西方规制理论在我国年金基金监管中的运用，本文主要内容关键词为：年金论文,在我国论文,规制论文,理论论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国社会养老保险制度的改革已经走过了近20年的历程，按照我国社会保障体系建设总体方案的要求，社会养老保险由基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老三个支柱组成，企业年金又称企业补充养老保险，是社会养老保障体系的第二支柱。随着人口老龄化趋势的不断加强以及基本养老保险替代率的不断下降，企业年金覆盖范围将越来越大，积累的基金数额也会日趋庞大。截止到2002年底，中国企业年金基金累计金额已有260亿元。保监会曾给出一个相当诱人的预测，今后每年我国企业年金新增效额将达到1000亿元以上，到2010年预计能达到10000亿元。面对这么巨大的市场预期，很多机构一直在厉兵秣马。随着《企业年金基金试行管理办法》一出台，各机构更有可能出现一窝蜂争抢这块诱人蛋糕的局面，因此对企业年金基金严加监管愈显重要，尽快建立规范的企业年金基金监管体系，成了我们的当务之急。目前，我国企业年金监管工作存在着以下问题：一是企业年金基金监管缺乏明确的理论指导；二是企业年金基金监管体系不健全；三是企业年金基金监管方法不够规范。具体体现于国家只出台了大的政策框架，但缺少配套的政策法规支持，对具体运作和管理也没有制定标准加以规范。大型企业多采用自我管理方式，基金投资管理由企业自行操作。中小企业采用投保型方式，把基金投入商业保险公司进行投资管理。由于缺乏统一的指导和规范，基金投资管理混乱，投资效益不高，进一步发展缺乏活力。这些问题不解决，企业年金的作用将难以发挥，因此，企业年金基金监管将是一个始终与我国养老保险发展相伴相生的问题。
一
“监管”一词近年来越来越多地出现在我国的经济生活中。从经济学和管理学意义上看，它对应于西方经济学和管理学文献中的regulation。监管普遍存在于西方经济生活中，但在经济学和管理学领域，对监管一词至今还没有一个公认的定义，它取决于研究者的研究目的和研究背景。通行的看法是，监管是指运用法律手段来实现社会政策和经济政策目标的行为，这里提到的法律手段的特征在于个人或组织被强制的要求服从政府指定的行为模式，违反者将受到制裁。就其本质而言，监管是市场经济条件下，政府干预经济的一种行为。企业年金基金的监管本身并无独立的理论体系可言，从实践来看，其思想基础源于一般的监管理论。监管理论主要经历了公共利益论、捕获论和经济规制论三大阶段。
1.公共利益论。
公共利益监管理论认为，政府的监管主要是对市场过程不适合或低效率的一种反应。该理论假设监管服务于社会公众利益，监管者是仁慈的和具有无限知识的法律与政府法规的忠实代理人，他们的目标是防止自然垄断、外部性、公共产品和不完全信息等市场失灵所产生的价格、产量、分配等变量的扭曲，从而实现保护消费者利益和社会福利的最大化。监管是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来而出现的，它强调消费者的利益。比如，当技术导致自然垄断或外部性存在时，社会福利的最大化不能达到，该理论认为这时政府应出面干预。通过政府监管的最优设计可以毫无疑问地会增进社会福利(Spierings,1990)，实现资源配置的帕累托效率。因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”。
公共利益理论从理论上分析了政府监管的理由，为政府加强监管提供了基本的理论依据，然而该理论却经常与事实不符。它至少存在两个方面的缺陷：一是公共利益理论从消费者利益的角度出发，提出要政府进行必要的监管，并未说明公共利益是如何转化成为立法行动并实现经济福利最大化的(Posner,1974)，使得原因和结论、需求和结果之间缺乏连接的机制，因而理论是不完整的。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制，利用它，所宜称的公共利益能够被监管行动所实施。一些实证研究表明监管常常不能纠正这些市场失灵，并不是总能够很有效地保护公众利益和消费者利益，监管过程也存在着大量的直接成本和社会经济净损失，许多国家的监管实践也证明，监管替代市场机制的效率是较低的。由此可见，公共利益理论并没有深入研究政府监管和市场机制的相互关系，因而是不彻底的。
2.捕获论。
经济学家们回顾了自19世纪以来美国的监管史，发现监管和市场失灵之间并没有很强的相关关系，相反，从19世纪以来监管总是对生产厂商有利。这一现象的存在导致了捕获论的产生。该理论认为政府监管虽然是作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系的，但它很快就变成了被监管者捕捉利益的工具。捕获论版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年创立的监管机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误导。为了解释为什么监管机构会逐渐为被监管者所利用（捕获），他是这样推理的：被监管者最初可能反对监管，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会试图通过影响管理者的立法程序或利用行政机器来控制监管过程和结果，给他们带来更高的收益。监管者被利用的一种情形是与监管当局进行频繁的人事往来，由此创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，监管的最终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被监管者可以通过疏通的办法让监管为他们自己增加福利，那么政府就应该放弃对行业的监管。捕获论虽然最早利用利益集团对政府决策的影响来解释监管过程，但它只强调监管被生产者利用的特征，而忽视了普通大众从某些监管中得到好处的事实，也没有能够解释为什么需要政府监管的原因。不过，捕获论确实发现了监管有可能被受监管者所利用以及监管效果未必是保护消费者的问题。
3.经济规制论。
理论分析与监管实践表明，监管与市场失灵的存在不完全相关，与公共利益论相矛盾，而且，监管不完全是支持生产者，与捕获论相冲突。监管历史表明，不同利益集团的福利因监管而改善，需要一种新理论来解释这种现象。1971年，诺贝尔经济学奖获得者George Stigler发表了《经济规制论》一文，首次尝试用微观经济学的基本范畴和方法分析监管的产生，开创了经济学的又一分支——规制经济学。Stigler承认公共利益论和捕获论所指出的在监管中一定有某些利益集团受益的观点，但他的理论比前两者更胜一筹。他用传统的微观经济学理论重新考察了监管的过程，供给与需求分析是他的主要推理工具，结果得到一种更清晰和完善的理论。Stigler认为，一产业的诸厂商或一职业集团的诸成员会从效用最大化目标出发，进行成本与收益的比较，来选择自己从事经营活动的环境。如果放任竞争，那么成本为零，但收益较低，只能获得竞争性报酬。如果组织卡特尔或类似组织，可以获得较高的收入，但各厂商或各成员必须为这类组织的发起和运行支付费用，换句话说，构建这种经营环境会发生成本。如果要求政府保护（如控制进入），也能由政府的监管而获得较高的报酬，但政府监管并不是免费提供的，政府监管的需求者必须向供给者（政府官员）支付“价格”，比如为能够提供有利监管的政党或政治家提供活动经费、竞选经费，为其当选或连任组织选票。该产业或该职业集团在进行了上述各种选择的成本收益比较后，必然选择净收益最大者。当然，如果他们得到了政府保护或组织了卡特尔，必有损于其他有关集团（比如消费者集团）的利益。后者也面临类似的选择：或听之任之，或组织起来对抗（如某些消费者保护组织），或也要求政府保护。他们也按同样的原则作出自己的选择。各集团的情况不同，比如不同产业的厂商数目、产品供求条件不同，成本和收益就不相同，从而选择的结果也就不同。这样，在整个经济中，某些集团要求并得到了政府的保护，另一些集团则不要求或未能得到政府的保护；一些集团得到的保护多一些，另一些集团则少一些。这样，监管就成了经济系统的一个内生变量，它就像一种特殊的商品，也是供求相互作用的结果，可以根据供求条件来推测监管究竟为谁服务。由于监管是有成本的，没有一个集团会得到完全的保护。根据这一理论，Stigler还分析了哪些产业、职业集团最容易发生政府监管。在Stigler之后，Sam Peltzman和Becket也为经济规制论作出了发展和贡献。Sam Peltzman进一步完善了Stigler的理论，对监管的发生和性质作了如下推测：受监管的商品或劳务的价格一般低于垄断价格，高于竞争价格，所以垄断产业消费者会由监管获得低价产品，而竞争产业的生产者能借助监管高价出售产品，因此这两类产业最容易发生政府监管，政府监管多半发生在该产业成本低或需求高涨的时期，政府监管在需求高涨时倾向于保护消费者，在需求低落时则倾向于保护生产者。
比较而言，在上述三种理论中，公共利益论强调了监管的重要经济原因，强调了监管的目的应该是什么样的，但却没有解释怎样才能达成它所宣称的公共利益，事实上监管有时并不是为了满足公共利益的达成，而且该理论还隐含着监管是无成本的；捕获论则过于强调监管的效果是有利于受监管集团，这显然与某些监管政策确实使消费者受益的经验事实不符；经济规制论用传统的经济学理论重新考察了监管的过程，被认为是从一新的视角来解释监管韵更清晰和更完善的理论。更重要的是，不同于公共利益论和捕获论，经济规制论还为我们展示了一个监管的供求机制。由于监管的行为主体一般是政府，监管的这种供求机制意味着政府可通过改变监管的供求条件来达到监管的既定目标。虽然经济监管论在直观上颇具吸引力，但在经验上却难以验证，因为把监管的需求和供给的决定因素数量化来衡量不同集团的政治影响是很难的，把此理论作为普遍性的和决定性的理论还为时尚早。
总之，一个监管理论至少应当说明以下几个问题：什么是监管？监管发生的原因是什么？如何进行监管？监管是否有效？若从这几个方面进行考察，公共利益论和捕获论作为一种监管理论都是不完全的；经济监管论虽然完善，但却碰到了实证性的难题。纵观林林总总的监管理论，不难发现，当今的很多监管理论版本都源自对某些国家和特定产业的分析和研究。因为监管确实涉及到许多利益集团，而且监管的行为主体一般是一国的政府部门，任一要涵盖所有国家的监管理论往往是不恰当的和易于误导人的。价值观念、社会制度、政治和社会文化在各国间都有很大差异，即使在同一个国家，由于同样的原因，涵盖所有不同发展阶段的单一理论也是很困难的。所以，监管的通用理论不是轻而易举就能确立的。
二
企业年金基金从本质上讲是一种延迟的支付承诺，具有定期预缴、延期给付和长期储蓄三个基本特点，而人口老龄化及退休费用的急剧增长，使得企业年金制度不得不对安全性、流动性收益性做出重新调整，这决定了企业年金基金必须进入资本市场。事实上，这正是国际上通行的运作方式。在发达国家，一直盛行着“养老金计划就是资本市场”的说法，尽管这个说法比较绝对，但它却体现着企业年金基金与资本市场的休戚相关。
比起我国社保基金入市的张扬，企业年金显然低调得多。直到2003年中报公布后，现身于些许股票十大股东之列的企业年金才被人们发现。而实际上，我国企业年金入市已近3年，而我国资本市场虽然在这几年中取得了长足发展，但仍然表现得不健全、欠规范，其中蕴含的投资风险不可小觑。在建立我国企业年金基金监管体系时，对企业年金基金监管理论基础建设所持的正确态度应是：借鉴西方规制经济学中有用的部分，结合讲求全社会经济效益的基本观点，建立起适合我们自己特点的企业年金基金监管理论基础。
（一）公共利益论和经济规制论在企业年金基金监管当中的运用
公共利益论为我们深入认识企业年金监管的必要性提供了洞察力。市场失灵的存在使政府干预市场获得必要性，提供公共产品就成为了政府的基本职责之一。社会保险作为一种公共产品是政府干预社会生活领域、克服商业保险市场普遍存在的逆选择等市场失灵在特定社会历史条件下的一种制度安排，是保证市场经济的公平与效率原则得以体现的最重要的制度之一。企业年金作为老年收入的一个补充来源，已经成为养老保险制度中的一个重要支柱，因此在管理过程中也不例外地需要通过政府监管措施来弥补以下市场失灵的缺陷。
1.就信息不对称而言。一方面，基金监管是弥补企业年金服务机构财务信息公开性不足的有效手段。在金融市场内部存在着很多信息不对称问题，在这个市场中投资的企业年金基金作为一个金融服务的买方或者说是消费者，事实上很难得到这个服务有关质量高低的充分信息，因此就很容易处于不利地位。为了避免企业年金计划受益人在其受托人那里处于信息不利地位，政府可以向企业年金计划受托人或受益人提供关于资本市场及代理人市场的最充分信息。另一方面，企业年金基金监管还可防止企业年金的参保人（即受益人）、企业年金基金的营运委托人和基金营运者之间信息不对称所造成的“道德风险”行为。企业年金基金从征集到支付，企业年金基金的营运从委托经营到收回全部本息，都有一个较长的周期。在营运过程中，受益人、基金营运委托人难以完全观察营运者的行为，同是对于始终处在运动过程中的不断变换形态的企业年金基金的具体资产组合的瞬时价值难以准确估值和完全证实。在缺乏有效监管的条件下，企业年金基金经营的被委托人容易产生道德风险，进行徇私舞弊、欺诈，挪用、侵吞企业年金基金以中饱私囊，或者用虚假的财务状况隐瞒营运中企业年金基金的贬值、损失与风险，使企业年金基金有可能形成巨大损失。所以，要克服信息不对称所造成的风险和损失，就必须加强对企业年金基金运行全过程的监管，通过监管强化信息披露，减少信息不对称的负面影响，增强企业年金基金经营的透明度。
2.就外部性而言。金融体系下的外部性是指金融机构正常地发挥金融中介的职能，以便通过提高储蓄和投资的数量规模及效率来服务于经济增长。典型表现是：一家金融机构的破产倒闭很可能引起公众恐慌和对金融业丧失信心，从而对其它金融机构产生不利影响，甚至诱发金融系统性风险。企业年金基金必须通过委托基金公司、保险公司、证券公司、银行等金融机构来运作，因而肯定会受到金融机构危机的影响。一家经营企业年金基金的金融机构发生危机，就会导致资产价格下跌，使企业年金计划失去偿付能力，广大受益人的老年生活水平就要受到影响，甚至不能生活，成为社会的不安定因素。并且还会因多米诺骨牌效应而波及其它企业年金计划参与者的信心，减少企业年金基金的缴费，或者提前退休和集体退休而导致基金支付需求陡然增加。所以，企业午金营运机构倒闭的社会成本高于个别成本，它对经济和社会稳定的巨大破坏使政府不敢掉以轻心，必须强化对企业年金基金的监管。
3.就自然垄断而言。在一个缺乏管制的环境中，企业年金基金很可能会被企业年金计划的雇主用以作为控制雇员的一种手段。比如，雇主可以通过控制企业年金计划的账户转移权，限制雇员转换工作，从而控制雇员采取“用脚投票”的方式对企业年金计划治理主体或管理人施加压力。另外，计划受托人可能会不受限制地使用企业年金基金，而不是努力使企业年金基金资产保值、增值。这也是由于雇主和计划受托人相对于雇员而言处于垄断地位而产生的一种市场失灵现象，但是，仅仅依靠雇员自身的努力并不足以消除这种由于雇主或计划受托人的垄断地位而产生的市场失灵，于是政府监管就成为必要。
（二）捕获论和经济规制论在企业年金基金监管中的运用
捕获论使我们认识到，政府要出台一项企业年金基金监管法规或政策时，必须对其可能的效果和代价事先做出谨慎的研究，要掌握好一个监管的度，使得监管的效果真正有利于受益人。要尽可能地完善和发展监管业，健全国家法制法规，使其不受被监管者所利用。
经济规制论则为我们揭示了一种机制——监管的供求机制。这种机制表明，在企业年金基金监管的过程中，受益人和营运者双方的利益都可得到保护，只是程度上有所不同。这取决于一个国家的政治、法律和行政传统，取决于与企业年金计划相关的各个不同社会和政治力量的相互作用。鉴于我国企业年金基金发展的潜力巨大，对企业年金基金营运管理的竞争日趋激烈，按照经济规制论，我国企业年金基金监管应倾向于保护受益人和基金委托人的利益。利用监管的供求机制，我国企业年金基金监管法规和政策的制定者可通过改变监管的供求条件来达到企业年金基金监管保护受益人和委托人利益的既定目标。在供给方面，这个机制意味着应给予企业年金基金监管机构以促进广泛社会利益的动机，提高他们的工资收入，以便减少营运者对监管的利用，激励他们为普通大众负更多的责任；在需求方面，鼓励受益人保护组织的建立。