论中国保障妇女权益法律理念的变迁——以《妇女权益保障法》及各地实施办法修改为例，本文主要内容关键词为：妇女论文,为例论文,实施办法论文,中国论文,权益保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.2文献标识：A文章编号：1004-2563（2008）05-0017-06
2005年8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国妇女权益保障法》的决定。截止目前，已有18个省、自治区、直辖市① 根据新修改的《妇女权益保障法》并结合本地实际，对本地的《妇女权益保障法实施办法》（以下统称实施办法）进行了修改。《妇女权益保障法》是中国人权保护法律体系的重要组成部分，集中反映了中国保障妇女权益的法律理念和主要精神。因此，研究、分析《妇女权益保障法》及其实施办法的修改状况，可以对中国保障妇女权益法律理念的变迁窥见一二。本文将以此为切入点，通过梳理《妇女权益保障法》及各地实施办法修改情况，对近年来中国保障妇女权益法律理念的新发展做简要论述。
从总体来看，《妇女权益保障法》及各地实施办法的修改在保持原有体例不变的基础上做了较大幅度的修改，有的地方的实施办法新增条款达一倍之多。从内容上看，既反映了《妇女权益保障法》修改的重要内容，又充分结合了地方实际，而且还吸收、借鉴了近年来保障妇女权益理论的重大研究成果和先进理念，更加具有时代特色。
一、男女平等基本国策上升为法律
国策，即立国之策、治国之策。基本国策，是立国、治国之策当中最基本的政策，对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响，在整个政策体系中处于最高地位，规定、制约和引导着一般的具体政策。实施男女平等的基本国策，就是要推动妇女充分参与经济和社会发展，使男女平等在政治、经济、文化、社会和家庭生活等领域进一步得到实现。男女平等是《宪法》明确的一项基本法律原则。将男女平等基本国策写入《妇女权益保障法》，实际上是下位法对上位法、普通法对根本法的贯彻落实，进一步树立了实行男女平等在国家政治、经济和社会生活中的基本地位。
《妇女权益保障法》及各地实施办法不仅要求国家机关、地方政府和政府有关部门负有保障实行男女平等的职责，对全体公民和社会组织也提出了保障男女平等的法律义务要求，使得男女平等原则的实现从国家和政府层面扩大到社会层面。《妇女权益保障法》规定：“国务院制定中国妇女发展纲要，并将其纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方各级人民政府根据中国妇女发展纲要，制定本行政区域的妇女发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。”规定：“保障妇女的合法权益是全社会的共同责任”。从各地实施办法的修改来看，也都强调了地方政府的责任和全社会的共同责任。例如，黑龙江省实施办法第三条规定：“各级人民政府及有关部门应当按照男女平等的基本国策，健全和完善保障妇女权益的各项制度，采取必要的措施，保障妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有同男子平等的权利。”天津市实施办法第二条规定：“保障妇女的合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位、基层群众性自治组织，应当按照各自职责，逐步完善各项制度，贯彻落实男女平等基本国策，消除对妇女一切形式的歧视，保障妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利，保护妇女依法享有的特殊权益。”
将男女平等基本国策写进法律法规，顺应了历史发展的潮流，具有时代的进步性。近年来，随着中国人权保障事业的不断发展，消除性别歧视、保障妇女权益已经成为全社会共同认可的社会理念。《妇女权益保障法》规定：“实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视。”这里“消除对妇女一切形式的歧视”是对联合国消歧公约有关内容的呼应，是履行国际公约义务的具体体现。各地实施办法在修改时，也注重吸收并体现这一国际社会先进理念，体现时代特征。例如，湖南省实施办法第二条规定：“实行男女平等是国家的基本国策，保障妇女的合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层群众性自治组织应当采取有效措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视，保障妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利，保护妇女依法享有的特殊权益。”上海市实施办法第三条第一款规定：“本市应当逐步完善各项制度，贯彻落实男女平等基本国策，消除对妇女一切形式的歧视。”
将男女平等基本国策写进法律和地方性法规是对宪法原则的重申和落实，有利于提高依法保护妇女的水平。同时，既然基本国策已经写进法律法规，也就应该得到相关的法律法规条文的呼应，这就为立法、司法、执法有关部门在制订有关政策时增强男女平等的社会性别意识提出了要求。因此，把男女平等基本国策写进法律，其意义已经超越了工具性价值，而是直指社会基本价值——社会公正本身。
二、执法主体：从“妇联主体”到政府主体
这里的“妇联主体”是指社会各界对妇联组织在维护妇女权益中的地位认识不清，认为妇联是享有执法权力、保障妇女权益的主体。在《妇女权益保障法》修改前，社会各界对政府是保障妇女权益主体的认识十分模糊。2002年，全国维护妇女儿童权益协调组对《妇女权益保障法》实施十年来的情况开展了一次全国性的调查。结果显示，被访问的公安、法院、检察院、民政部门、司法行政部门、宣传部门以及妇联等7个相关机构负责人中，有24.6％的人认为妇联是《妇女权益保障法》的执法主体，认为妇联承担着保障妇女权益的法律责任。在实际工作中，很多妇女群众遇到权益受侵害的问题后，同样不是积极地向有关主管部门寻求解决，而是要求妇联进行处理。
虽然“妇联主体”的观念在一定程度上反映了社会各界对各级妇联维护妇女权益作用的充分肯定，但更重要的是，它反映了在保障妇女权益工作方面政府的缺位，说明中国法律对政府主体地位的规定不够明确。尊重和保障人权、保护公民基本权利是中国《宪法》确立的政府的根本职责。社会契约论认为，国家是公民让渡权利的结果，公民让渡其权利的目的是为了从国家获得强有力的保障。因此，作为国家权力的行使者，各级人民政府及政府部门应担当起保障妇女权益主体的职责，国家也应通过法律对政府主体地位加以明确，以确保公民权利的实现。
修改后的《妇女权益保障法》针对执法主体不明确的问题，从“各级人民政府”、“人民政府负责妇女儿童工作的机构”、“人民政府有关部门”三个层面做了重要修改。各地实施办法在修改过程中也非常注重强调地方各级政府、各级政府妇女儿童工作委员会及有关部门的职责，甚至从经费保障、人员保障等方面做了细致的规定。例如，江西省实施办法第四条第一款规定：“各级人民政府负责组织实施妇女权益保障法和本办法。”宁夏自治区实施办法第七款第四条规定：“各级人民政府应当重视和加强妇女权益保障工作，建立、健全保障妇女合法权益的各项制度。”陕西省实施办法规定：“县级以上人民政府应当保障本级妇女工作必要的工作经费，并列入同级财政预算”。吉林省实施办法强调了有关部门应当在各自职责范围内做好妇女发展规划的实施以及监测、评估和分性别监测统计工作，具有一定的超前性。
重视妇女权益保障工作、强调政府主体地位，是将社会性别意识主流化、实现男女平等、社会公众的前提。在很长一段时间里，妇女权益保障工作、妇女工作一直被看成是妇女组织的事情，甚至只是妇女自己的事情，从而将妇女权益保障与公民权利保护、与整个社会的公平正义相割裂。妇女维权工作被边缘化，难以提上政府工作的主要议事日程。而历史的发展表明，社会的发展、人类的进步离不开女性的发展和进步，社会公平正义的实现离不开男女平等的追求和对女性权益的特殊保护。各地实施办法对政府重视和加强妇女权益保障工作的规定，反映了近年来中国政府社会性别意识的提高。
三、妇女参政：从呼吁倡导到制定配额
政治权利居妇女六大权利之首，是实现妇女其他权利的核心，而参政权又是核心的核心。妇女的政治地位状况如何，是检验男女是否平等的重要标志。从国际上看，妇女参政比例已经成为衡量一个国家性别平等水平的核心指标。国际人权报告的“性别拥有权力指数”将议会成员中的女性比例列为3个指标的第一位；联合国妇女发展基金也将妇女在国家立法机构中所占席位作为3个衡量国家妇女地位的基本指标之一。根据议会联盟的数据，1995年，有4个国家议会中妇女超过30％的比例。2000年，有8个国家议会中妇女超过30％的比例，2006年，有20个国家的议会妇女比例达到30％。[1] 在中国，新选举产生的十一届全国人大代表中，女性比例为21.33％，比上一届有所提高。但却低于全国人大关于妇女代表的比例不低于22％的要求。② 中国人大女代表比例的排名已经从1994年的第十二位开始逐渐下降，2000年下降到第二十四位，2004年下降到第三十七位，2007年下降到五十七位。[2] 在国际上，中国人大代表中的妇女比例这种现状和中国妇女参与改革开放和社会主义建设的程度，与中国作为联合国常任理事国的身份很不相称，亟需通过采取切实有效的措施提高妇女的参政比例。
国际社会的经验表明，配额制已成为促进妇女参政所使用的最广泛的机制。配额，是指公共选举中为女候选人设定的强制性比例。最早实行于1950年，有力推动是在20世纪90年代，标志是阿根廷1991年成功实施配额制，以及1995年的第四次世界妇女大会。第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》督促各国和国际社会开展积极行动（包括配额制），实现男女平等参与决策。根据国际民主和选举援助研究所与斯德哥尔摩大学全球妇女选举配额数据库统计：目前已有近100个国家实施了配额制；另外，61个国家的130个政党自愿实施了配额制。[3]
2005年《妇女权益保障法》修改时没有明确规定各级人大女代表候选人比例。但各地实施办法对地方各级人大女代表或女代表候选人比例进行了规定。在修改完成的18个地方实施办法中，新疆、湖南、宁夏、黑龙江、江西、陕西、贵州、安徽、湖北、吉林、四川、天津、甘肃、江苏、浙江15个地方的实施办法明确规定了妇女参政比例，对地方各级人大代表中的女代表候选人或女代表比例、村民代表、村委会成员中的女性比例规定了从20％到30％不等。其中，宁夏、江西、贵州和吉林四省的实施办法直接规定了地方各级人大代表的女性比例。宁夏自治区实施办法第十二条规定：“县级以上人民代表大会中，妇女代表占代表的比例不低于22％，县级以上人民代表大会常务委员会组成人员中应当有一定数量的妇女。”江西省实施办法规定：“选举地方各级人民代表大会代表时，女代表所占的比例不得低于20％，并逐步提高。”吉林省实施办法第十条规定：“省、市（州）人民代表大会代表中妇女代表的比例不低于百分之二十二，县（市、区）、乡（镇）人民代表大会代表中妇女代表的比例不低于百分之二十。”贵州省实施办法规定：“各级人民代表大会中妇女代表的比例应当逐步提高。省、设区的市、自治州人民代表大会中妇女代表的比例一般不低于22％；县级、乡镇人民代表大会代表中女代表的比例一般不低于20％。”这些地方性规定，为基层妇女参政水平的提高提供了重要的法律制度保障。
地方实施办法还对各级政府及所属部门的女性领导干部做了比例性的规定。例如，湖北省实施办法第九条规定：“对各级人民政府、人民法院、人民检察院和其他国家机关及其所属部门内设机构的女领导干部的比例应当达到百分之十五以上。”对妇女在司法机关领导层中的比例做了规定，进一步扩大了妇女参政范围和程度。江苏省实施办法第九条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府应当有一名以上女性领导成员，省、设区的市、县（市、区）人民政府的组成部门、直属机构应当按照有关规定配备女性领导成员，乡（镇）人民政府、街道办事处应当有一名以上女性领导成员。设区的市、县（市、区）、乡（镇）人民政府和县级以上地方人民政府的组成部门、直属机构的正职领导中应当有一定数量的女性。”陕西省实施办法也对妇女在政府部门和机构担任正职做了规定，要求乡（镇）以上人民政府和县级以上人民政府组成部门、直属机构中应当有一定数量的女性正职领导。这些地方的实施办法为妇女担任政府领导提供了刚性的制度保障，非常具有突破性。这些地方性规定对未来中国妇女参政水平的提高起到至关重要的作用。
四、首次将“禁止对妇女实施性骚扰”写入法律
“性骚扰（Sexual Harassment）”这一概念最早于上世纪70年代在美国出现，到上世纪90年代开始才逐渐被中国大众接触。在此之前，中国社会对此类行为一般称之为“猥亵、侮辱他人”或者“耍流氓”，将其归为道德和社会治安问题。2001年以来，相继有近十起性骚扰案件进入诉讼程序，有关性骚扰的话题也频频见于各种媒体。随着经济的发展，社会生活逐渐多元化和复杂化，中国的性骚扰现象不断显现出来，成为一个较为突出的社会问题，而且已是人们日常生活、学习和工作中人身权利被侵害的主要困扰之一，其受害者主要是妇女。2005年《妇女权益保障法》的修改将“禁止对妇女实施性骚扰”首次写入法律，体现了宪法尊重和保障人权的精神，表明了国家坚决维护妇女人身权利和人格尊严的严正态度，引起了社会各界的巨大反响。由于历史条件的限制，《妇女权益保障法》未对性骚扰加以明确界定，而是将这一概念留待日后的司法实践中进一步完善。
可喜的是，18个修改完成的地方实施办法中都明确规定禁止实施性骚扰，并且绝大部分地方③的实施办法尝试以列举的形式对“性骚扰”行为进行了界定。例如，湖南省实施办法第三十条第一款规定：“禁止违反法律、伦理道德以具有淫秽内容的行为、语言、文字、图片、电子信息等任何形式对妇女实施性骚扰。”江西省实施办法第三十三条规定：“本办法所称性骚扰是指违背妇女意愿，以含有淫秽色情内容或者性要求的语言、文字、图像、电子信息、肢体行为等方式骚扰女性的行为。”广东省实施办法第二十九条规定：“禁止违反妇女意志以带有性内容或者与性有关的行为、语言、文字、图片、图像、电子信息等任何形式故意对其实施性骚扰。”山西省实施办法第四十一条规定：“禁止违背妇女意志，以猥亵的行为或者具有淫秽内容的语言、文字、图片、电子信息等对妇女实施性骚扰。”
从各地实施办法的规定来看，中国对“性骚扰”概念的理解有以下几点共识：首先，这种行为是违背妇女意愿的，是不受妇女欢迎的；其次，这种行为是行为人故意做出的，是违法的、违反伦理道德的；第三，这种行为包含了淫秽的内容、与性有关的内容或性方面的要求；第四，这种行为通常以语言、文字、图片、图像、电子信息、肢体行为等形式为表现。从这几点来看，我们所定义的“性骚扰”行为与现在国际社会的普遍观点趋于一致。④
国际社会对职场性骚扰行为尤为关注。一般认为，职场性骚扰不仅有损人格尊严，而且，由于性骚扰的承受者对该行为的接受与否，被明确地或含蓄地用来作为影响该人接受职业培训、得到雇佣、继续雇佣、晋升、工资或者其他雇佣决定的决策基础，职场性骚扰容易产生一种胁迫、敌视、羞辱性的工作环境（欧盟将之称为“敌意性工作环境”）。对于企业的正常运转和未来发展非常不利。因此，国际社会呼吁用人单位应采取有效措施预防和制止职场性骚扰的发生。对于这一国际经验，各地实施办法在修改中做了充分借鉴和吸收。湖南、江西、天津、上海、四川、湖北、安徽、陕西、广东、山西的实施办法都强调了用人单位的责任。如湖南省实施办法第三十条第二款规定：“各单位应当采取措施预防和制止工作场所的性骚扰。”广东省实施办法第二十九条第二款规定：“用人单位和公共场所管理单位应当通过建立适当的环境、制定必要的调查投诉制度等措施，预防和制止对妇女的性骚扰。”山西省实施办法第四十一条第二款规定：“政府及其有关部门和用人单位应当采取措施，预防在公共场所、工作场所发生性骚扰。”各地实施办法还规定，遭受性骚扰后，受害人有权向公安部门和有关部门投诉，公安部门和其他有关部门应当依法处理。
五、充分体现以人为本
马克思主义者一向重视人在国家和社会发展中的主体作用，强调以人为本。党的十六大以来，坚持以人为本的科学发展观是一个重要思想和基本要求。以人为本，强调尊重和保障人权，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为一切方针政策和各项工作的根本出发点和落脚点。
以人为本，首先要求关注每个人的基本需求。修改后的《妇女权益保障法》和各地的实施办法，特别强调对妇女的特殊保护。对妇女的特殊保护是根据妇女的生理特点，给予妇女不同于男子的特殊待遇。妇女的身体结构和生理机能决定了她们在参与国家现代化建设的同时，还更多地承担了繁衍后代、照顾家庭的责任，对人类自身的延续和发展起到了不可替代的作用。妇女有经期、孕期、产期、哺乳期等男子所没有的生理阶段，尤其在劳动过程中需要特殊的照顾和保护，中国现有法律对女职工特殊劳动保护的规定主要包括两个方面：不得安排女职工不适合其从事的工作和劳动、对在“四期”的女职工的特殊劳动保护。各地实施办法在修改过程中一方面对法律规定的特殊保护的内容进行了丰富和补充，细化了对女职工经期、孕期、产期、哺乳期享受特殊保护的内容。例如，上海市实施办法规定：“妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护，并依照国家和本市规定享受相应的假期和待遇。经二级以上医疗保健机构证明有习惯性流产史、严重的妊娠综合症、妊娠合并症等可能影响正常生育的，本人提出申请，用人单位应当批准其产前假。经二级以上医疗保健机构证明患有产后严重影响母婴身体健康疾病的，本人提出申请，用人单位应当批准其哺乳假。调整工资时，产前假、产假、哺乳假视作正常出勤。”对现有国家“四期”保护的规定进行了具体化。江西省实施办法规定：“女职工在工作时间和工作场所内、上下班途中、因公外出的工作时间、抢险救灾中，发生妊娠中止或者失去生育能力的，经劳动保障行政部门工伤认定后依法享受工伤保险待遇。”湖南、湖北、浙江、江苏、四川的实施办法对女职工在孕期、产期、哺乳期内，出现劳动（聘用）合同期满或者劳动（聘用）合同约定的终止条件的情况予以了规定，要求用人单位应当将劳动合同续延至孕期、产期、哺乳期期满为止。
从各地实施办法关于劳动与社会保障权益的规定来看，17个省区市（陕西除外）的实施办法对女职工进行妇科病、乳腺病筛查，职业病检查和对困难妇女的健康检查方面做了规定。例如，江西省实施办法第二十八条规定：“用人单位应当每一年至二年免费为女职工进行妇科保健检查。卫生行政部门应当采取有效措施，逐步开展对农村妇女妇科疾病的普查工作，并为革命老区、少数民族乡村、边远山区和贫困地区的妇女提供必要的卫生保健条件，预防和治疗常见病、多发病、传染病。”四川省实施办法第二十五条规定：“机关、企业、事业单位应当每年组织一次对女职工的妇科疾病普查。地方各级人民政府卫生行政主管部门应当每三年组织一次对前款规定以外的城镇妇女和农村妇女的妇科疾病普查。”有的实施办法甚至还明确了健康检查的基本内容。例如，上海市实施办法第二十四条规定：“各单位应当每两年安排本单位女职工进行一次妇科病、乳腺病的筛查。有条件的单位可以增加筛查次数和项目。市和区县人民政府应当至少每两年安排退休妇女和生活困难的妇女进行一次妇科病、乳腺病的筛查。鼓励社会团体、企业和事业单位为生活困难的妇女进行妇科病、乳腺病的筛查提供帮助。”浙江省实施办法第二十五条规定：“县级以上人民政府应当建立城乡一体化的常见妇科病普查制度，保障城乡已婚育龄妇女至少两年一次的常见妇科病免费普查。有条件的地方可以扩大到老年妇女，可以增加宫颈癌、乳腺病等检查项目。”
以人为本的理念还体现在对特殊人群的保护方面。地方实施办法在对女农民工给予特殊政策、对女职工给予健康关怀、特殊人员的生活救助等方面做了特殊规定。例如，湖北省实施办法修订的一个突出亮点，就是在全国首次作出有关进城务工妇女休假权的规定：用人单位应当积极创造条件，推行外来务工人员探亲、休假制度，并为女职工、女职工配偶探亲提供便利。女性生育符合国家计划生育条件的，配偶单位给予其配偶10天护理假。山西省实施办法对女性农民工的劳动权益进行了特殊规定：“任何单位和个人不得歧视女性农民工。”湖南、吉林和浙江三省的实施办法还对刑释解教妇女的平等就业权利进行了保障，要求各单位在录（聘）用人员时不得歧视符合就业条件的解除强制性教育措施及刑满释放的妇女。
修改后的《妇女权益保障法》和各地的实施办法，对各级人民政府、社会各界在关注妇女基本需求、保护特殊妇女群体的合法权益方面的规定，体现了以人为本的先进理念，有利于广大妇女群众共建、共享社会主义建设的文明成果。
总的来说，修改后的《妇女权益保障法》及地方实施办法亮点颇多，充分反映了近年来中国妇女权益保障法律理念的新进展，但也还存在一些遗感和不足，还有进一步细化的空间。制定地方性法规，是《宪法》和地方组织法赋予省、自治区、直辖市，省或自治区人民政府所在地的市，以及经国务院批准的较大的市（以下简称省级和较大的市）的人大及其常委会的一项重要职权，也是加强地方法制建设的重要方面。各地实施办法应根据法律确定的男女平等基本原则和重要法律精神，结合地方实际在具体内容上尝试做一些突破和延伸，从而为本地的妇女权益保护工作发挥更大的作用。
注释：
① 按照实施办法修改通过的先后顺序排列，这18个地方分别是：新疆、湖南、黑龙江、江西、陕西、贵州、上海、安徽、宁夏、广东、天津、浙江、湖北、四川、甘肃、吉林、山西、江苏。
② 2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》，明确规定第十一届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例不低于22％。
③ 除甘肃省实施办法外，其他17个省区市实施办法均以列举的形式对性骚扰行为进行了界定。
④ 目前，国际上关于“性骚扰”最具权威性的定义是由1990年欧洲议会做出的，即：“性骚扰是指不受欢迎的性行为，或其他以性为目的的行为，它损害了工作女性与男性的尊严，包括不受欢迎的身体接触、语言或非语言行为。”