中国政治改革的政策过程分析，本文主要内容关键词为：中国论文,过程论文,政治论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1978年实行改革开放以来，中国的政治改革一直是在“摸着石头过河”的方法论指导下循序向前推进的。改革初期，中央的改革领导层基于当时的政治体制所面临的问题，提出的方向是回复到“文革”以前的政治体制，调整政治体制内部的权力分配，以及放松对社会的政治和意识形态的过度控制。改革的进程一直是平稳的、渐进的。直到上个世纪80年代末，出现了激进改革的“八九”政治风波。“八九”之后，中国思想界的某些资深学者明确提出了渐进主义的政治主张，认为中国历经的诸如辛亥革命、五四运动、共产主义革命、“文化大革命”以及八九风波的激进主义给中国带来的只是灾难，因此，中国需要的不是激进改革而是“渐进的改良”[1]。自此，政治学界也展开了关于政治体制改革的目的、路径、进程等方面的问题的广泛理论争论。
一、关于改革的内容、目标及进程的学术争论
1.社会中心论和国家中心论之争
中国政治改革的内容和目标以及进程一直是学界十分关注的问题，社会中心论和国家中心论在这一问题上有着截然相反的观点。社会中心论者强调社会—国家关系互动中社会的作用，国家中心论者则强调国家的主导作用。社会中心论者把政治改革认定为民主改革，即把政治改革看作是扩大言论、集会、结社的自由以及扩大民主权利，促进市民社会的成长，限制政府的权力。他们认为如果要进行更为彻底的市场化改革，就必须彻底改变现有政治体制，尽快建立一套与市场经济体系相吻合的民主政治体制。部分学者通过对西方自由民主思想的评价，主张扩大个人自由，引进民主政治体制以确立国家权力的正当性。为此，社会中心论者提出了各种各样的民主政治制度的设计方案。在政治改革的任务问题上，社会中心论者更加强调通过政治民主化解决政府统治的合法性问题。社会中心论者对中国政治改革的进程基本持批评的态度，他们认为，中国经济改革取得很大进展，但政治改革严重滞后，现行的政治体制已经越来越不能适应日益多样化和多元化社会的需要。国家中心论者则把政治改革目标确定为改革不相适应经济发展要求的政治体制，不管是经济改革还是政治改革，国家都是起主导作用的力量。在国家主导下，经济改革优先于政治改革，政治改革服务于经济改革。政治改革的“相对滞后”是一种正常的现象，不能够搞不顾经济发展要求的“超前”政治改革。国家中心派对政治改革进程的态度温和得多，他们一般认为，中国政治改革虽然滞后于经济改革，但仍然有不断的进展，为了促进经济的发展，政治体制在政治改革中不断得到了改进。国家中心论者一般比较重视研究经济改革和社会发展所带来的各种具体的政策问题，并提出有针对性的改革方案和建议[2]。
2.“稳健的民主派”和“激进的民主派”之争
20世纪80年代中期以后，在经济体制改革遭遇困难的情况下，究竟应该通过加速民主化进程推进政治体制改革来推动经济体制改革，还是应当强化政府权威特别是中央政府权威来加速市场化改革进程，国内学术界产生了严重的分歧，出现了围绕新权威主义的一场大论战。论战的一方主张实行新权威主义，另一方强烈反对新权威主义并主张实行多元民主政治[3]。新权威主义者将自己称为“稳健的民主派”，而将对方称为“激进的民主派”。
“稳健的民主派”认为民主化是一个长期的过程，政治体制民主化的演进必须经历三个阶段，即从集权政治或全能主义走向权威主义或半集权政治然后再过渡到自由民主政治或多元民主政治，而不能从集权政治一步跨越到自由民主政治，否则就会“欲速则不达”，引进剧烈震动。这是因为民主政治体制的实现需要一定的社会基础和条件，如市场经济和自由企业制度、利益多元化、经济增长、社会的现代化和政治稳定等。他们主张通过自上而下的改革推动中国政治发展，靠树立国家的意志和权威强制地积累资本、有效地配置资源和快速地建立进行商品交换所需要的政治和法律秩序。新权威主义不同于集权政治之处在于，政府对整个社会无所不在的控制已经放松，经济和社会领域已经出现有限的多元化和自由活动空间，但政治领域依然维持强控制。新权威主义反对大众民主，而赞成精英政治和精英民主。新权威主义者无意把新权威主义固定化，而认为它只是通往民主政治的一个必经阶段的过渡性权威[4]。
新权威主义的反对者——“激进的民主派”则对新权威主义提出了种种质疑，如认为新权威主义无法保证自己所呼唤的权威是理想的新权威，指出它把权威赋予个人为人治政治的延续、为非程序的政局变动提供了合法性；过分强调个人权威有可能导致专制主义的复归和加剧权力滥用及腐败现象等。因此，他们主张在实行经济体制改革的同时，要积极推动政治体制改革和民主化进程。他们指出自上而下的改革的局限性，认为中国的市场化改革正在培育要求保障个人自由、阻止国家力量过于干预社会生活的市民社会，成长中的市民社会正在形成一股自下而上的力量，推动中国的政治改革向民主化发展。[5]
3.确立事实陈述—价值判断的方法论
社会中心论和国家中心论之争以及“稳健的民主派”和“激进的民主派”之争代表了中国理论界对政治改革的主要理论争论，其思想受到政治发展理论的影响，所以不可避免地如同政治发展理论一样陷入了追求宏大理论（grand theory）的误区。这些宏大的理论往往存在着不能实际地解释和指导改革实践的问题。同时，这些相互争论的理论在方法论上又存在一个致命的缺陷：他们的观点具有较多的主观价值判断的色彩，往往停留在“应该如何”、“不应该如何”的规范伦理判断的层面上，而对许多客观行为和过程等现象缺乏有效的解释力。陷入困境中的中国政治改革理论研究的出路之一就是确立事实陈述—价值判断的方法论，并在这种方法论的指导下，建立一种更切合实际的理论和分析工具。“面对中国改革中的许多重大课题，社会科学的任务首先应该是以事实为基础，如实地认识中国政治改革的特点及其运行方式，并解释这些特点和方式产生的原因，为改革的实践提供可靠的知识。”[2] “解决发展中国面临的实际问题需要更加细致、更加切合实际的中型理论和政治分析工具”[6]。避免规范伦理目标的推断，立足于客观事实、立足于中国政治改革的实践过程解释和探讨中国政治改革的方式、路径和目的才是有意义的。
二、政治改革是一个持续的公共政策选择过程
面对宏大理论与具体经验之间存在的巨大鸿沟，有的学者提出了解决这一难题的理论方式就是在宏大理论和具体经验之间建立一个中层理论—政策过程理论。笔者认为这样一个创建中层理论的努力对于中国政治改革理论研究来说是一个非常有理论价值和现实意义的突破。“政治改革涉及到政治领域中低度冲突层面的政治活动，主要是现有的政治制度框架下对政治运行体制和权力结构进行调整和有限变革，其主要手段是通过现有权威体制制定改革政策，并主要通过现有政治与行政体制来推行改革政策，以达到政治改革的目的。从这一基本认识出发，政治改革可以被看作一个政策过程，即政治权威在特定的政治环境和政治体系中，按照特定的规则选择和制定政策，并付诸实施的过程。”[6] 从经验的角度来看，如果我们仔细审视中国政治改革的实践，也不难发现中国一切重大的社会政治经济的变化都是一个不断进行公共政策选择的过程。“从具体动作的层面上看，中国政治改革首先是一种政治的选择，而进行选择的主体是具有自身目的、具有判断力的、并拥有决策权威的人或由这种人所组成的核心团体……在中国现实的政治体制下，这种人和小团体主要是党的领袖和领导层。”[2]
对于公共政策的内涵，中外学者有着多种见解。戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。陈庆云先生认为这个定义虽然指出了公共政策的价值分配功能，但对价值可以有广义的理解，不妨将“价值”改为“利益”，因为价值分配的实质就是满足人们的需求，满足人们的利益，这样既避免了对“价值”一词的宽泛理解，又更加突出了公共政策的本质，即公共政策是社会利益的集中反映。“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则……公共政策对利益的分配是一个动态的过程，包括利益选择、利益综合、利益分配和利益落实四个环节。”[7]
需要指出的是，本文的政策过程或者说政治过程并不是微观层面的政策制定、政策选择、政策执行和政策评估等具体过程，而着重于公共政策选择的政治过程，改革的政策以什么样的方式和标准在一个什么样的政治环境中被选择、制定和实施。
三、从政策过程看中国政治改革的方式、目标和不足
1.政治改革的渐进方式是公共政策选择实践的结果
20多年来，中国政治改革的实践的一个重要特征就是改革的持续性和渐进性。要考察中国政治改革渐进性与持续性的特征形成的原因，要讨论中国政治改革是否应该继续走渐进的路，采取政策过程的视角是有益的。政策过程就是人们围绕特定政策诉求所进行的一系列政治活动，体现为一系列政治活动的公共政策选择在中国的首要约束前提是政治稳定，政治稳定的要求决定了作为改革的主体的领袖和领导人在进行政策选择时的谨慎和渐进特性。
在“摸着石头过河”的认识论和方法论思路下，不是“把事物的发展和演变看成是某种特定规律的必然结果，而是承认改革过程中常常会遇到不确定的因素，因此需要进行不断的探索，不断的选择。因此，以往所认定的所谓主观理性不再是第一位的，而工具理性被提高到重要的位置”[8]。而这里的工具理性就是政治稳定。中国这一场自上而下的政治改革进程已经形成了中国渐进政治改革的特有模式，渐进政治改革已经使中国的政治和政府运行体制发生了巨大的变化。不管人们在理论上对这种改革的模式认同与否，这种模式将引导着我国政治改革实践。
2.渐进政治改革的经济目标与政治目标
人们在讨论中国政治改革问题时，一般把政治改革看作是在经济发展和由此发生的社会结构性变化过程中现有政治体制以及体制内权力安排所进行的必要的调整。政治改革目标确定为改革不相适应经济发展要求的政治体制，经济改革优先于政治改革，政治改革服务于经济改革。政治体制改革必须适应经济体制改革的发展，使之能保障经济体制改革的成果。但人们在谈论政治改革的经济目标时忽视了政治改革的政治目标，忽视了政治改革与政治体制合法性的关系。中国的政治改革不仅仅是为了满足经济发展的需要，还是国家政治制度、政治结构和政策取得合法性的重要手段。政治体制合法性也一直是邓小平关注的问题。政治改革的实际目的就是要取得政治体制的合法性、政治结构的合理性和政策的正当性。
中国政治改革作为一个政策选择过程，并最终体现为一系列政治活动，党的领袖和领导层是进行选择的主体，是政治活动的主体，政治改革活动主要是在他们的主张与推动下进行的。从公共政策的利益分配本质来看，改革领导人选择改革政策的政治活动是一个利益选择、综合、分配和落实的过程。在这一过程中，改革领导人作为政治家的利益是不可忽视的，执政党中国共产党的整体利益也是不可忽视的。对于中国共产党来说其最大的利益就是维持执政的合法性与合理性，政治家的使命就在于通过正当合理的政策来实现政治体制的合法性、政治结构的合理性。因此，对改革领导人来讲，“中国的政治改革是政治体制的改革，政治体制改革的最终目的是在维护基本政治制度的基础上，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。要在不改变现有政治制度的基本性质并保持现有宪政制度框架的条件下，对政治运行体制进行不断的调整。”[6]
一般认为政治改革的经济目标优先于政治目标，经济改革优先于政治改革，政治改革服务于经济改革。但是，中国的政治改革的自上而下进行，对于主导政治改革的政治领导人来说，政治改革的政治目标是优先于经济目标的，经济目标的实现服务于政治目标，实现经济增长是获得执政合法性的基础和手段。而经济体制改革走在政治体制改革的前面，政治改革滞后于经济改革的总进程正体现了这一点。政治改革的经济目标只是过程目标，不断增进政治体制的合法性是中国政治改革的终极目的。政治改革的政策选择以及政策的实施最终实质上是国家与社会以及社会团体之间的利益交换和利益在一定程度上的重新分配。在政治体制不发生任何改变时，经济增长带来的利益是按照既定的分配格局分配的，当经济发展到一定程度，需要对目前政治体制中阻碍经济发展的部分进行改革才能进一步促进经济增长时，意味着将要打破既定的利益分配格局和新格局的建立，此时进行政治体制改革必然受到从旧格局变成新格局时个人收益减少的群体的百般阻挠，而受到新旧的两个格局比较后个人收益增加的群体的大力支持。但个人收益减少的群体往往就是改革过程中的既得利益者，掌握话语权的他们影响改革政策的力量远远大于后一群体的相应力量。这也是政治改革滞后于经济改革并相当艰难的原因之一。
3.公共政策选择过程有待进一步合理化
公共政策选择的过程就是人们围绕特定政策诉求所进行的一系列政治活动，这种政治过程也是政治变量之间不断进行互动的过程，是政策主体、影响政策制定的各个利益群体之间的博弈过程，这一过程可能会由于各种利益群体的力量的不均衡出现过程或结果上的不合理。将中国目前的政治改革过程和公共政策的本质结合起来看，政治改革中公共政策利益分配的不公平性存在加剧的趋势。公共政策的本质是分配利益，每一项政策都存在利益分配给了谁的问题，即每一项政策实施之后就存在一部分人获得利益，另一部分人不能获得利益，甚至失去原来的利益。从规范的角度来说，政府应该站在公正的立场上，服从于政府的整体目标需要，用政策来调整现实的利益关系，但从实证的角度看，政府在制定政策时往往会因为种种现实的原因违背公正原则，在通过公共政策进行的利益分配上表现出极大的不公平。这首先因为，政府本身也是有利益的，作为政策主体的政府在维护自身的利益上有着得天独厚的优势。公共政策在对社会利益分配时，总的来说要服从政府对利益的追求。现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。对此，公共选择学派曾进行过详细的考量和分析。他们认为，政府一旦形成其内部的官僚集团也会有自己的利益，就会追求自身利益的最大化，由此甚至导致政府的变异，如滋生大量寻租与腐败现象。其次，与政府的主观偏好一致或基本一致的群体容易从公共政策中获得利益。陈庆云先生指出与政府主观偏好一致的群体、最能代表社会生产力发展方向者和普遍获益的社会多数是三个最易从公共政策中获益的群体，但是第二个群体只是抽象意义上的一个群体，而利益分散甚至相互冲突的社会大众通过有效的利益整合机制影响决策主体这样的情况，在中国还很少发生。所以我国的现实情况是：与政府主观偏好一致或基本一致的群体是仅有的一个容易获益的群体，而这个群体往往就是旧体制改革过程中的既得利益者。但是社会弱势群体因为没有话语权，没有专门针对他们畅通的利益表达机制而没能在改革政策中获益，即使获益了，也远远小于前者。“代表和维护城市无业人员、下岗工人、退休人员、疾病患者、农民、农民工等社会弱势群体利益的利益集团，其组织化程度较低，所拥有的资源较少，利益表达渠道不畅，告状难，反映问题难，利益诉求不被重视。”[9]
公共选择过程需要进一步合理化的另外一个重要原因则是政策主体的认识能力与主观偏好密切相关。公共政策是对社会的利益作有权威的分配，公共政策通过调控社会利益关系来平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展。因此，每一项公共政策都会涉及到社会不同阶层和政府主体的利益，但是公共政策作为一种人的行为的产物，既和政策制定者的认识能力密切相关，也不可避免地、或多或少地渗入了政府决策者的主观偏好。在中国的政治改革实践中，作出什么样的选择与党和政府领导人对政治经济的形势和当前政治局势的认识密切相关，党的政策变化与党的核心领导层的理性选择密切相关。从社会的角度来说，我国饱受了几千年封建社会的影响，致使人民缺乏民主意识，并不能对政策制定过程中部分人的主观偏好起到应有的限制作用。“中国人历来被束缚于君君臣臣、父父子子、夫夫妇妇的宗法关系中，束缚于君权、父权、神权（妇女还加上夫权）的网罗中……我们和先进国家是有很多差距，但千差距，万差距，最大的差距就是人民的公民意识方面的差距。”[10] 在经历了20多年的政治改革之后，我国民主化有了很大发展，但是由于历史的缘故，民主的思想并未能渗入到中国人的骨子里去，人民对公共政策具体内容的影响微乎其微，公共政策过多地体现了政府决策者的主观偏好。
标签：政治论文; 新权威主义论文; 公共政策过程论文; 群体行为论文; 社会改革论文; 民主制度论文; 社会问题论文; 经济学论文; 经济论文; 权威论文;