我国金融资产管理公司现行治理结构的制度安排及评价，本文主要内容关键词为：资产管理论文,治理结构论文,评价论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国金融资产管理公司治理结构的现状
我国国有商业银行在近几十年的经营中积累了大量的不良资产，严重阻碍了整个银行业的业务拓展，为此，我国结合自身的发展实际及世界贸易组织的要求，吸取国际上的经验教训，自1999年起，进行了国有商业银行不良资产的剥离与重组，先后成立了信达、长城、华融和东方四家金融资产管理公司（Assets Management Corporation，以下简称AMC），分别接管中国建设银行、中国农业银行、中国工商银行和中国银行剥离的不良资产，有效地降低了国有商业银行的不良资产率，缓解了金融业经营风险，增强了国际竞争力。
（一）我国金融资产管理公司的行政管理机构
1.中国银行业监督管理委员会（原为中国人民银行和中央金融工委）。主要负责对金融资产管理公司高管人员的审查和任免以及对金融资产管理公司的业务实施监管。
2.财政部。主要负责制定资产处置管理办法、确定处置不良贷款的经营目标并进行考核和监督、对所有费用进行核定和划拨并实施财务监管。
3.财政部驻各地财政专员办。主要负责对资产管理公司各办事处的财务状况进行监管。
4.中国证券监督管理委员会。负责证券业务的审批和监管。
5.国有资产管理委员会（原为国家经贸委）。负责组织、指导、协调企业债权转股权工作。
6.审计署。金融资产管理公司还应当依法接受审计署的审计监督。
（二）国务院派驻金融资产管理公司的监事会
2000年3月15日，国务院以国务院令的形式颁布了《国有重点金融机构监事会暂行条例》。2000年7月，国有重点金融机构监事会相继成立。2000年8月，四家资产管理公司的监事会分别进驻。国务院决定向四家资产管理公司派出监事会是一项具有战略意义的重大决策，是一项具有中国特色的制度创新。
四家资产管理公司监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对资产管理公司的资产管理、资产处置和财务收支状况实施监督。监事会与资产管理公司是监督与被监督的关系，不参与、不干预资产管理公司的经营决策和经营管理活动。监事会应以财务监督为核心，根据有关法律、法规和制度的有关规定，对资产管理公司的财务活动及总裁等主要负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。其具体职责有：
1.检查资产管理公司贯彻执行国家有关金融、经济的法律、行政法规和规章制度的情况；
2.检查资产管理公司的财物，查阅其财务会计资料及与其经营管理活动有关的其他资料，验证其财务报告、资金营运报告的真实性、合法性；
3.检查资产管理公司在资产管理和处置中是否做到尽职尽责、是否做到最大限度保全资产、是否最大限度的减少损失等；
4.检查资产管理公司的总裁等主要负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。
监事会一般每年对资产管理公司定期检查两次，并可根据实际需要不定期地进行专项检查；每次对资产管理公司进行检查后，及时作出检查报告。监事会负责指导资产管理公司的内部审计、稽核、监察等内部监督部门的工作。
二、我国金融资产管理公司现行治理结构的评价
我国金融资产管理公司取得的成绩是显著的，但也暴露出一些问题。核心问题应该是：如何确保经营目标与所有者目标相一致。如：为了完成处置任务和体现政绩，出现了“家具当劈柴卖”的现象，致使经营行为短期化；由于目前体制设计造成对资产回收值的考核是“软约束”，也就是回收30％可以，20％也行，甚至10％也说得过去，加上监督约束和激励机制不力，出现了经理层的自利行为；由于多头管理的行政目标与经营目标的不一致，监事会的监督权限过小，造成事实上的“内部人控制”局面；过度的在职消费和人员收入的明贴暗补加大了代理成本等等。我认为，出现这些问题的根源就是，我国金融资产管理公司治理结构的严重畸形。之所以这么认为，是因为，科学、合理的公司治理结构是建立在所有权、监督权和经营权三者之间权力相互制衡的基础上的，而我国金融资产管理公司的治理结构现实是：没有设立一个代表国家所有者行使权利的董事会；同时，监事会的监督权限也比较小，根本无法与经营权相抗衡。在这种制度安排下，经营权的放大也是必然的。
（一）产权结构问题
一般来说，企业的产权结构可分为两种模式：一种是一元化产权结构，即企业的投资主体只有一个，是一元的；另一种是多元化产权结构，即企业的投资主体为两个或两个以上，是多元的。根据《金融资产管理公司条例》：我国金融资产管理公司采取的是一元化的产权结构。之所以如此一是按照我国《公司法》的规定，国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司的形式。我国金融资产管理公司应该属于接收、管理、处置银行不良资产的这一特定行业的公司，对其采取一元化的产权结构也是符合法律规定。二是亚洲金融危机使我们认识到及时处理银行巨额不良资产的重要性和迫切性，我国于1999年相继成立了四家金融资产管理公司。可以说，这是一个特殊时期组建的肩负特殊使命的机构，不仅要考虑经济效益，而且也要考虑社会效益，其最终损失也由国家承担，结合我国国情，实行一元化的产权结构是完全有必要的。
从现代经济的发展趋势看，只有多元化的产权结构，才能使产权清晰，故建立现代企业要采用多元产权制度。我国及世界各国的实践表明，不管是什么所有制性质的企业，只要产权结构是一元化的，就必然难以使企业产权清晰，使企业充满活力。即使是私有企业，若其产权结构一元化，也照样存在类似的问题。我国金融资产管理公司采取一元化的产权结构有其必要性和合理性，但和其它国有独资公司一样也暴露出许多局限性。最大的局限就是：金融资产管理公司产权结构一元化的特征，决定了其很难摆脱行政干预，产权难以清晰，同时也决定了这种公司存在着一种与生俱来的独断性或垄断性。在实践中，金融资产管理公司很难彻底割断与国家强制力、国家行政权力、政府的“婆婆”职能之间的“血缘”关系。如：由于资产管理公司的法定代表人即总裁是国务院直接任命的，这就决定了“他”就不单单只是代表“他”供职的法人，同时也代表国有资产所有者（或国务院）。不难设想，在实践中，“他”的代表性更会倚重后者，在行动上更会亲和后者。显然，“他”的身份上的双重性或二元性，对公司的营运是有负面效应的。这并非个人的素质所致，而是资产管理公司产权结构上的先天不足使然，如果对这些先天的缺陷不加注意和抑制，任其亲和下去，这种新形式的“政资不分”势必导致新的“政企不分”，资产管理公司最终还是不能自主经营，不能摆脱“国家行政附属物”的地位。在这个意义上，现代公司制度中出资人股权与公司法人所有权“两权分离”的产权结构并不存在，或者说仅仅具有抽象意义。资产管理公司作为法人并未真正的享有财产所有权。
这种一元化的产权结构自身所具有的缺陷和不足，必须依靠建立和完善一套科学、合理、有效的公司治理结构来予以弥补。
（二）缺乏有效的决策机构
由于金融资产管理公司只有一个股东，也就谈不上股东复数化、股权多元化，也就不可能设立股东大会，所以，我国《公司法》就规定类似我国金融资产管理公司的国有独资公司不设股东会议（股东大会），公司的决策权由国家授权投资的机构或国家授权的部门行使，并可授权公司董事会行使部分职权。
从金融资产管理公司治理结构实践来看，根本没有设立代表国家行使所有者权利的董事会，没有一个真正对国有资产负责的持股主体，公司治理结构中也没有国有股股东的地位。按照《公司法》，国家授权投资的机构或国家授权的部门应该行使决策权。目前，我国金融资产管理公司的行政管理机构分别是：财政部、中国银行业监督管理委员会、国有资产管理委员会、中国证券监督管理委员会、审计署、财政专员办，每一个管理机构都有自己的管理职责和权限。从近四年的实际运作看，这种多家管理机构的模式存在着许多弊端，主要表现为：各家机构相互之间的沟通不够，许多监督管理职能流于形式；信息的反馈不及时；管理机构之间没有统一的监管标准，监管资源不能共享，以致于金融资产管理公司疲于应付检查，影响工作；特别是多家管理机构往往由于政治因素和竞争而不考虑对方的利益，难以达成一致的意见，很容易造成“谁都管但谁都说了不算”的现象，甚至互相扯皮，致使金融资产管理公司的一些请示问题久拖不决，结果最后只好请示国务院，待国务院批示下来，可能已经错过了资产处置的大好时机。这就表明在目前我国金融资产管理公司治理结构实践中，缺乏有效的决策机构。没有决策机构并不等于不决策，只要有经营行为，就必然先有决策。目前，如果继续维持这种多头管理造成各部门的多重行政目标与所有者目标的不一致的现状，极易造成这样的后果：经理人员利用出资代表在国有产权上的超弱控制形成事实上的内部控制，同时又利用出资代表在行政上的超强控制推脱责任。
现代公司治理结构是建立在股东会、董事会、监事会三位一体之上的权力分配和制衡的科学机制，三者缺一不可。资产管理公司没有股东会，即已先天不足，若再不设董事会，则现代公司治理结构的基础可谓丧失殆尽，这种不设董事会，实行总经理负责制的组织结构模式，其实质就是类似继续实行《全民所有制工业企业法》规定的厂长（经理）负责制，并无半点现代公司治理结构的精神。可见，本应属于董事会的大部分职权由公司总裁行使，部分职权由国家授权投资的机构或者国家授权的部门行使，从而形成了国有资产出资代表和公司总裁分享公司股东权和经营管理决策权的局面。因此，公司经营权的放大是必然的。
的确，一些国有独资公司的董事会在经营管理实践中，曾经出现过诸如要么滥用职权、要么形同虚设的种种消极现象，不少人认为国有独资公司设立董事会是不必要的。从世界各国情况看，尽管解决国有独资公司治理结构的方式不同，但总的来讲，在保持国家最终控制的前提下，尽量减少国家对其的直接干预，是构建国有独资公司治理结构的关键，而且，以董事会作为公司的决策机构，并将其作为国家控制公司的途径，是各国对独资公司治理结构模式的共同选择。国家对国有独资公司的管理主要通过公司董事会进行，国家的控制体现为决定公司最重大事务、任命董事会成员、指定董事长及对公司日常经营进行财务审计监督。这种情况表明，董事会不仅是国有独资公司经常的、必设的机构，而且是国有独资公司的决策机构，是须臾不可少的。因而，不能因为现在国有独资公司董事会在经营管理实践中出现了一些问题，就否定其存在的积极意义，对其必不可少的制度功能视而不见。问题的关键是，如何优化董事会成员的构成，同时建立、完善国有独资公司的监督机制，依照公司治理结构所要求的权力制衡与监督制约机制的原理，形成对公司董事会及董事、经理人员的有效监督；另外，还要建立、完善国有独资公司董事、经理的责任制度，强化董事、经理对公司的义务，以促其对公司尽职尽责，忠诚勤勉。
（三）监事会的监督权限过小，根本无法与经营权抗衡
从上述国务院派驻资产管理公司监事会的基本情况可知，设立四家资产管理公司监事会的优势在于：一是从体制上理顺了国家对资产管理公司的监督关系。在监事会制度中，监事会直接由国务院派出，对国务院负责，向国务院报告工作，代表国家统一行使所有者监督权利，国务院各部门和地方政府都应该支持和配合监事会的工作，这就从体制上理顺了对资产管理公司的监督关系。二是从机制上完善了国家对资产管理公司的监督关系。监事会对资产管理公司的财务会计、资产管理和处置进行监督，能使所有者对国有资产的监督到位，同时，监事会不参与、不干预资产管理公司的经营管理活动，这就从职责权限划分上保证了公司经理人对经营决策负责，避免了行政权力直接干预公司的经营管理。三是监事会制度在制度设计上具有科学性。监事会是一个副部级的行政单位，其监督检查具有权威性；实行专职监事制度，保证了监事会工作的现实性；监事会以“财务监督为核心”的工作方式，体现了监督的科学性；监事会工作经费独立，任职回避和轮换制度，从工作机制上维护了监督的有效性；监事会监督的非执行性，保证了监事会相对超脱的地位，有效地维护了监事会工作的公正性和效率性。
但是，监事会凸显的仍是“行政性”属性而非市场属性，只是将监督机制的“行政性”属性推向了一个极致。而且，监事会的监督权限非常有限，根本无法与公司经营权相抗衡。现代公司治理结构中股东大会、董事会、监事会、经理的分立与制衡的实质，是所有权、经营权、监督权的“三权分立”。这是现代公司有效运行的基本标志，监督权限的设定必须达到或者足以达到与经营权抗衡，制约经营权的程度，其监督才是有效率的。也就是说，监督权的大小和具体运用直接涉及到监督的效率。实际上，监督权的核心问题是对经理的人事任免权。这一点可以从日德国家的公司治理结构看出：监事会的主要权利之一就是对经理人员的任免权。对经营者的监督，最终的目的只有一个：就是以经营者的经营能力、经营业绩以及对公司的忠实程度为依据决定对其未来的任免。如果监督者只有检查权没有任免权，其监督无论多么认真都可能是无效的。
根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》，资产管理公司监事会每年对资产管理公司的年度经营业绩进行评价，有对总裁提出奖惩、任免建议的权利，但没有最终的任免权。这就存在一个问题，监事会每天忙忙碌碌的检查，最终能够奖惩的是总裁，而且也仅仅是每个年度终结之后向国务院提出奖惩、任免的建议，至于结果如何监事会是无法判断的，对于公司为数众多的副总裁以下的员工，监事会根本无权进行任何行政或经济处罚，可想而知，这种不痛不痒的检查能对他们起到什么触动？能有什么威慑力？这种“稻草人”似的检查根本就没有足够的力量与经营者抗衡，何谈构建科学、合理的公司治理结构。
三、完善我国金融资产管理公司治理结构的建议
设想公司治理结构只有一种模式是错误的，在构建我国金融资产管理公司治理结构时，既要遵循一般规律，又要从实际出发，应始终遵循效率原则。由于我国金融资产管理公司的特殊性，因此，构建科学、合理的公司治理结构，必须要形成董事会、监事会、经理人三者之间的权力分配和制衡机制，使决策权、执行权和监督权真正得到落实。为此：
（一）应该考虑设立董事会这一常设决策机构
前面已经分析了众多的行政管理机构代替董事会行使对资产管理公司进行决策的一些弊端，因此，必须考虑在四家公司中设立一个常设的决策机构——董事会。设立董事会除了明确其为决策机构外，还有一个优点，那就是在形式可以明确董事会的委托主体地位，一个真正对国有资产负责的持股主体，尽可能防止委托风险。
在非国有企业中，企业的所有者即股东就是企业的委托人，股东行使委托职责。由于企业的经济效益与股东的切身利益密切相关，股东为了追求经济利益，避免风险，必然能够很好地行使委托人的监督职责，对企业的经营者进行严格的监督和约束，防止代理人损害企业的利益也就是股东自己的利益。而金融资产管理公司是国有独资企业，其产权属于公共产权，公共产权属于全民或国家所有，全民或国家属于公共范畴的主体，并不特指某一特定的人，因此没有一个特定的人享有公共产权的权利，也没有特定的人对公共产权承担义务。首先，从表面上看资产管理公司的管理部门是其所有者即委托人，而实际上并没有一个特定的人或者部门真正充当完全委托人的角色，他们没有与自己利益密切相关的动力和压力，并不是国有资产委托代理的真正受益者；其次，如果把政府官员看成是资产管理公司的委托人，由于他们的双重角色，不可能将其主要精力花在行使委托人职责上。因为他们首先是政府官员，他们的第一职责是管理社会，第二才是资产管理公司的委托人，关键对其考核的主要依据是作为政府官员在社会管理方面的政绩，而不是作为委托人所取得的业绩；最后，政府的多个部门、多个官员都可以充当委托人的角色，都有权行使委托人职责，其结果反而造成委托人主体不清晰，到底由谁来为委托代理后的后果负责是不明确的。也就是说，人人都可以充当委托人的角色，而人人都不为委托的后果负责，也没有人对经营者的行为负责，这与资产管理公司没有委托人没有多大区别。
因此，应设立一个由各管理机构人员组成的董事会，可以挂靠在财政部。该机构有决策权，应定期或随时召开会议，经常对资产管理公司的运作情况进行分析、评估，协调有关政策，资产管理公司在具体操作中只需向该机构进行请示即可。要明确董事的任职资格和构成，尤其要引入独立董事制度，并实行董事责任追究制度。可见，组建董事会既明确了委托主体，也能起到对资产管理公司的权力制衡。
（二）对监事会应适当扩大监督权限
鉴于目前有四家资产管理公司监事会，可以考虑“四合一”的整合，这样可以统一监管标准和力度，实现监管的公平、一致；也可以集中力量进行专项检查。同时，监事会只有在赋予一定的权利之后，才能够成为公司治理结构中权力制衡的一部分，才能够真正起到威慑力。
1.应当赋予监事会一定的检查手段。监事会不仅可以对资产管理公司进行检查，也可以对相关单位如：债务企业、银行、法院、中介机构等进行延伸检查。
2.应当赋予监事会一定的经济或行政处罚权。对于资产管理公司的违规违纪问题，监事会有权进行必要的经济或行政处罚。
3.应当赋予监事会对于一定职务以下人员的人事任免建议权。
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