（注：《列宁选集》，第3卷，第527页。）。
第三，实行首长负责制并非最理想的形式。列宁总是把全民管理作为社会主义民主的基本标志。十月革命前他就曾设想在社会主义条件下所有的人轮流管理而不要任何管理者。十月革命后，由于受各种因素的制约，短时期内无法实现这种设想。但应积极创造条件，“采取一系列逐步的、经过慎重选择而又坚决实行的措施，以吸引全体劳动人民自动参加国家的管理工作”（注：《列宁选集》，第3卷，第745页。）。只有人民群众“根据自己的经验学会管理国家和管理生产”，“才能确实保证社会主义事业获得完全的胜利，排除一切后退的可能”（注：《列宁全集》，第28卷，第40页。）。由此可知，列宁的一长制思想是一个内涵十分丰富、严谨科学的体系。
1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府宣告成立。 中央人民政府组成政务院，于同年10月21日成立，作为中央人民政府的执行机关。当时的政务院采取了委员会制的领导制度。在这种制度下，国家最高执行权由政务会议集体执掌，一切重要问题都要通过集体讨论，以少数服从多数的原则通过决议。
1954年9月， 第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”这样我国政府就由政务院体制转变为国务院体制，根据1954年《宪法》设置的国务院采取了部长会议制。部长会议由国家最高权力机关产生，对国家最高权力机关负责并报告工作。部长会议成员包括总理、副总理、各部部长和各委员会主任，以及其他有关成员。国务院一切重要问题由部长会议集体讨论决定。这又类似于委员会制。
1982年《宪法》，总结了建国以来30余年的经验教训，根据新时期政府工作的特点，改革了政府领导体制，采取了行政首长负责制。新宪法规定：“国务院之间行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”民族区域自治地方的行政机关也同样实行首长负责制。根据《中共中央关于教育体制改革的决定》，许多地方相继改革学校内部的领导体制，实行校长负责制。1988年通过的《企业法》规定，企业实行厂长（经理）负责制。
我国的首长负责制是民主集中制原则在管理体制方面的创造性应用。马克思、恩格斯在建立工人阶级政党中提出了民主集中制思想。列宁阐述了民主集中制原则的科学概念，并把这个原则运用到社会主义国家政权建设之中。早在1919年，列宁就指出：“为了处理工农国家事务，必须实行集体领导。但是任何夸大和歪曲集体领导因而造成办事拖拉和无人负责的现象，把集体领导机关变成空谈场所，这是极大的祸害。”（注：《列宁全集》，第29卷，第398页。）
民主集中制是我们党和国家的根本组织原则和组织制度。我国宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这种民主和集中辩证统一的制度，是实现决策民主化、科学化、法制化的制度保证。为了在政府系统中更好地贯彻民主集中制原则，《中华人民共和国国务院组织法》第4条规定：“国务院的重大问题， 必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第54条规定：“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或全体会议讨论决定。”在企事业单位，重大问题，也须经职工代表大会和职工代表会议讨论决定。可见，行政首长负责制并不是一切个人说了算，并不意味着什么问题都可以由个人决定，尤其是政府工作中的重大问题必须经领导集体讨论决定。行政首长行使最后决策权也是有前提的。只是对会议讨论中出现分歧、无法统一而急需决策的问题，才由行政首长决定并负个人责任。邓小平同志指出：“做领导人的，总要取得大多数人的同意，事情才好办，绝不能一个讲了就算。对少数人要尊重，少数人的意见不一定就是错误的。即使是错误的，他们的意见也不会是孤立的，只有重视这些意见，才能很好地去加以纠正，帮助同志们改正错误。”（注：《邓小平文选》，第1 卷，第309页。）在这里， 邓小平同志提出了贯彻民主集中制原则中争取大多数、尊重和保护少数的重要问题。
同时在实行行政首长负责制的过程中，必须把个人负责制和集体领导制有机地结合起来。江泽民曾指出：“要增强领导班子的凝聚力和战斗力，必须健全集体领导和个人负责相结合的制度。主要领导同志要有魄力，尤其要有全局思想和民主作风，要懂得尊重别人，善于集思广益，坚持重大问题集体讨论决定。每个领导成员既要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责，又要关心全局工作，积极参与集体领导。”他还要求“把贯彻民主集中制与讲学习、讲政治、讲正气结合起来，树立领导班子的良好形象。”（注：江泽民：《在全国组织工作会议上的讲话》，《人民日报》，1998年4月2日）。）由此可见，我国实行的行政首长负责制，是不同于一般意义上的委员会制或首长制，而是兼备委员会制优点的首长制。一方面，对政府工作中的重大问题进行集体讨论，民主决策；另一方面，在日常事务的管理中行政首长全权处理，独立负责。其基本特点在于责任主体的单一化。这样，既发挥了委员会制和首长制的优点，又克服了它们各自的缺点。
必须说明的是，这里所说的行政首长，是指根据国家法律所授予的行政权力，在政府管理系统中处于领导地位或在企事业单位的主要负责人。为使行政首长能正确地发挥其作用，必须坚持职务、职权、职责三者有机统一的原则。职务是指根据有关法律规定，行政首长所担负的具体行政职位。这是行政首长行使职权、履行职责的前提。职权是由职位派生出来的、受国家法律保护的权力。行政首长职权的大小是由职务高低、职责轻重决定的。职责是指行政首长在履行职务、行使职权中应尽的义务，是对国家和政府交给的任务应负的责任。它包括政治责任、具体的工作责任和法律上应负的行政责任。行使一定的权力，就要承担一定的责任。
行政首长负责制要求行政首长个人对本级政府的具体工作负有处置的全权并承担责任，它的核心是“负责”。列宁指出：“管理的基本原则是，——一定的人对所管的一定的工作完全负责。”（注：《列宁全集》，第36卷，第554页。 ）邓小平同志说：“我们主张巩固集体领导，这并不是为了降低个人的作用，相反，个人的作用，只有通过集体。才能得出正确的发挥，而集体领导，也必须同个人负责相结合。没有个人分工负责，我们就不可能进行任何复杂的工作，就将陷入无人负责的灾难中。在任何一个组织中，不仅需要分工负责，而且需要有人负总责。”（注：《邓小平文选》，第1卷，第234页。）实行行政首长负责制有利于权责明确，便于集中统一，能够提高行政首长的事业心和责任感，变压力为动力，认真负责地做好领导工作，把对党负责和对人民负责高度地统一起来。
行政首长的责任，归根到底是向人民负责。这是因为我们是社会主义国家，人民是国家和社会的主人。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权是除立法权、司法权之外的国家基本权力之一，它的真正的最终的来源是人民。行政首长行使的行政权来自于人民，是人民赋予的。政府系统中的行政首长，不管是委任的、选任的，还是考任的、聘任的，都是接受人民的委托，代表人民行使国家行政权，管理国家公共事务。正如毛泽东同志所指出，人民“把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人”（注：《毛泽东选集》一卷本，第1026页，人民出版社，1964年。）。正因为如此，各级行政首长必须树立干部的权力是人民赋予的群众观点，牢记人民的重托，以对人民高度负责的精神掌好权，用好权。
行政负责制实行几年的实践表明，它对于克服职权分离、相互推诿、工作效率低下等弊端是卓有成效的。但是由于改革中一些配套措施不完善，特别是基层干部素质问题以及多年来思想政治工作不力，致使这种体制在实行过程中，不同层次、不同程度地在某些地区出现了一些偏差。为了尽快改变这种状况，笔者认为应建立有效的和完善的制约机制，目前应从以下几个方面着手：
首先，加强党对首长负责制的领导，强化人民代表大会或代表机构的地位。在改变过去党政不分、党政交迭、权力过分集中的现象的同时，必须加强党对整个国家事务的领导，保证在政治、经济、文化等各个领域提出重大方针和决策，向各级人大推荐行政首长和国家机关干部。通过多种形式和途径定期培训各级各类首长，使其提高贯彻执行党在社会主义初级阶段基本路线的自觉性，增强政策水平、政策意识和社会主义法制观念，依据政策和法规从事各项管理活动。同时要切实强化人民代表大会或代表机构的权力机关地位。在我国，人民群众是国家和社会的主人，他们有权参与政治、经济、文化和社会事务的管理，而这种管理更多的是通过间接民主实现的，即由自己选出的代表组成国家机关表达自己的意志，或行使自己的权利，从事各种管理活动，这种代表制民主体现了“一切权力属于人民”的根本原则。而各级各类首长作为人民代表机构派生的权力执行者，必须向代表机构汇报工作并向它负责，而不能丝毫有损于人民代表大会和代表机构的地位和职权，更不能取而代之。
其次，充分发挥各种监督机构的作用。在我国现行的政治制度下，首长除应向党的领导和人民代表大会负责以外，还要接受各执法监察部门的监督。纪检、监察、审计、工商、税收、银行等部门都应依法对首长权力进行制约，以保证党和国家路线、方针、政策在不同层次和部门的贯彻执行。同时避免各级各类首长工作中的急功近利等消极行为，特别是要消除和限制他们自以为是的心理定势，以及以“蜂王”自居，独断专行的家长制作风，防止出现滥用职权、脱离群众、违背人民意愿大搞不正之风的腐败现象和庸碌无为、不思进取等官僚主义行为。
第三，严格限定权力的使用范围，为了防止权力的被滥用，必须首先对领导者的权力使用范围做出明确的规定，即明确行政首长的职权范围。“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。”（注：《邓小平文选》，第2 卷，第341页。）主要是通过划清重大问题和非重大问题的界限， 建立明确的议事规则，防止领导者个人决定重大问题和推卸责任的现象。应当指出，一级政府或一个行政部门的职权，绝不是那里的行政首长的权力，任何个人的权力都是有限的。政府工作中的重大问题，不能由行政首长个人说了算，必须经过领导集体讨论决定。现在的问题是，一些应该由集体讨论的重大问题，仍由行政首长个人决定；而一些行政首长职权范围内的事务，却拿到领导集体的会议上去讨论。面对这些现象，我们只有通过完善行政首长负责制的各种具体制度，才能保证行政权的正确运用。同时要确定合理的任期目标和建立科学的评估制度。在民主基础上通过一定的法律形式将长期目标和任期目标通过定量化指标确定下来，以任期目标形成具体的目标制约机制。根据任期目标，经常对首长工作进行全面科学的评估督导，协助首长及时纠正偏差失误。对思想水平、业务能力等自身素质差、不能完成任期目标者及时进行适当调整。
第四，完善集体讨论的民主决策程序。行政决策是行政管理的关键环节。也是集体领导的重要职责。领导集体在讨论决定重大问题之前，要有会前的充分酝酿，切勿由个别人匆忙拿出一个方案，要求领导集体进行简单的“表态式”的表决，“临时动议”，这种做法很可能带来“一致赞成”的决策失误。集体讨论中重在参与，重在过程，重在交锋，因为好的决策是利弊全面化比较后的选择。美国管理学者彼德·F ·杜拉克说：“管理者的决策不是从‘众口一词’中得来。好的决策，应以相互冲突的意见为基础；应从不同的观点中选择，应从不同的判断中选择。所以，除非有不同的见解，就不可能有决策。”（注：杜拉克：《有效的管理者》，第178页，企业管理丛书， 台湾庆文印制有限公司，1978年版。）不同观点的交锋，可能会撞击智慧的火花，找到解决问题的新的途径和方法，进行创新决策。系统论的观点认为，整体大于它的各个部分之和。许多力量溶合为一个总的力量，就会形成“新的力量”，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。领导集体民主讨论的过程，也会造成这样一种“新的力量”。同时，讨论过程也是提高认识的过程，有利于决策的自觉执行。只有通过建立民主的、科学的决策和决策执行程序，并使之上升为法律，才能提高决策水平和工作效率，保证决策符合人民的利益。
第五，实行依法治权。九届人大二次会议把十五大报告提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”载入我国宪法，表明党的领导方式和治国方略的重大转变。依法治国的主体是党领导下的广大人民群众，依据宪法和法律，目标是社会主义民主的制度化、法律化，核心是从人治走向法治。毫无疑义，法治是相对于人治而言的，社会主义法治的本质是“民治”，这是人民主权的体现。依法治国首先是依法治官、治权，用法律规范公职人员的行为，目前有法不依、执法不严、违法不究的问题相当突出。民主法治政治要求任何实体权力都应有其存在的基础，权力的可控制程度往往依赖于它受法律规约的程度。依法治权，就是用法律规范权力运用的范围、限度、方式和程序等，设定滥用权力或规避责任（不作为）的法律责任，以及追究责任的制裁方式。这是具有国家强制性和普遍约束力的制约。它要求行政首长运用权力的行为必须遵循法定权限的原则，即只限于法律明确授权的范围，否则就是违法。在实施依法治国方略过程中，国家公职人员，尤其是各级行政首长，要摈弃人治的观念，树立法治的观念，树立权力服从法律的观念，在法律范围内正确运用权力，运用法律手段管理国家和社会事务，提高依法行政水平。