财政政策的目标体系研究，本文主要内容关键词为：财政政策论文,体系论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策目标，是在一定时期内，国家实施财政政策所要努力达到的预期目的，或实现的期望值。由于财政政策是国家履行职能的重要工具或手段，因此，实施财政政策所要达到的预期目的，体现着国家履行职能所要取得预期效果的总体意向；由于财政政策是财政职能的实现方式，因此，财政政策目标是财政内在功能得以发挥在程度上的规定标准；由于财政政策的核心是处理以国家为主体的两种属性分配关系，因此，财政政策目标从实质上说是关于财政政策处理分配关系所要达到预期目的的最高层次的一般性宣示。全部财政政策都是围绕着实现一定的政策目标而制定和实施的，全部政策工具也都是为实现一定的目标而选择和运用的，国家财政部门作为财政政策的实施主体，也总是围绕着实现一定的政策目标而开展工作的。因此，财政政策目标是财政政策的构成要素。它与政策主体、政策工具共同构成了有机的政策整体。财政理论作为财政政策的基本原理，始终要把为实现一定时期内的财政政策目标提供理论依据，作为理论研究的重要内容。因此，财政政策目标构成了财政应用理论的组成部分。财政政策主要包括哪些方面的目标？市场经济条件下财政政策的重点目标是什么？这些问题，一直是政策制定者和财政理论与实际工作者研究的重要课题。所以，财政政策目标研究具有重要的理论和现实意义。
一、关于财政政策目标体系的不同学术观点
迄今为止，经济理论界对财政政策的目标作过多方面的探索，主要形成了四种观点。
（一）二元目标说。即认为总体经济的目标就是财政政策的目标，“总目标区分为两种，一种是比较广义的稳定目标，包括充分就业、价格稳定、国际收支三个子目标；另外一种是成长目标。”[①]即把总体经济的目标分为两类。这里的成长目标是指经济成长目标。
（二）三元目标说。即认为：“社会主义国家的财政政策，从根本上说，是为着促进社会生产力的发展，因而财政政策目标是与国家的总的经济政策目标相适应的。但是，由于财政政策是通过国家参与社会产品的分配和再分配活动来作用于经济与社会发展的，因而显示出其自身的特殊性质，并与一般的经济政策相区别。财政政策目标从实际经济调控目标出发，比较切实的划分可以归结为三个主要政策目标，即稳定物价目标、公平分配目标、经济成长目标。这些目标反映了财政活动所涉及的领域及其实际遇到的经济问题。”[②]即把财政政策的目标表述为三个主要目标。
（三）四元目标说。有三种代表性观点：
1.认为财政政策是贯彻和实现国家经济和社会发展总目标的重要工具。“在这一总目标的指导下，我国财政政策具体目标包括：1.经济稳定增长。……2.资源有效配置。……3.收入公平分配。……4.保持政治统一和社会安定。”[③]
2.认为：“经济目标的多元性决定了财政政策目标的多元化，这表明了财政政策的基本目标是由一系列具体标的组成的。”“总起来讲，财政政策的基本目标是由经济适度增长，经济和物价稳定，财政分配促进全社会收入分配进一步向公平和效率准则接近，以及全社会资源的合理配置等几方面构成的。”即把财政政策的目标概括为：经济增长目标、经济稳定目标、公平分配目标和资源配置目标四种。[④]
3.有学者从宏观经济调控角度来概括调控目标。“无论是货币政策还是财政政策它们都是在同一个宏观调控系统中发挥作用，因而具有共同的政策目标。虽然每个国家对调控目标有不同的选择，但概括起来，主要有以下四个：1.稳定物价，防止通货膨胀。……2.促进经济增长，提高社会总供给能力。……3.国际收支平衡。……4.充分就业。”[⑤]并且指出：“上述调控目标，是各国政府和中央银行力图实现的理想状态。”[⑥]即从财政政策和货币政策共同发挥调控作用角度，把财政政策目标概括为四种。
（四）多元目标说。即认为经济政策的目标可以分为消极的和积极的，“减少经济萧条或通货膨胀的恶果，是经济政策的消极目标。”积极的目标可分为：“1.促成充分就业。2.稳定物价水准。3.促进经济成长。4.平衡国际收支。5.其他经济目标。例如使所得分配更合理、更平均，赋税制度更公平，以起到均富的目标。”[⑦]即提出财政政策目标的多元说。
二、对各种学术观点的评析
上述关于财政政策目标的四种观点，各自从不同的角度来认识财政政策的目标，可以说是各具特点。
1.二元目标说把财政政策的目标概括为广义稳定目标（含充分就业、价格稳定和国际收支）和经济成长目标两类，是从国民经济总体角度来探讨财政政策目标体系。其特点在于强调经济运行的平稳性和经济发展的持续性。前者是基于这样一种理论：纯粹的市场经济体制，各种市场力量的相互作用，可以自动达到充分就业。即按照萨伊定律——供给创造本身的需要——经济活动的目的是为了消费，因此，资源的拥有者出于增加消费的动机，会提供资源以创造供给，由市场规律的作用，可以使工资和价格自动调整到非自愿性失业为零，从而总需求等于总供给。因此，政府的财政政策不必以提高就业水平为目标。但是，由于并不存在完全竞争的市场——工资和价格并不完全依据供求关系变化而上下自动调整；还由于货币也并不只作为流通手段存在——还作为支付手段存在，一方面，货币作为支付手段为商品生产者相互欠债、资金周转困难从而破坏信用关系提供了可能，使总需求低于总供给，另一方面，货币供给创造货币需求，过多的货币投放会使总需求大于总供给；还由于供给并不完全创造需要——供给还可能出于积累动机即增加财富，这就为总供给大于总需求从而产生经济危机提供了可能。所以，古典的总体经济理论——萨伊法则并不适用。
按照凯恩斯的理论，市场经济体制下，决定经济运作的基本力量有三股，即消费（C）、储蓄（S）和投资（I）。
总消费支出是国民所得水平的函数，即：
C＝f（Y）
由于国民所得的支用包括消费和储蓄两部分，因此，在正常情况下，消费支出与所得依同方向变化，即所得增加消费支出也增加。
所得不用于消费的部分称为储蓄。储蓄也是所得的函数，即所得增加时储蓄也增加；所得减少时，储蓄也减少。
投资是指用于购买生产资料的支出，包括自发性投资和诱发性投资两种。前者不受经济活动水平变化的影响；后者受经济活动水平变化的影响。因此，在正常情况下，诱发性投资随国民所得增加而增加，随国民所得减少而减少。
在一定条件下，即在假定（1）政府部门极小，不作为一个考虑在内的因素；（2）封闭式经济，不考虑外贸影响；（3）所有公司的利润均发放红利；（4）所有的投资均是自发性的；在这些假设前提下，总供给的创造表现为购买各种资源，因而产生总供给的成本。总供给的成本又表现为各种资源提供者的收入。因此，总供给等于国民所得，后者又包括消费和储蓄。所以，总供给的方程式为：
Y＝C+S即：总供给＝消费所得+储蓄所得
在封闭的经济中，由于不存在外贸和政府购买，所以，购买行为产生于产业部门和消费，它们的购买力表现为对消费品的需求和对生产资料的需求。因此，总需求的方程式为：
Y＝C+I即：总需求＝消费需求+投资需求
分为三种情况：
（1）如果消费品和生产资料预期销售量得以实现，则总供给与总需求达到均衡。即：
C+S＝C+I
消费所得+储蓄所得＝消费需求+投资需求
（2）如果其他条件不变，储蓄所得减少，则总供给少于总需求，出现通货膨胀，存货减少：
（3）如果其他条件不变，储蓄所得增加，则总供给大于总需求，存货增加，出现通货紧缩。
在第一种情况下，劳动和资本充分就业，经济总量平衡，物价稳定；在第二种情况下，充分就业，总需求大于总供给，物价上涨；在第三种情况下，失业增加，总需求少于总供给，生产过剩，物价跌落。
所以，追求总供给与总需求的平衡，要以充分就业、物价稳定和国际收支平衡为目标。
但是，由于纯粹的市场经济体制不能确保经济总量的平衡，也不能确保经济充分就业而不存在货币性通货膨胀，更不能确保经济成长率维持在一个令人满意的水平。因此，需要资本的扩充和质的改进，需要政府运用经济政策使经济资源达到最佳配置，确保经济成长率达到一个最好的水平。所以，经济成长目标成为政策目标之一。
二元目标说是西方财政学说关于财政政策目标问题的一个主要观点。这一观点运用凯恩斯理论对市场经济条件下总体经济运行的分析，概括了纯粹市场经济体制的缺陷，即总供给与总需求不平衡的必然性，以及由此而产生的物价上涨与充分就业并存、物价下跌与失业增加并存、经济成长率不高与经济资源配置状态不佳并存等宏观经济问题，据以提出了政府运用经济政策干预的必要性，以及政策目标的确定。这一观点对市场经济体制下总体经济运行的分析和政策目标的概括，总结了政府对市场经济运行实行宏观调控的一般特点，具有合理的意义。对我国实行社会主义市场经济体制，加强政府对总体经济的宏观调控，具有借鉴意义。但是，这一观点对财政政策目标的概括是不完全的，并未能涵盖财政分配活动所涉及到的全部领域，例如政治领域和社会领域，因而是片面的。
2.三元目标说提出了一个重要的观点，即财政政策目标应当反映财政活动所涉及的领域及实际遇到的经济问题。这就把经济政策的目标与中国的实际结合起来。这一观点基于以下理论：
（1）稳定物价是经济稳定发展的基本前提。稳定物价不是冻结物价，而是把物价总水平的波动约束在不致破坏经济稳定发展的限度内。当通货膨胀处于孕育状态时，通过适当的财政政策与相关的经济政策，予以避免；当发生通货膨胀时，通过财政政策与相关的经济政策予以抑制。通货膨胀是由货币过量发行引起的，但货币供应量是否适度，从根本上说是由社会总需求与总供给的平衡状态来衡量的。
（2）公平分配不等于社会成员收入的均等化。由于社会成员的劳动贡献不同，他们所获得的收入报酬也不应当是均等的。要达到既能调动社会成员的劳动积极性，又不致产生分配上的贫富悬殊，必须处理平等与效率的关系。财政政策的公平分配目标，就是确定合理的税收负担问题。
（3）经济成长目标是指一国与商品和劳务生产的增长相结合的生产能力的增长状况。它既涉及用国民经济增长率来衡量经济发展速度问题，也涉及社会资源的合理配置，积累与消费的方式和水平，以及技术创新和经营管理水平的提高。财政的合理配置资源的核心是处理财政资金投向、实现产业政策要求及提高财政资金使用效益。
3.四元目标说的第一种观点，其特点是提出财政政策的目标除包括经济稳定增长、资源有效配置、收入公平分配外，还包括保持政治统一和社会安定。即财政分配要促进民族团结和祖国统一，加强国防，健全社会主义民主和法制，提高社会主义精神文明建设水平，巩固工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。这就把财政政策的目标从经济领域扩展到政治和社会领域，从而比较全面地反映了财政政策的作用。
第二种观点的特点是指出（1）经济增长的核心在于物质产品量的增加；（2）经济稳定与增长不是同一个概念，经济稳定指经济能够连续地、较平衡地发展，它要求经济的增长能够适度和匀速，经济稳定主要通过物价指数和失业率来体现；（3）公平不是一个纯经济的目标，公平准则或衡量标准必须是经济的、道德的、社会的以及政治历史的统一；（4）资源配置目标通常要求经济社会能够充分利用现有资源条件，把有限资源合理地使用到国民经济和社会事业各个部门。但是，这一观点同样忽视了对财政政策在政治领域所应达到的目标，以及在社会领域对社会进步目标的概括。因而难以全面反映财政的职能范围和财政分配活动的目的。
第三种观点的特点是从货币政策同财政政策的协调配合角度论述调控目标。（1）“由于银行和财政是分配资金的主渠道。因此，货币政策财政政策的重要目标就是维系货币流通状况的稳定，防止通货膨胀。”（2）“促进经济增长是任何国家政府要谋求实现的政策目标，在我国这样的短缺经济中，提高社会总供给能力应成为货币政策和财政政策的主要目标之一。”（3）“实现国际收支平衡，不仅在于维持一个适当的国际储备水平和相对稳定的外汇汇率，而且希望通过国际收支的平衡，避免由于国际收支顺差或逆差造成国内货币供给的过大压力。中央银行和财政通过财政金融政策影响商品的进出口和对外投资量，从而影响国际收支平衡状况。”（4）“在一定条件下，可以通过财政金融政策解决总需求不足引起的失业。”[⑧]这一观点对政策目标从财政和货币政策协调配合的角度来研究，是必要的。货币政策对经济总量的平衡起着重要的作用，货币供应量过多必然增加总需求，从而引发通货膨胀。而在货币供应量适度，出现财政赤字时，也会导致财政性发行，增加总需求。因此，二者必须配合。
4.多元目标说同二元目标说所列举的财政政策目标大体上是一致的，其理论特点也是建立在经济周期的理论基础之上。其不足之处同样是不够全面。
三、建立适应社会主义市场经济体制要求的财政政策目标体系
社会主义市场经济体制下的财政分配可以分为财政属性和以国家为主体的经济属性两种分配。[⑨]两种属性的分配涉及政治领域、社会领域、经济建设领域和宏观经济调控领域。这四个领域是国家职能活动的领域。由于财政的职能从属于国家的职能，财政政策是财政发挥职能作用的表现。因此，应当按上述四个领域来建立适应社会主义市场经济发展要求的目标体系。财政政策的目标可以归结为政治目标、社会目标、经济建设目标和宏观调控目标四类。
（一）政治目标。包括两个子目标，即保证国家机器正常运转和促进生产关系不断完善。
1.保证国家机器正常运转。财政分配要为国家履行行政管理职能提供物质基础和资金保证，通过组织税收收入维护国家政治主权，通过公共行政支出保证国家政权机构行使职能的资金供应。维护政治安定历来是一国经济发展的政治前提，而保证行政经费供应对于政治统一、巩固国防起着重要作用。
2.促进生产关系的不断完善。生产力的不断发展要求生产关系与之相适应，生产力的多层次性要求有多种所有制形式与之相适应。财政分配通过公平税负，促进平等竞争，可以使所有制结构得到优化，从而适应生产力发展要求，巩固社会主义的经济基础。由于所有制结构政策关系到社会成员的政治利益。因此，它属于政治领域。
（二）社会目标。包括社会进步和社会安定两个子目标。
1.社会进步。社会进步是指文化、教育、卫生、体育、科学等社会事业的发展水平与经济发展水平相适应，国民素质的提高与物质生活质量的提高相适应。在经济发展的同时，通过财政分配政策指导财政分配活动，推进各项社会事业的发展和优化社会事业结构；提供更多更好的精神文化产品，提高人民文化生活水平；提供与经济发展相适应的社会服务和公共设施，满足人民需要。
2.社会安定。社会安定是经济稳定发展的社会前提。社会安定的内涵是保证国民有基本的生存条件和平等的就业机会，从而使劳动力的再生产得以正常进行，使社会得以存在和发展，保持良好的社会秩序。财政政策可以指导财政分配活动，为社会安定目标的实现起到重要作用。通过对收入较少和丧失收入来源而造成生活困难的社会成员，提供基本生活保障，缩小社会成员在生活水平上的差距，通过全社会强制征收社会保障税，调节社会成员收入水平，增强社会公平感，为创造安定的社会环境和融洽的社会关系提供可靠的保证。所以，财政政策是促进社会安定的重要手段和工具。
（三）经济建设目标。经济建设目标包括资源有效配置和经济成长两个子目标。
1.资源有效配置。资源有效配置是指把社会劳动按比例地分配于物质生产领域各部门，使有限的资源，包括人力、物力和财力达到最佳组合，求得社会经济效益的最大化。财政政策在资源有效配置方面的作用表现为合理安排财政资金投向、调整国有资源存量结构和提高财政资金使用效果。首先，合理安排财政资金投向是实现资源优化配置的最直接和有效的手段。财政经济建设投资是国家资本的投入，它对国民经济结构的优化和各产业部门的协调发展，起着决定性的作用。其次，调整国有资源存量结构是实现资源优化配置的重要手段。国有资源存量是国家资本投入的结果，它以资产形式出现，是构成现存资源结构的主体。对国有资源存量按产业政策要求适当调整，可以实现原有资源配置结构的优化重组。再次，提高财政资金使用效果是资源有效配置的前提。财政用于经济建设投资的性质是国家资本的投入性质，它要求节约投入，合理投入和有效投入，它还要求国家资本逐渐回流和获取投资收益。通过加强对财政投资的管理可以提高资金使用效益，促进资源有效配置。
2.经济成长。经济成长是指一国与商品和劳务生产的增长相适合的生产能力的增长状况。它表现为经济发展保持一个适当的速度。为了保持经济发展的适当速度，生产资源的有效利用、资本量的扩充和质的改进是不可或缺的。它要求充分利用社会资金，增加全社会的资本投入，其中政府投融资体系的建立和完善起到至关重要的作用；它还要求全国资本存量的净增加和社会产品新增部分得到实现。总之，经济发展要保持适当的速度，必须使投资水平不断提高，生产能力不断增强并与社会总需求的扩大相平衡。财政投资体现了政府的经济建设职能，通过公债吸收动员社会资金，通过国家自有资本的回流和收益的取得，可以充分利用各种资源；通过借入资本和自有资本的再投入，可以增加国有资产的存量，促进生产能力的提高。经济成长和资源有效配置是一个问题的两个方面。经济成长以资源的有效配置为前提，只有经济结构的优化、合比例，才能保持速度的加快和总量的增加；经济发展速度加快，经济供给总量增加，才能为资源的进一步配置提供物质基础，从而推动经济进一步发展。
（四）宏观经济调控目标。宏观经济调控目标又称经济总量平衡目标。包括稳定物价、充分就业和国际收支平衡三个子目标。
1.稳定物价。稳定物价是指把物价总水平控制在经济稳定发展的限度内，即避免和抑制通货膨胀，包括由货币供给量过多而引起的货币性通货膨胀和由不完全竞争而产生的独占性通货膨胀。财政政策是抑制通货膨胀的重要工具，表现在三个方面：一是财政实行预算平衡政策，不搞导致非经济发行的硬赤字，与货币政策协调配合，促使总需求与总供给的平衡，保持物价总水平的稳定；二是财政实行相机抉择性政策，有针对性地运用税收、公债、投资、转移支付等政策，调节投资需求过多引起的生产资料价格上涨和消费需求过多引起的生活资料价格上涨，稳定结构性物价水平；三是运用法律和行政、经济手段，取缔价格垄断和独占性经营，抑制因控制价格而产生的独占性通货膨胀。
2.充分就业。充分就业是指在经济社会中劳动人口的就业率达到96%以上，机器设备利用率达到90%以上，按国际通行的衡量标准则称为已达到充分就业。充分就业是经济稳定的重要内容，它表明劳动人口资源和资本设备资源处于稳定的利用状态，经济运行是平稳的。反之，如果失业人口超过劳动总人口的4%，或者机器设备闲置率超过10%以上，则表明经济运行不正常，处于失业过多，开工不足的危机状态或萧条阶段。财政政策可以有效地促进充分就业，例如增加投资，举办公共工程、政府订货、发展第三产业的优惠政策等，都可以使就业人口增加和促进生产发展，从而使经济趋于稳定。一般而言，从经济总量平衡的角度看，失业率较高和设备闲置率较高，是总需求不足或投资需求不足的反映。我国的情况有特殊性，在许多情况下，一方面表现为失业率较高、设备闲置率较高；另一方面表现为总需求（包括投资需求）过多或膨胀。主要是需求结构不合理，因而存在结构性设备闲置和结构性失业。所以，调整需求结构，促进充分就业和经济总量平衡，是财政政策的目标之一。
3.国际收支平衡。国际收支平衡是指一国在一定时期内对外贸易和非贸易收入总额与支出总额的对比。外汇收支逆差过大，会影响本国对外支付和国际信誉；外汇收支顺差过大，外汇储备过多，意味着本国外汇资产的闲置，于生产发展不利。从经济总量平衡角度看，外汇收支逆差意味着进口商品增加，总供给增加，外汇储备减少；外汇收支顺差，意味着出口商品增加，国内总供给减少，外汇储备增加，国内总需求增加。在总供给大于总需求时，财政政策可以通过鼓励出口政策减少国际收支逆差，也可以通过限制进口政策减少国际收支逆差；在总需求大于总供给时，可以采取增加进口商品政策、减少外汇储备，抑制总需求。
上述对财政政策目标体系的概括有四点好处：第一，全面反映财政分配活动的领域，从而有利于全面把握财政政策的导向；第二，借鉴国内外学者关于财政政策目标体系的研究成果，结合中国市场经济发展实际，使之更加健全；第三，突出经济建设目标和宏观经济调控目标，同时对政治目标和社会目标进行概括，使这一目标体系更为明确和系统化；第四，界定不同领域，不同性质的目标，为运用不同属性的政策手段，发挥财政的内在功能并界定其力度和范围，提供了基本的标准。
注释：
[①]李金桐著：《财政学》，五南图书出版公司印行，第409页。
[②]黄菊波、吴畏著：《试论财政政策的内涵及其政策目标》，《财政研究》，1988年第12期。
[③]许毅主编：《中国财政税收财务会计实用全书》经济科学出版社1992年版，第11页。
[④]苏挺主编：《财政政策与经济发展》复旦大学出版社，1990年版，第25～39页。
[⑤][⑥]周升业、曾康霖主编：《货币银行学》西南财经大学出版社，1993年版，第411～412页。
[⑦]周弘道著：《新经济学》五南图书出版公司印行，第603～604页。
[⑧]周升业、曾康霖主编：《货币银行学》西南财经大学出版社，1993年版，第411～412页。
[⑨]关于两种属性的财政分配问题，笔者曾另文作过讨论，详见《论社会主义国家财政政策的理论依据》，《财政研究》1996年第11期。
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