由“司”至“道”：清季劝业道之议设，本文主要内容关键词为：劝业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2010)11-0117-10
清末外官改制，要求各省添设劝业道，管理农工商矿和各项交通事务，是中国近代政体变革的重要组成部分。它的设立不仅整合督抚衙署外的农工商矿各局至职官体系内，结束此类局所“散而无统”的局面，而且对应于农工商部和邮传部，使中国有了一套上下贯注、职责清晰的实业、交通行政管理机构，为民国以后直省实业、交通行政管理体制的确立奠定了基础。
清季劝业道的创设，前人研究多从现代化的角度观察和考量。①细究之下，清人讨论劝业设官并无现代化的先见，而是藉此建立直省实业、交通行政管理机构，以期治理绅商，广辟利源。李国祁、刘子扬、敖天颖等对此已有所关注，②近有学者探讨清季外官改制方案选择，对深入理解直省司道改革颇有启发。[1]然因问题意识有别，资料散佚，清廷创设劝业道的立意及过程迄今未见讨论，与此相关的诸多史实亦尚未清晰。本文尝试梳理各类文献资料，详究清季劝业道议设过程及变化因由，以期深入了解清末外官改制及近代中国直省实业、交通行政体制转型，厘清制度变革与人事、权限之间的复杂关系。
一、督抚与直省农工商矿各局
清末新政改制前，外官制内并无管理农工商矿和各项交通事务的专职机构，相关事务主要由布政使、按察使或道员兼管。如此设官分职意在承继汉代以来“重农抑商”的观念，吸取历代豪强势力崛起而危及皇权的教训，使四民社会趋于稳固，不致有敌国之巨富，因而司道兼管工、商、矿各业，重在抑制而不劝导。光宣之际，国用浩繁，布政使、粮储道、盐法道等财政机构虽百计搜刮，但仍难满足财用之需。为筹生利之源以解财用之困，各地督抚往往在衙署外分门别类地创设农工商矿各局，布置兴利事务，以使财有可筹，各项政事措置裕如。
相较于对民众涸泽而渔的搜刮，创设农工商矿各局开拓利源，不愧是求解财困的正道。但农工商矿各局雨后春笋般涌现，“譬如满地散钱无所贯串”，[2]弊病也随之滋生。1904年1月8日《申报》载文痛斥道：“各省所设商务局，主之者皆系监司大员，其司案牍、供差遣之流大半系同通州县之听鼓多年者，百计钻刺，谋得此差，但知一入局中即可滥支薪水，于应办公事非特茫无所知，抑且不暇计及。间有因关涉商务而前往请托者必系商而已近于官。若果系闾阎中人，虽有万分为难之事，安敢贸然向之申诉？即申诉矣，彼堂高廉远者，安能俯察下情一言，以为之剖决。往往有一事焉，在外尚可料理，一经商局而转，层层勒索，受累不堪者。是则局虽设，非特不能保商，且将病商。夫亦何必多此一举，以耗费无穷之公款哉！”[3]此言不虚。如山东农工商务局遇有因财涉讼者，一经该局断结，即抽一成作为公费，“人皆怨之”。[4]苏州农务局设立八载，“未役一农夫，未犁一寸土，徒以城内民地之遗失契据与有契据而远出迟报及妇孺小民之畏懦不报者，一概强压充公，招人价领，阳假兴利之美名，阴肆厉民之虐政”，[5]民怨沸腾已非朝夕，江苏士绅王同愈愤而致电苏抚裁撤该局，以除虐政。
更有甚者，督抚的实业行政权在农工商矿各局繁兴的过程中日趋张大，渐有超脱朝廷控驭之象。这种内外权力失衡的状况在商部设立后尤为突出。1903年，清廷设商部，统筹全国兴利事务，试图收束直省实业、交通行政大权，构建新的实业、交通行政管理秩序。然阻力之多、难度之大，犹若攻石。
作为统领全国商务发展的中央部院，商部在直省无统属机构，构建与直省上下贯通的行政关系极为迫切。1904年底，商部上奏，强调振兴商务极为紧要，“必须各省均有讲求商学之员隶属臣部，专任其事，俾得随时谘访，遇事商榷，始克挈领提纲，巨细毕举。”但“各省所设商务等局大都选派候补道府各员作为驻局总办”，“若任其散而无纪，漫无稽察，诚恐要政所关，有名无实，殊非朝廷整饬百度之至意”。该部希望朝廷饬令各省将军督抚，将商务、保商及农工商等局总办一差酌量加札，作为该部商务议员，此议员遇有公事，可迳行呈报商部，商部如有应行商办事件，“仍分咨各省督抚妥筹办理，其寻常调查之件即迳行札知各员核覆，以归简易”。[6]此举得到清廷的允准。
商部拟以选派商务议员的方式集权，实则难以如愿。1905年6月，该部发觉：其发交地方审查的商人词讼案件，即使“文牍交催”，“仍复任意迟延”，案悬不结，“疲玩已极”；其所管各项事宜虽迭次通行各省切实督催筹办，但“往往视若具文，屡催罔应”；至于朝廷谕令各省切实保护回籍华商一事，一年有余，“惟两广总督抄录保商局章程咨送到部，此外各省并无只字声覆”。[7]矿务管理与此大同小异。1906年，商部为兴辟矿利，奏准将各省矿政局一律改为矿政调查局，从矿局总协理及矿师中选派矿务议员，以归该部统属。[8]表面观之，商部选派矿务议员，加强了各省矿务管理，其实并非尽然。据矿章规定，凡矿商领取开矿执照，各地方官必须设法保护，但商部查知，“各省遇有本部所发矿照及保商文件多以弁髦视之”。[9]各堂官怒而私议道：“今日各省均已拣派矿务议员，与本部有直接之关系。凡遇重要事件须加严密，咨待编订电报密码，札颁各省议员。如有商界紧要事宜，或须迳达商部核夺，或与各省互相商办，均著译此新颁电码，以免泄露而昭慎重。”[10]显然，商部意在直接与矿务议员沟通，规避督抚干预。然此举阻力极大，难以付诸实施，各堂官不过私下发发牢骚，快快口舌而已。
继设立商务议员、矿务议员后，1905年10月，商部又奏请在各省设立路务议员，凡各省兴路之用料、工程、用人、运输、收支等项均由路务议员统筹并顾，“随时径报臣部核办，或由臣部会商该管铁路大臣及办路地方督抚酌办”。[11]不料，此举招致办路大臣袁世凯强烈反对。袁氏据理力争，认为商部侵夺督抚和办路大臣的路政大权。清廷左右为难，谕令政务处议覆。经政务处调和，商部删改原拟路务议员章程部分条款后，颁布实施。[12](P77-78)然改订后的路务议员章程与原拟章程相比，路务议员权限被大大缩辖，各省路政大权仍操控于各办路大臣和该管督抚手中。可见因农工商矿各局总办均由督抚札派委任，听督抚之命而行事，商部选派其为商务议员，有名无实，并未改变其与督抚关系的实质。
袁世凯虽保住了路政大权，但对动议设立路务议员的商部右丞王清穆衔恨在心，欲阻挠商部加强对直省农工商矿的管理，“先去王某，则彼部栋桡本实拔矣。”[13](P902)在袁世凯的运作下，王清穆于1906年8月3日外调为直隶按察使。[12](P90)汪大燮私下说：“商部办事琐碎则有之，何至见恶于枢译？”“矿务议员办法，固未尽善，然袁之驳之非驳商部也，直不认政府行政权耳！”[14](P862)商部难以撼动督抚实业、交通行政权由此概见一斑。清廷若有效控驭直省实业、交通行政，当务之急是建立上下贯注、权责分明的省级行政机构，整合改造农工商矿各局，厘清部院和督抚的权限关系。
此外，四民社会加速重构，也亟需设立行政机构来治理新兴社会群体。随着农工商诸务的繁兴，绅商群体崛起，权势地位不断上升，对清廷兴利裕财产生深远影响。郑观应曾预见到商业繁荣对四民地位的影响：“士无商则格致之学不宏，农无商则种植之类不广，工无商则制造之物不能销，是商贾具生财之大道，而握四民之纲领也。”[15](P303)绅和商迅速融合化生，使传统社会结构发生裂变的同时，[16](P80-81)也产生了某些不利因素。他们将实业界作为其啖饭营利之地，呼朋引伴，窟穴其中。时人痛斥说：绅权渗入实业界，然“无事能食绅士之福”。[17]于清廷言，设立相应的职能部门治理绅商，以至生财有序，不仅是一项关系国计民生的要事，也是在动荡变局中维持王朝统治的必然选择。
一言以蔽之，面对“内重外轻”格局的变化、赔款与新政兴利的迫切需要，清廷通过调整官制，整顿各省农工商矿各局所以控制财源、重构四民社会的秩序，建立上下贯注的实业、交通行政管理体制已势在必行。
二、裁局增缺之初议
与督抚增设临时性农工商矿各局不同，有识之士自戊戌维新之际就提议添设正式职官管理农工商诸务。但此议自提出至实施异常曲折复杂。
1898年，蔡镇藩上《审官定职以成新政折》，提出外官改革的思路。他认为：道与同通在顺治、康熙时“屡裁屡复，时并时分，大都亲其事之繁简，非有定也”，咸丰以后时事日变，政务益繁，有一事即设一局，“续兴一事又添一局，遂使天下之官争以求差为务”，官场适成宦途营利之地，“数十年来，所以日讲富强而无效也。”欲求富强，须于南、北洋设立商务道两员，以商务同知、通判副之，“分理所属轮船、招商、制货局厂，及稽察电报、邮政、银行、铁路一切通商事宜”；福建设船政道两员，以同通副之；矿藏丰富之地，酌设矿务道，“仍随矿利之盛衰为裁置”。[18](P390)这是较早根据道与同通的官制特点，结合各地情势，提出在直省添置相应道缺以管理农商诸务的改制思路，然该建议未被当政者采纳。
与蔡镇藩主张略异，维新人士袁昶认为应裁道缺，因事设官。他指出，“国家因事设官，断无其事已废而官犹不裁者”，“各省巡道无兵而有备兵之名，最赘瘤无用”，[18](P451)亟宜裁撤。循此思路，朝廷应裁道添缺，管理农工商矿事务。但如此变革官制，势必重新分配权力，牵一发而动全身，阻力甚大。光绪帝采稳妥之策，避重就轻，于1898年8月30日谕令各省督抚裁撤“不办运务之粮道”和“向无盐场，仅管疏销之盐道”，并“将现有各局所中冗员一律裁撤净尽”，限一月办竣覆奏，“庶几库款渐裕，得以宏拓新规。”[19](P556-558)对于农工商矿事务，则是谕令各省督抚设立农工商局，整顿振兴。即使光绪帝采取这种变制幅度较小的策略，但多数督抚仍敷衍观望，不久政变发生，一切官制改革之议归于沉寂。
庚子后，新政复行，振兴实业、开拓利源被视为富民强国的根本所在，各省添置专官，管理农工商矿事务，再次受到时人的关注。宗室教习陶镛在《请定官制书》中一针见血指出外官之弊：“外则各部之事上萃一督抚，藩臬不过仰成，下责一州县，府道且多牵制，不胜旧弊，遑论新机”，若论新机，“设局委员，省自为政，究碍定制，所裨实稀，是谓有官无法”。他认为政务处议行新政，“有议者必有行者，今矿路虽命大臣，尚无分秩；农商最为要政，未设专官；邮政尚领于洋员，工艺仍侪于末伎”，应将道府皆升为使，裁撤分守分巡道，各使之职掌与中央之部院相对应，“或专或兼亦视部，总督纠察焉而不节制。”[20]该建议立足固有官制，切中时弊，兼顾内外，易于推行新政。但此时清廷改革官制的意向尚不明朗，且戊戌维新之际提出改革官制的官员多受打击，变革政制的声音还相当微弱，难以产生效应。不过，此后司道体制改革与此如出一辙。
预备立宪为外官改制提供了名正言顺之机，增设管理农工商矿和交通事务的机构成为议改外官制的热点，但是在设“司”与设“道”问题上纷见迭呈。1906年5月17日，《申报》消息称：某大臣条陈要政，“请增改官制，拟将各省巡抚一律改为总督，所有各分巡道一律裁去”，增设商务、劝农、邮便等十使司。[21]6月12日《时报》又报道：中国官制即将改革，外官拟添设“工商道”等六道和“输转司”等六司，“悉归地方长官统辖，全废知府、知县以外各官，所谓地方长官者即用向来之巡抚，其总督、将军等则转任内阁及各衙门”。[22]媒体纷纷报道官制改革的消息，但如何改革外官制，分歧较大，“尚未折衷一是”。[23]要因是各方自怀其意，权限难以协调分配。
耐人寻味的是，此时有关商部拟裁商务局的传闻不胫而走，在政界掀起一阵波澜，使部院和督抚纠结的实业行政权由隐而显。1906年5月，媒体报道，商部拟在设有商会省郡，“将旧设之商务局一并裁撤”，[24]以整商权。此说空穴来风，未必无因。当时正热议改革官制，商部试图借机收回直省商政大权。该部认为，“各省商务局大半以道员为总办，而又未必熟悉商务”，拟派员接替此项局长，或将商务局总办改为商务使。[25]此议立即引起轩然大波，各省商务局惟恐既得利益受损，异常警觉。安庆商会动作最大，联名各业商董致电商部说：“皖商周蔽甲于各处，赖官主持渐有进步，安庆商会仍非官局维护不可，而官无局不能办事，皖局请暂缓裁。”商部见动议裁撤商务局震动较大，随即辟谣说：“各省商务局裁归商会，本部并无此议，该总理等遽信报章谣传，发电请暂缓裁，殊欠斟酌，仰即传谕各业董毋得轻信浮言”。[26]商部经此波折，不得不暂且收起整顿直省商权之心，以待时机。
尽管裁局添官一时较难，但督抚衙署外局处所无节制膨胀所滋生的弊端已到非革不可的程度。媒体痛斥各局所总办、督办、会办等名目，“素餐尸位，不以为非，盛气相凌，各是其是”，[27]建议改官制定权限。御史史履晋上奏说，自举办新政以来，“此处加一捐，彼处增一税，非取之州县乎？今日设一局，明日设一所，非优给薪水乎？”亟宜“撤局所而专责成”。[27]该折发人深思，触动朝廷至深，但如何整改局所恰是外官改制的难题。1906年7月18日，《时报》建议改革官制以“裁各省之大官”和“改要差为实缺”为要端。[28]但究竟裁直省哪些“大官”，改哪些“要差”为实缺，则见仁见智。
立场不同则态度互异。位高权重的两江总督周馥向刚归国的端方、戴鸿慈两位考政大臣建议：改官制既要统筹兼顾，又要注意轻重缓急，在财政困绌之际，“应先设治民之官”，兴学、振兴工商诸事“必须诱掖提倡”。[28]但他未明言如何添官管理工商诸事，似在提醒改革官制宜慎而又慎。张百熙则主张巡抚改为总督，下设七司，与主改官制的袁世凯和端方之意相同，[29]建议“裁府留道，升知县品级”。[30]另有人提议：每省设总督一人，总理一切，下设察吏、财政、刑政、兵政、提学、内务、外务、农工商八司，受制于总督而可自达于各部，俱裁盐、粮、兵备道，“以省繁冗而节经费”，如此一来，官制“划然整齐，事无不举矣”。[31]以此方案，直省农工商司既受总督节制，又可自达于京部，其精意在于使直省农工商诸事集权中央，又能广辟财源。
考政大臣载泽的用心更为明确，密奏要在直省添设各司，集权中央。他站在朝廷的立场，忧虑道：“今日督抚之力，足以指挥属吏奔走。庶僚而论，其实权则内制于六部，外分于两司，朝命一下，拱手受约束惟谨，何者积威约之渐也。”建议朝廷，“今且议添设各司，责成州县，采中央集权之主义，行地方自治之制度。此制一立，疆寄益轻，但虑其威令之不行，不当复忧其事权之太重。目以中国幅员之广、户口之繁，伏莽潜滋，强邻环伺，非有亲信大臣以为镇抚，断难收长驾远驭之规。若禁防过密、督察过严，使内外稍有猜疑，恐非国家之福”，“自昔权奸窃柄，藩镇拥兵，皆在暗弱之朝，积衰之世，如果乾纲独揽，变法图强，断无魁柄下移之虑”。[32](P6-7)载泽密奏主旨不仅与中央部院改制意愿相通，且洽通圣意。
戴鸿慈、端方对比中外官制，权衡各方意见，于1906年8月25日提出官制改革的整体方案。他们明确指出，管理农工商和各项交通事务应设“司”而不宜设“道”。理由是：中国地方官制层级太多，除盐、粮、关、河诸道各有专责不必议裁外，“宜将守道及知府、直辖州两级悉行裁去，而以州县直辖于督抚”，实行省、州县、乡市三级之制，“庶几繁简得宜”。督抚之下置布政、按察、提学、民政、邮递诸司管理各项政务，其中，“民政司如日本之民政长官，监督全省州县及乡市之行政，察其举职与否、越权与否，而农工商一切劝励保护之策皆出焉”，邮递司管理各项交通事务。如此改制，不仅可减少行政层级，又能改变外官无辅佐官、“事多丛脞”的弊病，“为督抚者总其大纲，如挈裘而振领，全省自无不举之事”。[33](P376-377)编制局随即根据端、戴所奏，出台了《拟定官制大纲》。[34]但该大纲能否被各方接受则充满变数。
《拟定官制大纲》甫披露便引起时人热议，有人针对外官添改司道、归并局所的方案纷纷发抒意见。御史江春霖奏请改官制要豁除内外官兼差之弊，剑指内之大臣、各部司务和外省局差。[22](P386)出使德国的大臣杨晟建议，各省督抚宜作为国务大臣，下设民政兼巡警、学政、军政、财政兼商务四司，“旧日司道悉应裁撤，并入四司”，令诸司分事而治，以收权限明确之效。[33](P398-399)翰林院撰文李传元认为改革官制宜先裁冗员，缓设新官，提出外省各司应以藩、学、臬三司兼领，“所有各司即可缓设”。[33](P411)江西道监察御史叶芾棠以“款不易筹”为由，反对添设八司，希望藩、学、臬三司不变，“其余各司之事，可设为局，分隶于各司道，则事举而所费亦省。”[33](P447)由上可见，裁撤农工商矿等局，添司管理农工商或交通事务虽然是改制的方向，但是阻力不容小觑。
三、外官改制的方案分歧
内官制编定后，1906年11月，编制局据《拟定官制大纲》，制定了两套省城院司各官改制方案，向各督抚征求意见。第一套方案按照西方近代科层制精神，仿照各边省将军衙署分设户、礼、兵、刑、工各司办法，合并藩、臬以外司道局所，分设各司；各司设曹，实行合署办公。第二套方案系参照现行官制量为变通，“督抚径管外务、军政，兼监督一切行政、司法”，农工商事务由主管民政的布政使兼管，交通事务由新设财政司兼管，“学、盐、粮、关、河各司道仍旧制”，“以上司道均按主管事务禀承督抚办理，并监督各该局所”。[35](P51-59)若按第一套方案改革，能做到内有一部、外有一司，上下贯注，就实业、交通行政机构而言，各省应设相应的司与中央的农工商部和邮传部相对应。若照第二套方案，则由布政司兼管农工商，财政司兼管交通。显然，厘定官制大臣拟裁道设司管理实业和交通事务的态度较为坚决。
两套方案涉及督抚权限及相关利益调整，各督抚依违之间，莫衷一是。从各督抚覆电来看，“大抵主第二层办法者多于第一层，主第二层办法而请缓行者多于速行，以编制局两层办法为是而以财力不足、程度未及为言者尤居多数”。[36]在各督抚的覆电中张之洞的意见分量至重。他痛驳两套方案，认为：道员似不可裁，各省巡道“大率以兵备为主”，其办理军务、教案等事多因“官阶较崇，调遣武营较易”之故，改革官制似不甚与立宪关涉，宜就现有各衙门认真考核，从容整理，“旧制暂勿多改”；目前民生困穷，动辄思乱，应少取于民，多兴实业。[37](P9561-9562)张之洞力主“旧制暂勿多改”，目的是维护督抚固有权势，反对各省增置各司，集权中央。该观点表达了多数督抚的心声，如周馥以“呼应不灵”为由反对裁道，又以“廉俸难筹”为辞，拒绝添缺，希望仍沿旧制，以各局所任事，事相联属者可由藩、臬各司兼摄，“不必遽开生面，徒费无益”。[35](P89)
与张之洞、周馥等督抚意见相反，舆论多主张裁“道”。有人指出：“今事权属诸督抚，庶政责诸府县，道员虱乎其间，无所事事。其职名为承上起下，而察其所事，不过转行文书而已”，“故道员者，官场之骄子也，今举而裁之，其有益治道甚大。”[38]也有人直接驳斥张之洞裁留道府的论调，力持“京师有一部，外省即有一司”，告诫改官不可“筑室道谋，百无一是”。[39]以此而言，保留道缺已无意义。然而，张之洞位崇权大，其覆电不仅令“都下主张改官制者莫不哗然”，[40]两宫亦为其言所动，“颇有不欲轻于改革之势”。[41]有消息称，外官改制大约以张之洞覆电为准的，[42](P30)外官添设八司之议恐难实行。[43]张之洞力持“外官少改”似成定局，加之此时中央官制尚未更改就绪，“而排挤倾轧、援用私人之弊已见”，[44]内廷颇不以遽改外官制为然。
外官改制有胎死腹中之虞，厘定官制大臣遂以退为进，另辟蹊径。1907年2月19日和3月9日，《盛京时报》分别登载《编制局拟设督抚衙门幕职说贴》、《编制局裁并道府说贴》两文，披露编制局的变通计划。前者指出：各省督抚对第一层办法决然议行者，“惟滇督一人，其余皆未认可，若强以所难，必至各省纷歧不一，或废而勿举，又使良法沮格不行。”二者相权，惟有将第一层办法寓于幕职之中，“以先为之导”，迨数年后，纲纪具备，财用稍充，再分设各司，或有可行之日。原有布、学、按三司应仍其旧，现有各局所听督抚量为裁并。按编制局所拟方案，督抚衙署内设秘书官一人为长，余皆分曹治事，如外务曹、吏曹、民政曹、度支曹、礼曹兼学曹、军曹、法曹、农工商曹、邮传曹，每曹设参事官一人，其事简不能备官者，听其酌量兼摄。这样，督抚衙署内虽有管理农工商务和交通事务的专职辅佐官，但是，此辅佐官“有职衔而无确定官阶，……而非中央各部的下属”。[45]至于裁并道府问题，编制局制定的《裁并道府说贴》指出：外官存在“管官官多，管民官少”的弊病，督抚覆电多主裁道留府，但张之洞又主道缺似不裁为妥，斟酌折衷，“拟将所有守巡道一律裁撤”，务使“管官之官”减少，削减行政层级。鉴于盐、粮、关、河各道责任綦重，应解去其兼守巡道之职，专管一务，而盐道无督销之责者、粮道无押运之责者，则听督抚酌量裁撤。
从上述两说贴内容看，直省农工商、交通行政管理机构如何添置未作交代。耐人寻味的是，编制局据两说贴精神制定的《厘定各省官制总则草案》却作如下规定：各省置布政、提学、提法三司，布政使受本管督抚节制，管理该省财赋，考核该省地方官吏。布政使司置副使一员或二员(秩正四品，以原设道员酌改)，受本管督抚节制，分理该省民政、农工商务及邮传事宜。三司之外，各省视地方情形酌设盐运司、盐法道或盐茶道(其盐法道有原兼驿传字样者一律撤去)、督粮道或粮储道、关道、河道。以上司道除主管事务外，不得兼管地方行政事宜。除以上各司道，所有守巡道一律裁撤。各省原设各项局所应视事务繁简酌量裁并，由各省督抚核议具奏办理。[46]显然，编制局拟在各省设布政使副使一员或两员，统管民政、农工商和交通行政，受到了张之洞、周馥等督抚意见的影响。如此变通反映出枢臣向督抚妥协让步的迹象。但是，枢臣、部院向督抚妥协让权实不甘心，他们又盘算，于布政、按察、提学三司之外，“增设警察使，归民政部节制；设劝业使，归农工商部节制”。[47]此举表明，枢机重演故伎，又改变了在直省设布政使副使统管民政、农工商和交通事务的主张，力争实现设司集权的初衷，并吸取山东巡抚杨士骧的建议，将交通事务由劝业司兼管。③
就在新外官制似呼之欲出之际，御史赵启霖奏请缓改官制，以“各省荒歉己成，民情惶惧”为由，反对改易外官，认为设巡警、劝业两司，“添无数之员，筹无数之费”，应俟年岁丰穰，民情安帖，再将外官制酌议损益。[48]据1907年3月26日《时报》《论赵启霖奏请缓改升官制》一文透露，赵折乃鄂督张之洞授意而为，尽管编制局已刻意迁就了督抚的利益，仅在藩、学、臬三司之外添设两司，但由于张之洞、赵启霖所泼冷水，外官改制顾虑重重。慈禧遂谕令考察政治馆将赵折分行各衙门阅看，以察风向。政治馆对赵启霖所论不以为然，力辩各省添设劝业、巡警两司甚合时宜：“今各省除三司之外，官立局所，大省多至数十，小省亦不下十余，卑以候补道员领之，名虽为差，实与官缺无异。盖闲冗过多，势不得不藉是以为位置之地，一岁所费动盈巨万。此外实缺守巡各道终年闲散，无所事事者又什而八九，一加综核，均可裁并。……此次外省官制草案于各省原设诸局所及分守分巡诸道均议裁撤，所拟新增者不过巡警、劝业两司，彼此相较，所增者尚不逮所裁者之什二。”[49](P84-88)力请朝廷不宜为浮说所摇，推行改制。而清廷出于慎重，仍令缓议外官改制，劝业设“司”因之延宕。消息灵通的记者报道说：“前议添设警务、劝业二司，以外省筹款为艰，添设大员经费更无所出，拟一并从缓举办。”[50]
四、劝业设官先“司”后“道”
尽管外官改制暂从缓议，但是改革督抚司道衙署机构与归并整合体制外局处所已是大势所趋，力倡改革官制者力陈万不可缓，积极争取早日实施。
有御史奏称，“外官制既经议定，若因内官制多滋流弊，致将议定外官制延不宣布，不惟贻笑于外人，实亦失信于全国”，“折上留中”。[51]载泽暗中活动奕劻说，外官改制延展，“实有阻碍新政进步”，希望奏请朝廷，简派通达政治大臣随带熟谙各省情形之员迅赴各省详细调查，回京再由政府决定办法。[52]英国公使汪大钧奏称，“外官制断不可缓，若必因噎废食，不惟深负士民之望，且启外人轻我之心”。[53]1907年6月10日，岑春煊上折，力言亟宜添设劝业、巡警两司。他申辩说：外省官制以第一层办法为佳，应毅然行之。至于有论者称添设劝业、巡警两司经费无所出，“殊不知现在各省局所林立，大省经费不下数十万，小省亦不下数万。臣核草案所拟，如督抚幕僚及布政五使(布政、提学、提法、巡警、劝业五使——引者注)，下而至佐治各员，添官均非甚多。若以各省局所经费及州县延宾幕者移为此用，似未见其不敷也。”如官制果行，任用得人，则各项新政无一不举，水旱盗贼自可设法补救，“此断不可缓者也”。[54](P438-439)
政府枢臣为力倡改革者的积极呼吁所动，斟酌权衡，拟以东三省改制作为外官改制的模范，“如果确有把握，毫无流弊，再行推广各省。”[55]而在讨论东三省改制时，农工商行政机构设“司”抑或设“道”，竟然再度成为当道权衡的重点。1907年4月底，徐世昌与军机大臣会议外官改革事宜时表示，外官制“仍请更改，先从东三省办起”，“拟裁各省分巡、分守道，添设巡警道、商政道各一缺”。[56]5月4日，徐世昌向两宫汇报东三省筹议改制情况，又改变添设商政道的原意，拟先设商务、财政等五司。据说，此议深得两宫认可。[57]5月11日，《神州日报》又言：“政府诸公欲以东三省所改官制为各省模范，拟用政务处去年所拟各省官制第一层办法，裁去司道，设立十司”，此十司不必“奉旨简放”，可“迳由督抚奏署奏补”。[58]由于东三省原有八旗驻防制，与各行省体制迥异，最终东三省督抚考虑历史与现实的需要，奏请于三省公署分设交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司，酌量归并原有局署，但七司均由东三省督抚奏署奏补。[59]由商政道至商务司而劝业司的变化，说明东三省兴利机构的讨论并非停留在名称上，而是督抚力争司的奏署奏补权。
东三省改制方案的出台加速了外官改制的进程。慈禧对徐世昌赞许有加，明示“如果办理妥善”，[60]各省均可仿行。外官制草案遂进入最后审核阶段。1907年6月10日，《盛京时报》披露：外官制草案“奉旨着交孙家鼐阅看酌核，闻其大纲无甚更动，仅裁道缺及河工各缺、佐杂闲曹等缺”。[61]外官改制纷纷扰扰，终有宣布之望。直省官制草案经孙家鼐、瞿鸿禨酌改后，④1907年7月7日，总司核定官制大臣奕劻等奏请，于直省布政司、提学司、按察司之外，添设巡警、劝业两道，劝业道掌管全省农工商业及各项交通事务，并将按察司旧管驿传事务改归该道兼管。[33](P504-509)同日，朝廷颁布上谕：此次所定直省官制，各省督抚体察情形，“统限十五年一律通行”。[33](P510～511)至此，劝业道正式诞生。
清季由劝业设“司”至设“道”的变化，过程曲折复杂，后人难悉其中隐意，穿凿附会不在少数。民国学人刘锦藻说，“巡警、劝业均辖全省，应称司不称道，惟司属三品，非部曹应升之阶，抑之为道，可以简放，改官制专为京员谋出路，可议者此其一端也。”[62](P8945)后来学者普遍沿用此说。⑤其实，刘锦藻之说虽有道理，但并非尽然。有学者甚至用“现代化”的概念解析，恐距事实本相更远。
按照清制，内、外官互用本有成例。顺治十二年九月，吏部奉谕：“国家官员，原当内外互用”，“其在外司道等官，品行著闻、政治卓越者，确察实迹，遇缺内转。务使内外得人，职事修举”。⑥这一内外互用的做法后来被沿用。这次外官改制，若设巡警、劝业两司，势必减少京官外转的机会，因此，设巡警、劝业两道，似有为京官谋出路的考量。但首批劝业道的选任，督抚多先发制人，奏署劝业道，鲜有京官外转者。⑦
其实，“抑为道”在《厘定各省官制总则草案》出台时就已提出，其时称为“布政使副使”，直接由裁撤道员改设，秩正四品，而外官制正式出台，提出设立“劝业道”，则与军机大臣世续密切相关。1907年7月10日，即清廷颁布直省官制上谕的第三天，《顺天时报》登出《外官制改订之内情》的消息，透露清廷设立劝业、巡警两道的内幕。该新闻称，“外官制原议设九司，分理庶政，统照东三省办理，嗣经世中堂奏各省地方辽阔，各司督抚同驻省城，而又裁撤分守分巡道缺，未免鞭长莫及，不如设巡警、劝业道缺，或驻省城，或驻各府，较为得力。至兵备道缺，现值匪乱纷起，应仍酌留，俟一律安谧，民安匪敛，再议裁撤不迟。”[63]有报道称：世续所奏，“至发表时，竟以此议取决”。[64]总司核定官制大臣采纳世续建议，每省设劝业、巡警两道，均驻省城。由此可见，劝业设官先“司”后“道”的变化，世续所奏至关重要，此建议恰好暂时折衷了督抚和部院在劝业、巡警添缺问题上的矛盾分歧。
概而言之，清廷原议添设各司，与中央各部直接，以收督抚之权，但多数督抚以经费难筹、人才难得种种借口予以反对，希望稳固旧制，维护其与旧有藩、学、臬三司及各局所形成的利益格局和秩序，双方博弈伴随议改官制始终。劝业由拟设“司”至设“道”的变化，即是清廷向既有旧制妥协的过程。因司、道在体制上有较大差别，以人事权而言，司必须奉旨简放，而道可由督抚奏署奏补，若劝业、巡警均设为司，分别与中央农工商、邮传及民政部直接，势必缩小督抚在直省既有的实业、交通和民政大权。这些事务本是咸同后督抚设局委员办理，权操自我，清廷遽然设司管理，集权中央，督抚藉口反对不言而喻。然而，若劝业、巡警设“道”，督抚权势则几无变化，一如其旧，因为督抚有权奏署奏补两道，而人与事相关，有人即可任事。此恰合张之洞等疆臣反复强调“外官少改”的深意，可见政体改革，最为困难之处，即在突破既往人事与利益格局的束缚。因此，简单地用后来外在概念看待清季劝业设官，不仅不能准确地认识制度沿革的脉络，还难以把握政体转型的曲折复杂性。
注释：
①李国祁较早地指出，清末设立劝业道根本精神在于“实力推广现代化的各种农工商矿交通新事业，故其设立是因应西力冲击下的产物，此与地方行政机构趋向于专业化的情形相同”。参见《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《中央研究院近代史研究所集刊》(3)(上册)，1972年，第170-171页。其后台湾诸多学者又在区域近代化研究中以“现代化”的概念解释清季设立劝业道，较有代表性的有李国祁《中国现代化的区域研究：闽浙台地区(1860-1916)》，中央研究院近代史研究所，1982年，第167-168页；张玉法《中国现代化的区域研究：山东省(1860-1916)》，中央研究院近代史研究所专刊(43)，1982年；苏云峰《中国现代化的区域研究：湖北省(1860-1916)》，中央研究院近代史研究所，1987年；阮忠仁《清末民初农工商机构的设立——政府与经济现代化关系之检讨(1903-1916)》，台湾师范大学历史研究所专刊(19)，1988年，第178-187页。
②刘子扬注意到官制改革前各省农工商矿各局等管理机构涌现及绅商参与地方行政管理的现实(《清代地方官制考》，紫禁城出版社1994年版，第48-50、125-130页)；敖天颖则关注到清廷设立劝业道与“加强中央集权”和“适应商人保商惠商的要求”的关系(《清季劝业道及劝业员初探》，四川大学硕士论文，2004年，第7-15页)。
③山东巡抚杨士骧覆电，建议外官改制宜将第一层办法与第二层参互酌核，“内既有专部，外当有专司”，外官除设度支司(兼管民政司)、法司、提学司外，“似宜别设农工商司，兼管邮传司，即以运司、盐道改之。……与农工商、邮传二部相表里，凡商务、路矿、工程、水利各局裁并焉，设副员以分任之。”见《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，《近代史资料》总76号，中国社会科学出版社1989年版，第75页。
④《丁未五月初四日京丞来电》，《张之洞存各处来电稿》第2函，所藏档甲182-445。转引自李细珠：《张之洞与清末新政研究》，上海书店出版社2003年版，第314页。
⑤如姜文奎说，“巡警、劝业二道均辖全省，应不称道而称司，惟司属三品，时以道员为部曹应升之阶，遂予抑之，此则新官制因为京官谋出路，而未重政制也”。见姜文奎：《中国历代政制考》，(台北)国立编译馆，民国76年5月，第891页。
⑥《清朝文献通考》，卷55，转引自刘子扬：《清代地方官制考》，第34页。
⑦有关史实限于篇幅，另文详述。