世界各地公共房屋保障体系对我国公租房建设的启示，本文主要内容关键词为：世界各地论文,保障体系论文,启示论文,我国论文,房屋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
为了解决新中国成立以来我国福利住房制度所产生的问题，自1998年开始停止住房实物分配，逐步实行住房货币市场化。之后，我国房价一直经历持续上涨的过程，2000～2006年全国房屋销售价格累计上涨了39.8%，部分城市房价涨幅明显偏高，从2000到2009年，北京、上海、广州的商品房房价从每平方米价格几千元到3万元以上。市场无法将住房资源进行有效配置，致使一些低收入群体无房可居。为了解决中低收入群体的住房难题，中央政府采取了一系列保障政策措施——经济适用房、两限房和廉租房政策，在解决中低收入家庭住房难题中发挥了重大作用，尤其是最近以中低收入群体为对象的公租房制度的出台，填补了我国住房保障体系的一块空白。
但是这一系列的政策在具体实施过程中效果并不明显，部分政策性住房项目在运行中产生了很多如房源不足、区位偏远、性价比低、对象界定模糊、审核不严格等问题，使得低收入居民受益的初衷难以获得保证。最近在广州、上海、北京等地还产生了“蜗居”、“蚁族”、“胶囊公寓”、“集装箱房”、“蛋型屋”等现象，引起社会极大反思，人们对政策房的效用也产生了置疑。另外由于我国城市化发展和老龄化社会的到来，老年人口和流动人口的住房难题也日益突出。如何解决这部分群体的住房问题，实现“居者有其屋”的目标，是我国政府现阶段面临的艰巨任务之一。
国际上，英国、美国、德国、日本、新加坡、中国香港等地在社会发展进程中曾经也面临过住房短缺问题，但是经过一系列实践探索，已成功解决了中低收入群体的住房难题，并有效地改善了国民的居住条件，建立了完善的公共住房体系并成为全球的成功典范。本文通过对以上几个国家和地区公共房屋制度解决中低收入群体住房难题的成功经验进行总结，对于我国建立公平与效率相结合的公租房制度，完善公租房体系有非常重要的启示意义。
二、世界各地公屋体系概况
（一）英国社会福利住房的现状
英国是世界上最先遇到住房问题也是政府最早干预住房市场的国家。1919年，广大租房者因为房租过高怨声载道，迫使政府着手解决住房问题。当时英国颁布了《住房与城镇规划法》，明确指出国家担负保障公民住房福利、政府在社会住房发展方面的义务，倡导公民普遍享受住房福利的住房保障模式。20世纪40年代开始，政府采取集中建设公共住房的住房政策，建成的公房出租给中低收入者。经过多年的实践，公房建设极大地促进了本国的住房供应，完善了政府主导的社会公共住房保障体系（吴立范，2010）。目前住房居住方式分为自住住房、租住私房、租住公房三种类型。每种类型的居住者都能根据住房福利标准线获得住房租金折扣或现金津贴等相应福利。如租用公房的居住者可以在公平租金上打折扣，房租仅占收入的10%左右；租用私房居民、贫困家庭居民政府还给予补贴，补贴数额随着收入的高低而增减（陈燕、林炳耀，2003）。
这一系列措施提高了英国低收入家庭支付能力，基本解决了住房短缺问题，受到全国普遍欢迎。20世纪40年代，公房建设总量达到了社会建房总量的40%以上。20世纪80年代后，政府不再组织公共房屋建设，但规定开发商建设的住宅必须将其中的5%～35%给政府作为福利性房屋分配给收入较低、住房困难的人士。从表1中可以看出，与20世纪初相比，20世纪90年代拥有自有住房比例已大幅提高。目前，约70%的居民拥有自有住房产权、20%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私有房屋，这是长期以来住房政策改革特别是公共住房政策及补贴制度实施的结果（袁以立，2003）。
人们普遍认为英国是世界上最早解决住房问题的国家，政府积极地介入住房建设和分配，不仅满足了低收入者的住房需求，而且也起到了平抑市场房价的作用。全面的住房补贴政策更是凸显了英国“福利国家”的特色，有效地解决了严重的住房短缺问题，最终实现“人人有房住”的目标（陈正兰，2003）。但是英国前任首相布莱尔认为，高福利住房体制对英国的竞争力、给可持续发展可能带来负面影响。还有些人士认为英国这种全民受益的住房保障模式使英国政府背上了沉重的财政负担，一定程度上干扰了住房市场的运行，也会产生分配不公平问题（徐强，1995；吴立范，2010）。
（二）美国的福利住房体系
美国由于工业化、城市化发展，大量农民涌入城市，住房出现严重不足，1929年又遭遇经济大萧条，为了解决无家可归及贫民窟引发的社会问题和刺激经济发展，政府于1934年开始制定法律，成立联邦住房管理局解决低收入者、老年人和二战退伍军人的住房问题。联邦政府对低收入者的住房资助方式主要有贷款担保、支持公共住房建设、补贴三种类型。
在美国，补贴方式有两种：一是向投资者或非盈利机构提供实物住房援助或住房投资补贴，即“补砖头”，以促进有质量保障且价格较低的出租住房的供给；二是向低收入家庭直接提供租金补贴“补人头”，以发放住房券为主，提高其在住房方面的支付能力。住房券于1975年在4个城市实施，现在几乎遍及美国每个城市。持券人可以根据自己的职业自由选择居住地，为租房提供了更多的灵活性，可以让更多的低收入家庭受益。由于充分运用了政府和社会力量，美国仅用了10多年时间解决了严重的住房短缺问题。20世纪50年代后，伴随着经济高速发展，人民生活水平大幅提高，对住房提出了更高的要求。对此美国政府采取新政策加快住宅建设。1960～1972年，美国住宅建设增长66%，平均每套住宅居住人口不到3人；20世纪80年代中期之后，单幢的独户住宅比例不断加大，达到家庭总数的2/3，其中拥有两套住房者达到5%，人均居住面积达到60平方米。因此，美国自称是世界上解决住房问题最好的国家（季雪，2010）。
住房补贴制度的实施，对解决房荒的历史功绩是无可置疑的，但是在学术界对此制度评价存在两种争议。赞成者认为补“人头”的方式比补“砖头”更为有效，同时也为租户提供了更多的灵活性。而反对者则认为发放住房补贴会给租房市场带来价格上涨的压力，而且也没有解决在住房上的种族隔离问题。但是从总体上说，补“人头”的方式可以让更多的低收入家庭受益（吴立范，2010）。
（三）德国的福利住房体系
二战后，由于战争的破坏，德国80%的住房受到损毁造成住房严重短缺，政府把居民住房视为施政的重中之重，自1949年起，联邦政府成立了住宅部，并多次立法，大力推进公共福利住房建设，旨在通过国家支持建造租金较低的住宅——“福利住房”出租给低收入者，一般为市场平均租金的50%～60%，为保证每个家庭都有足够的房租支付能力，政府还根据家庭人口、收入及房租支出情况给予适当补贴。后来由于两德统一及城市化的加速发展，又重新出现较大的住房短缺现象，此时福利房则由政府主导，房产公司和私人建造房屋以满足低收入者对住房的需求。20世纪90年代以后，住房供求关系比较缓和，政府改以住房补贴为主、公共福利住房为辅的方式解决低收入家庭住房问题（黄清，2009）。
这些举措经过多年的实践，基本解决了住房问题。据相关统计资料显示，2007年全国住房约3970万套，住户约3960万，其中42%的人拥有自己的住房，58%在市场租住房屋，实现供需相对平稳；人均居住面积40平方米的水平在欧洲范围内是最高的（余南平，2010）。
目前德国住房租赁市场比重大于住房销售市场，这是由于存在大量的中低收入家庭、流动人口和移民，政府在为低收入者提供住房的同时，也考虑了流动人口和移民短期或工作不固定只能租房的住房需求，实现了人人有房住的目标。因此，许多人士认为正是这种租房政策的正确引导，才使得住房问题得以快速解决。还有些人士认为，德国是世界上住房制度建设和住房市场发展比较先进的国家之一，住房制度运行取得的成就，与政府合理确定不同阶段的住房保障目标、健全的住房法律体系、强化政府责任与公共住宅制度的顺利运行也是密不可分的（魏东、季彦敏，2010；纪尽善，2007）。
（四）新加坡公共组屋政策
新加坡是人口稠密的城市国家，1959年取得自治地位后，政府面临的是加速增长的人口和日益紧张的住房严峻形势。那时150万人口中，大部分人住的是污秽、拥挤的陋屋，能拥有属于自己的舒适住房几乎成了每个新加坡人的梦想。面对亟待解决的住房问题，新加坡政府于1960年专门成立建屋发展局负责为广大中低收入群体提供廉价公共住房——组屋。组屋是由政府提供的福利公共住宅，以极低的价格出租和出售给规定收入线以下的中低收入居民，房型有一房式到五房式、大型公寓式和专为老年人设计的小型公寓式组屋（吴立范，2010）。新加坡政府自1964年开始推行“居者有其屋”计划，鼓励居民购买所住公共住房，并且政府每年拿出大量新元为那些低收入者租房和购买组屋提供补贴（牧歌，2007）。随着人口老龄化问题进一步加深，老年人的住房问题引起了社会的广泛关注，为此新加坡政府成立了跨部门老人问题委员会制定一套综合性的方案，向老年人提供便利，让他们能出售其现有组屋而另外购置一间专门设计的、较小、简单又便宜的公寓，以解决他们的住房和其他生活问题，这样老年人士可以获得一笔经济上的收入应付其他日常支出（郝益东，2010）。
经过40多年的不懈努力，新加坡政府成功地解决了住房难题。1959年全国200万人口中只有9%的居民能够住上标准公共住宅，84%的家庭只能住在店铺和棚户中；现在占总人口87.6%约300万居民居住在组屋，其余12.4%住在私人公寓或别墅。目前新加坡现有住房已经超过110万套，其中公共组屋超过9077套，占整个市场供应量的85%。从居住水平上来分析，人均居住面积在20世纪90年代初已经达21平方米，国民居住条件极大改观，新加坡老百姓认为，实现了人人有房住是政府最成功的政绩之一（李瑞德，2005）。
新加坡的组屋计划创造了世界“最适宜居住城市”，实现了人们的安居梦。因此有些学者认为，这些成功离不开新加坡政府经济和土地资源的强力支持，专业的住房管理机构及其科学的管理制度也是组屋制度取得成功的基础和命脉所在（栾瑞明，1997）。另外，新加坡的住房计划综合考虑了低收入者、老年人等特殊群体的需求，并根据不同群体的特点设计房型，从一房式到五房式、大型公寓式和专为老年人设计的小型公寓式组屋，满足了多元化的需求；在组屋建设中还积极应用新科技，建造智能化组屋，使居民能够远程控制家务劳动、老年人居家照看和居家办公等，为世界各城市公房建设提供了宝贵经验（郝益东，2010）。
（五）日本社会福利住房的现状
日本作为后起的市场经济国家，社会保障起步虽晚但发展较快，住宅水平却是后来居上。在战后日本也曾面临严重的住房短缺问题，当时政府建立了多样化的住房体系以应对此问题。概括地讲，以中低收入阶层为居住对象的公共住宅体系有三大支柱：“公团”、“公库”、“公营”，随后“公社”加入其中。公营住宅以低收入（平均收入水平的25%）阶层特别是大量涌入城市的农村人口为对象；公团为城市中等收入者建造住宅，根据居住者的收入高低和居住时间长短给予售、租优惠；住宅金融公库为住宅供应提供资金支持，对年老者、身残者提供利率、贷款等多方面优惠，有了这几大支柱的支持，日本的住房短缺得到了缓解。目前日本政府还采用了对民间开发者等的补助形式，“特优质”（特定优良租赁住宅）及高优质（专适合高龄人的优良租赁住宅）也成为公共住宅制度的组成部分（吴东航、章林伟，2009）。
公营住宅为缓解低收入人群的住房难问题发挥了巨大作用。1945～1995年51年间日本共建设公营住宅约302万户，约占住宅总量的6%左右；二战后住宅短缺420万户，近1/4人口约2500万人无家可归；1973年东京就实现了每户一套住宅的政策目标，基本解决了住房问题，目前人均居住面积25平方米，已位居世界前列（芦金峰、王要武，2005；文林峰，2006）。有些学者认为日本明确政府在解决住房短缺问题中的责任，制定了健全的住宅法制，使公共住宅供应体系运行有充分的保证，最终形成了公共与民间相结合的、综合的柔软的租赁住宅体系。但有些人认为日本旧公营住宅的成功改造为解决住宅问题也发挥了积极作用，他们强调如何对这些旧有住宅进行改造利用，是日本现阶段面临的重要课题。改造工作需要在现有制度的基础上更加仔细考虑高龄者和残疾人的特殊需求，增设扶手等设备以便于他们的生活，这样住宅开发建设才能以崭新的姿态迈向21世纪（金伊花，2008；吴东航、章林伟，2009；黄修民，2010）。
（六）香港公共房屋计划
香港在二战结束后，由于大批难民涌入使得人口在短短几年内从50万剧增至200万；1953年圣诞节的一场大火，又使5.8万人顿失家园，当时“房荒”成为困扰社会经济的首要问题，这迫使香港政府开始介入住房市场。1953年，政府推出的公共房屋计划，主要是为灾民和最贫困阶层提供一些临时性、低租金、高补贴的房屋或公共屋村。随着住房问题的缓解，1973年，香港政府开始实施“十年建屋计划”和“居者有其屋”计划，从旨在辅助灾民和贫民转为满足广大低收入家庭的房屋需求，帮助他们购房置业，那时房屋的售价比当时市价低30%～40%。随着香港政府在住房问题上的积极干预，公共住房已经为大多数居民提供了固定住所。为了满足部分居民想要进一步提高居住条件的愿望，香港政府从20世纪90年代开始陆续推出“长远房屋策略”、“公屋出售计划”等策略，以确保所有家庭都获得合适的居所（蔡利标，2007；陈劲松，2006）。
香港居民的住房环境和住房质量经过政府的积极举措得到很大的改善和提高。1945年香港60万总人口中近1/4无家可归，到2005年香港居民居半数以上约300多万人居住在公共房屋里，租住公屋单位的数目约为720300个，占全港房屋单位总数29.1%，另外还有近两成居民购置了政府资助的自置居所（王坤、王泽森，2006）。有人认为，香港公屋计划之所以能够持续大规模发展，正是因为资金来源有保证，除了政府财政的积极支持外，房屋署建造的公屋合理地配制了学校、娱乐、福利设施、大型商场、停车场等，房屋署以招标的形式向社会公开竞价出租，定期收取租金和管理费，这种“以商养房”的方式既增加了建房资金来源，又满足了居民的生活需求，创造了许多就业岗位（亦冬，1997；陈劲松，2006）。另外，香港政府的始终长期积极投入、公屋计划坚持根据经济发展情况而动态调整公共住房的策略，得到了公众的广泛认可和支持，因此香港也成为世界上集中解决住房短缺问题的成功典范（崔光灿，2007；曾垂兰，2008）。
三、世界公共房屋制度对我国公租房建设的启示
（一）公租房建设的必要性
公租房应该是我国住房保障体系的重要组成部分。我国目前住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市由于商品房价格较高、上涨过快等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房，他们的住房短缺问题日益突出。同时，随着城镇化快速推进，外来务工人员等特殊群体居住条件也亟须改善。2010年6月，住建部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》明确提出为解决城市中低收入群体住房难题，大力发展公共租赁住房，培育住房租赁市场以满足“夹心层”群体的基本住房需求。因此，公共租赁房制度是住房保障体系不可缺少的重要组成部分。
纵观世界各地的公房制度，大部分都是在经济萧条、战后重建、自然灾害等极端不利的外部环境中为应对住房短缺问题建立起来的，我们可以看出住房问题解决的好坏不仅直接关系到人们的生活质量，也将影响社会的稳定和长治久安，具有特殊的政治意义。而且，进行住房投资能够吸纳劳动力扩大就业机会，带动相关产业链发展，拉动内需还能应对金融危机对我国的影响，因此更具有促进经济发展的重大意义。
发展公租房具有平抑房价的作用。目前，我国部分城市房价过高，住房租赁市场混乱，使居住租赁者缺乏安全感和归属感，由此可见，公共租赁住房是我国中低收入群体现阶段住房的最佳选择。大力发展公租房，能够吸引一部分人群由购房转为租房，缓解购房需求过热的现象；另外由于鼓励租赁政策的引导，投机炒楼没有了市场，可见，公租房制度的有效运行对平抑市场房价也发挥了重要作用。
（二）建立政府主导，管办分开，统一协调的公租房保障服务体系
公租房作为保障性住房的一种，一直备受社会关注。最近，中央政府频繁出台相关措施加强公租房建设，目前只有广东、深圳、厦门等地开展公租房项目，北京市相关部门在媒体多次谈及公租房发展思路，但建设进程比较缓慢，这是由于住房主管部门职能淡化致使公租房政策运行效果并不明显。英、美、德、日、新等国解决中低收入者住房问题时，共同选择了政府对问题给予密切关注，强化政府主导作用建设大量公房。新加坡政府为了解决住房问题，成立了建屋发展局专门负责公共住房的建设、分配和管理；日本也成立了建设省住宅局，作为政府总管住房政策、计划、投资建设的机构，其他部门负责公房资格审核及补贴发放等工作；英国和德国也成立了公房建设部门以应对住房危机。
在我国目前住房总量供需缺口大、住房价格涨幅高的情况下，更需要强化政府职能，大力推行公租房建设。一方面把公租房制度纳入住房保障法律体系，加快完善《住房保障法》，使住房保障政策运行中有法可依，提高保障性住房的可操作性。另一方面，住房保障体系正常运行需要各部门管办分开，明确职责，相互协调，避免重复劳动增加管理成本。如住房建设管理部门应负责公租房建设和住房市场化租金管理工作；社会保障机构的职能是补贴享受者的资格审核及补贴发放工作；土地管理部门的职能是为提高政府的土地利用效率，适度投放保障型住房用地。
（三）采用多种形式的补贴制度、开拓多元化的住房融资渠道
通过以上综述可以看出，美国的住房券、英国多种形式的福利补贴项目、新加坡的住房补贴制度在解决住房难题中发挥了很大作用。我国目前主要是廉租房政策采取了以租金配租为主，实物配租、租金核减为辅的补贴制度，公租房制度还没有出台相关补贴方案。因此，为了快速有效地解决“夹心层”的住房短缺问题，公共租赁房制度设计时应充分借鉴英、美、新等国住房补贴制度的成功经验，并与我国廉租房制度相结合，采取形式多样的补贴方法，帮助老、病、残疾人等住房困难群体获得更多的住房资助。但公租房的补贴与公租房的建设管理应该是两个体系，对低收入人口的租房补贴应该由民政和社会保障部门负责，公租房的建设和管理主要应该按照市场经济的机制来运行。
为了实现公租房的可持续发展，除了政府的财政支持外，还需要积极拓展资金来源。香港房委会通过出租公共房屋附属的商业设施如娱乐、餐饮、商场、街市铺位，既满足了小区内居民的生活需要，也通过出租商业楼宇获得了稳定的收入，还增加了大量就业岗位，这种以商养房的思路值得我们借鉴。因此我们在兴建公租房时，应借鉴香港、日本等地经验，建设相应的商业配套设施，不仅可以满足群众生活需求，而且还可以使公租房运营获得稳定的资金补充。另外，在我国地少人多的情况下，政府应增加保障房建设用地，采取相应的优惠措施鼓励民间资本和非营利机构参与公租房建设，以保障房源的供应充足。
（四）为流动人员、老年人、残疾人等群体提供适宜的公租房
根据最新的统计数据显示（以北京为例），北京实际常住人口1972万人中，户籍人口1246万人，登记流动人口763.8万人，其中在京居住半年以上的726.4万人，这部分群体包含农民工、学生、归国人员等（新京报，2010）。他们长期异地就业弥补了城市劳动力资源不足，为经济发展作出了重要贡献。但是由于他们无法承受购房经济负担，或是由于工作地不固定等原因只愿意租房。而目前我国住房租赁市场房源少、管理混乱，他们在租房时遇到重重困难，影响了正常的工作和生活。目前出台的公租房制度由于一些地区设定了户籍和收入限制，这些为社会发展贡献力量的流动群体却被排除在外，无法与城市居民同样地享受住房福利待遇，不利于和谐社会倡导的公平实现，严重地影响了人们的积极性。
英国政府在鼓励住房私有化的同时仍然保留了大部分公房，一方面是保障低收入者需求的必要，另一方面则是出于对人口或人才流动的考虑；中国香港和德国在兴建公共住房时也考虑了外来人口由于短期或工作不固定因素只能租房的需求，为他们提供适量的公房。而如今我国城市经济迅速发展，需要大批各种人才，更应该借鉴其他国家和地区的相关经验，将公租房作为流动人口的居住防线，并根据各层次人员的不同需求建造房型，如新加坡建造的一房式到五房式、大型公寓式和专为老年人设计的小型公寓式组屋等，满足了不同群体的住房需求，为流动人口提供居住保障。
而且目前随着人口老龄化的加速发展，老年人的居住问题也引起了各国政府的广泛关注。新加坡政府针对老年人的住房养老问题实行了“养老安居计划”，帮助老年人出售大型组屋购买小型组屋，套取现金养老，解决老年人的后顾之忧；日本也建设了专门适合高龄人的优良租赁住宅来应对老年人口的住房问题；美国的老年住宅也已经发展得相当成熟。而我国是世界上老年人口最多的国家，但老年人服务却发展缓慢，住房保障更是远远赶不上人口结构的变化速度，许多老年人处于“老无所居”的生活困境。因此相关部门应借鉴以上几个国家的相关经验，为老年人口提供适量的公租房房源，加快老年人的安居工程建设，这也是全面建设小康社会的需要。
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