中国农村治理：理论与实践的对话——“村民自治与中国农村社会发展国际学术研讨会”综述，本文主要内容关键词为：中国农村论文,社会发展论文,学术研讨会论文,村民自治论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年9月2日—5日，由国家民政部和卡特中心共同举办的“村民自治与中国农村社会发展国际学术研讨会”在北京举行，100多位中外专家学者出席了会议。其中境外专家近30位，国内学者60多位，来自地方政府、民政部门的实际工作者15位，另有相关国际组织的专家和列席代表近20多人。美国前总统卡特出席了会议并发表了重要演讲。民政部副部长李学举主持开幕式，多吉才让部长介绍了中国村民自治的基本情况，基层政权和社区建设司张明亮司长介绍了中国村民自治的发展历程和现状，Mark Selden介绍了海外学者对中国村民自治的研究情况，中国农村问题研究中心徐勇主任介绍了中国学者对村民自治的研究状况。这次研讨会实现了中外学者的交流、理论与实践的对话、研究理论与研究方法的碰撞，在相互学习和借鉴的友好气氛中进行探讨，与会人员都充满着对村民自治与中国农村社会发展的深切关怀，这是一次成功的、富有成效的会议。下面就会议的研讨情况予以总结：
一、村委会选举：背景、过程与现状
1.文化与背景。有学者指出，县、乡政府在推进村委会选举中承担了近乎“全能”的角色，既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”，发挥着重要作用。要进一步推动村民自治，不仅要有政府“自上而下”的推进，还需要民间力量“自下而上”的促进。又有学者指出，虽然在村委会选举中，选民的选择行为已经趋于理性化，越来越多的选民能积极参与选举，并敢于在选举中争取和维护自身的民主权利。但村民的政治文化是分层的、多元的，既有公民文化、顺民文化，也有臣民文化、暴民文化。因此，村委会选举和村民自治的发展需要长期的努力。
2.历史与比较。主要有以下观点：①现行县乡人大代表选举情况的统计报表注重对选举结果的统计，而现阶段村委会选举情况的统计报表则注重对选举过程的统计，若能对两种报表进行修改和完善，便可相互取长补短，使选举的统计更为规范，也更能全面地反映选举情况。②农村和城镇的社区情况不同、人文景观不同，也将影响到公民权利和义务的性质与运用，农村的民主与雅典类似、城市的民主还没有完全成型，但不管怎样，作为基层群众性自治组织的村委会和城市社区居委会将成为培养公民的基地。③中国素有乡村自治的传统，尽管传统的乡村自治以模糊的形式部分保存，与今天的村民自治有很大不同，但乡规民约是中国人在过去的乡村自治中的重要经验之一，对今天的村民自治中的乡规民约具有一定的关联性。虽然从形式到内容都发生了根本性变化，但在防患于未然、对各种违规乱纪行为进行处罚等观念却是相同的。从这一点讲，传统的乡规民约对现代的乡规民约具有启发作用。④20世纪80年代开始的村委会竞争性选举的实践及其演变历程证明了中国基层民主的现实性，民主的发展有赖于环境，有赖于政治、经济、文化等方面的协调发展，很难就时间地点作出精确的预测。并且，地方选举会孕育更高层次的选举这一假设需要论证，这个假设能否得到证实取决于一定的民主发展理论，既不是历史上的先例，也不是托克维尔的必然性。
3.理论与实践。①在村民直选中，乡村政府的违法行为因其“乡村官场”的引力和公权力的滥用而在一定范围和一定程度上比较明显地存在，也产生了严重的后果。然而乡镇并非村民直选的天生反对者，应分析违法行为得以产生的主客观因素，消除其违法行为赖以存在的基础。②村民直选中普遍采用了“八步直选法”，村民学会了选举的操作技巧，提高了民主素质；“治村演说规则”规范了选举行为，防止不正当竞争，避免了演说中的说大话、乱许愿、攻击他人等问题出现，提高了选举质量。但必须解决好“贿赂的界定”、对“破坏选举”的处理、委托投票和流动票箱等几个具体的问题。③“组合竞选制”是经过了12年实践的一种选举机制，与“海选”是另类，其制度理念是具有广泛的民主性、竞争性、内在制衡机制和与乡村社会性质的相容性。但仍然有一些具体问题需要解决。④民主选举的进一步发展面临着许多挑战，不少学者探讨了选举实施过程中所遇到的地方性问题，如地方政府的抵制、法律上的不明确、培训不足、选举腐败与暴力等，这些都是影响选举顺利进行的重要因素。⑤自由公正的选举能改善干群关系，民主选的干部更愿意保护村民，当村民发现乡镇政府的决定有悖于中央政策时，他们比以往更多地求助于村干部，这得益于自由公正的选举。村民的一致行为连同定期举行的选举，促使民选干部越来越注意选民的意见和要求。
4.过程与问题。①村委会选举中的选民政治冷漠，其影响因素有：村民的成本收益分析，较弱的政治功效感和政治义务感，关系网络、组织网络和精英人物的影响力较弱等，选民政治冷漠虽然可以避免农村社会秩序的动荡，但不能对精英人物进行强有力的监督，影响到村民自治的效果。因此，选民应有一种冷静的、有节制的、制度化的参与。②选举中的漏洞，表现在村选举委员会的产生、选民资格的认定、候选人条件的确立、选票的发放与登记、正式候选人的确定、选票的设计、投票的程序、竞选演说的规则、对有争议问题的解决等方面。根本的问题是选举的规则与程序存在着缺陷、脱离实际，没有相应的监督落实机制，从而使该落实得无法落实，对违规操作的又无法处理，影响选举质量。③村民自治经过10多年的发展，选举中的民主性明显得到提高，选民的法制意识加强、参与提名更加广泛、遵循公平公开公正的原则、对选民的来信来访进行了较好的处理。但由于法律规定比较原则、具体落实较难操作，历史遗留问题没解决好，宣传力度不够，宗族帮派的干扰等因素影响选举，这是今后要思考和解决的问题。
5.技术与程序。①选民资格的法律关怀，各省、市、自治区直辖市对于选民登记问题作了具体的规定，既有相同之处、也有差异，如选民年龄的确定，选举行为能力的确定，对外来人口、暂住人口的权利和义务认定等，具体情况有待于各地实践和国家法律的进一步认可。②投票技术的探讨，如何使用选举中的划票符号，针对通行的定位挑选法，实际工作者提出“定位异选法”，其目的是确保主任、副主任差额候选人当选，选民易于接受，便于操作，保密性强。不同的理念就会有不同技术的采用和规则的设定，如果说“定位异选法”假设人才是有限的，是预先的人才当选是其目的，那么“海选”则是假设人才是充裕的，确保最优秀的人当选是其目的。③提名预选，这是村委会选举的中心环节和重要程序，提名预先确定的候选人关系到投票选举的成功和村委会的威信，为此，有人提出一人一票预选制，当然其特异情况的存在是显然的，既需要在实践中不断完善，更需要立法机关进行规范。
二、村级治理：方法、规则与策略
《村委会组织法》正式颁布实施以来，全国有21个省、自治区、直辖市制定了新的村委会组织法实施办法，23个省、自治区、直辖市制定了新的村委会组织法选举办法，半数以上的省、自治区、直辖市专门制定了关于村务公开的法规和规章。讨论主要集中在村级民主决策和村级民主政治建设两个方面：
1.村级民主决策
村级民主决策的主体、原则、内容和程序在《村民委员会组织法》中都有规定，完善村级民主决策机制是村民自治的根本，是广大村民行使民主权利的前提，关键是明确主体、规范程序。建立健全村民会议和村民代表大会，在技术上要规范村民代表的产生程序，规范村民代表的组成人员、召开会议的程序、时间限制、议事内容、议事规则，应提高其参与地位和决策影响力。目前已经有85%的村建立了村民会议或村民代表会议制度，通过村民的广泛参与，按照大多数村民的意见决策村级重大事务，已经成为一种习惯。
有些学者认为：村级民主决策包括社区领导人的作风民主化，村级事务决策方式的民主化，村级公共事务决策参与的民主化。一方面村民作为决策主体要参与村及重大事务的决策，另一方面，村委会应在吸纳村民意见的基础上，依据民主自治的原则处理日常事务。但由于目前村民的决策参与没有达到法律和制度规定的要求，而村干部的决策时间与民主决策的制度原则也有一定的距离，还基本上处于“干部治理”或“精英治理”的阶段。
为此，有的学者通过村和公司治理结构的比较，分析《村委会组织法》中关于村级治理结构上所存在的不足及其难以发挥作用的深层次原因，提出自治村的治理结构的制度设计，试图划清村级组织之间权利和义务的边界，构建一种有效的村务管理、监督和干部激励机制，以保护村民的权益，实现社会的稳定和经济的发展。
2.村级民主政治建设
有学者提出：民主化村级治理具有其存在的社会基础，社会关联度与村级治理的效能具有正相关性，通过社区记忆的创造与培育可以增强社会关联度，进而提高村级治理的效能。
有的学者从村庄公共物品的供给状况讨论村级治理的绩效，研究表明，供应公共物品时，村干部追求民营、高效、省事的策略，由于本地区的经济发展水平、政治及社会结构、存在与社区的社会机构等因素影响他们选择的策略，不少村干部绕过正规的行政机关和强制性的策略，通过自愿捐款、筹集资金与社区组织合作办理公共事业。提出以社区为基础的社会机构和网络的充分发育，有利于公共物品的供给和村庄的治理。
三、村民自治的社会效应
与会专家认为，《村委会组织法》初步实现了村民自治的法律框架构架，为自治组织的民主化管理、为广大村民的规范化参与提供了法律保障和正式渠道，是适合中国农村实际的制度创新，对中国农村社会的发展已经产生并将继续产生重大影响。讨论集中在以下几方面：
1.选举实现了以省为单位的统一部署、统一届期、统一选举程序、统一选举统计报表。选举基本体现了公平、公开、公正的原则，基本实行直接选举，参选率在90%以上，村委会换届选举实现了委任制到选举制、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的质的飞跃，选举的民主化、规范化程度日益提高，经常性的民主自治活动日益普及，村民自治正沿着制度化、法律化的方向不断推进。
2.直接公开的选民选举导入了一种自上而下的民主权利，促使农村权利关系从一元权力结构向二元权力结构的转型，在现行的宏观政治框架内，建立其权力资源配置多元化和权力来源渠道二元化基础上的农村党政关系，通过“两票制”和“二选联动机制”，把村民选举的制度机制引入村庄两委会建设，有助于完善当在农村的领导和村民自治的发展。
3.村民自治实现了机关干部在做群众思想工作时，提高决策水平、降低领导成本、避免决策失误造成重大损失，帮助村民解决实际问题、提高村民思想觉悟，相互交流、相互教育的“双赢”效应。既使决策科学化，又融洽了干群关系。
4.村民自治实现了“乡政”、“村治”在结构、机制和功能上的良性对接，这是经济体制改革的必然结果，是国家与社会互动关系的体现。村民自治提高了村民的组织化参与程度，村集体可以借此来发展农业生产，村民可以借此来维护自己的合法权益。
5.国家建设是现代化的重要内容，赢利型经济体制阻止了国家政权向乡村社会的进入，人民公社体制虽然进入了乡村社会，但却毁坏了“权力的文化网络”，村民自治是国家重建的一种方式，奠定了国家对乡村社会有效治理和整合的合法性基础。
四、影响村民自治的相关因素
1.经济因素
在村民自治的外部行政环境中，非常重要的就是税费体制改革，实施税费体制改革不仅可以减轻农民负担，而且能够减轻村委会的行政压力，能够促进政府和村委会为村民提供更好的公共服务，改善治理方式。税费体制改革从财政关系上界定政府与村委会的权限关系，“权随责走、费随事转、责权利配套”，通过政府与自治组织关系的改善就有可能进一步改善国家与农民的关系。
2.两委关系
两委关系是村民自治过程中要处理的一个重要方面，由于两者的权力来源不同，在村级治理中的矛盾比较突出，出现了二者争权夺利的现象。对此，有的学者建议划清两委会各自的职能、目标、权限，建立“掌舵”与“划浆”分开的机制，通过扩大党内民主和民众广泛参与的途径克服两委会的关系失衡；实际工作者针对工作中遇到的难以把握、难以操作、难以分开、难以处理等问题，提出“一肩挑”的设想，认为这有利于消除矛盾、提高效率、减轻负担、有机统一，通过扩大村民制度参与和监督的渠道来限制“一肩挑”的权力，既防止一元化的回归、又防止公共权力的滥用；还有的学者提出，协调两委会关系应由村民评价、向村民负责，村党支部通过村民会议或村民代表会议实现决策和监督职能，通过参与制定村民自治章程和村规民约的制定实现对民主管理的领导。还有人针对两委会在人权、物权、财权、事权上的矛盾，提出建立健全相关的法律法规，加强培训、提高两委会成员素质，打破党员身份终身制、真正体现先锋模范作用，建立村级民主议事、决策、管理和监督制度，发挥整体优势。
3.乡村关系
乡村关系问题是国家与社会关系的一个缩影，它是改革开放以来，国家在对农村治理方式改变过程中出现的问题。由于思想认识、传统体制、利益机制、法律制度等多方面的原因，乡镇政府仍然将法律规定的“指导关系”变成实际工作中的“领导关系”，产生了村民自治权与基层政府权力的冲突，在村委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督过程中都不同程度地存在着失职、越权、操纵等情况。对此，有的学者提出要依法厘定二者的关系，一方面通过参与式改革乡镇政府的组织形式、结构形式和治理形式，另一方面通过培训提高村委会的自治能力和政治水平；有的学者提出乡镇政府要转变职能，村委会要改变半行政性质，通过法制建设和制度创新实现乡镇政府的依法行政和村委会组织的依法自治。
五、要进一步研究的问题
民政部基层政权和社区建设司张明亮司长强调，村民自治的实践及其理论研究要注重理论创新、制度创新和科技创新，村民自治每前进一步都体现理论与实践的结合，要求地方政府减少行政干预、相信人民群众，在实践中完善选举制度、议事制度和监督制度，四个民主一套车，整体推进村民自治。詹成付副司长在闭幕式上指出，实际工作中有许多问题需要解决，学术界应提供智力支持。在应用性研究方面，有下列问题需要研究：选民的资格界定、选举中的竞争规则、民主决策的程序、村民代表的议事规则、村务公开、村民自治中的授权、贿选问题、村民自治中的司法解释等20个问题；在基础性研究方面有下列问题需要研究：两委会关系、乡镇政府与自治组织的关系、村民的权利和义务、社会分层的影响、集体经济的产权研究、户籍制度研究、对社区工作者的培训、村民自治中的妇女参与研究、村民自治的区域差异研究、对村民自治的观察评估研究、村民自治的推动机制研究等10多个方面。总之，发展社会主义民主政治是我党始终不渝的奋斗目标，是我国坚定不移的战略选择，拓展、完善村民自治，必将对中国农村的发展、社会的稳定产生重大影响。
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