振兴东北老工业基地与政府规制取向选择，本文主要内容关键词为：取向论文,规制论文,振兴东北老工业基地论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1005-2674(2004)04-0027-04
一、东北工业基地的“老化”与政府“不当”规制高度相关
东北老工业基地是在“一五”、“二五”时期，国家开始实施全面建设东北经济区发展战略的条件下，依靠国家的统一规划和投资建立起来的，以重化工业和资源产业为产业主体，以国有大中型企业为市场主体，以沈阳、长春、哈尔滨三个省会城市为中心逐渐发展起来的工业基地。但是在改革开放的历史变迁过程中，东北工业基地开始老化，逐渐成为老工业基地，表征有：一是产业结构的老化。一个依靠大规模资源开发和重化工业发展起来的地区，由于产业的资产专用性极强，导致沉淀成本过大，也就意味着产业退出和产业升级需要支付大量的成本，从而固化了该区域的产业结构。二是行业设备技术的老化。企业的设备更新、技术创新的动力来自于对企业利润最大化的追求，然而以国有大中型企业为主体的东北工业基地，长期以来由于产权制度不明晰，无法形成有效的约束——激励机制。加之政府既定的财税制度和分配制度使大量的本该用于技改革新的资金向域外转移，企业没有动力也无能力进行设备技术的更新。在封闭经济的情况下，企业可以依靠政府的规制壁垒获取一定的利润，一旦处于开放的全球经济格局下，立刻突现了整个行业设备技术的老化。三是市场结构的老化。市场经济条件下，资源能否有效配置，生产效率能否提高，关键取决于是否存在一个能实现有效竞争的市场。在东北地区，由于长期受到计划经济的影响的惯性使然，国有经济比重过大、政府过度干预都使微观经济的运行出现与市场化的背离，无法实现有效竞争的市场结构使资源合理配置、提高经济效益，造成了地区经济发展的老化。
市场经济条件下，政府的经济职能应该是培育和维护一个有效率的市场，其核心应该是构建合乎法律规范的政府规制体系，以培育一个能使企业进行有效竞争的市场结构。产业结构的调整，所有制结构的调整都必须以市场为导向、以市场结构的调整为基础而进行。如为了形成某行业多元化的投资主体，打破过去一家或几家国有独资企业在市场上占据垄断地位的格局，或为了消除已有企业和新加入企业的不对称竞争，政府应该有针对性地实施放松或降低某一行业的进入或退出壁垒，或在一定的时期实施反向的不对称规制政策，以利于形成有效的竞争格局，进而刺激企业不断进行技术创新和制度创新，提高企业的生产效率增强其竞争力。在这个市场博弈过程中，部分企业出于对利润的追逐，对自身竞争地位的维护，或进行技术创新或进行设备改造实现了产业结构的调整，国有经济也相应地退出部分行业和企业带来所有制结构的变化。而这种产业结构和所有制结构的变化，是社会资源、生产要素优化配置的结果，将进一步促进市场结构的合理化，实现兼具规模经济优势和竞争活力的有效竞争。这是市场经济条件下，政府规制行为的正确取向。但考察东北老工业基地的发展历史，我们认为，出现今天的困境是与政府的三种“不合时宜”的规制分不开的，这三种“不合时宜”的规制是：中央政府对东北地区和其他地区的区别性规制、东北域内地方政府的分割性规制和域内各级政府对国有经济和民营经济的不对称规制。这三种规制从不同层面损害了东北老工业基地参与市场竞争的能力，严重制约了东北老工业基地的发展。
首先从历史上看，中央政府对于不同地区、不同产业的区别性规制严重制约了东北老工业基地的自我积累和自我调节能力，是形成现今地区经济失衡的重要原因。
在改革开放初、中期，在效率优先、兼顾公平的发展方针的引导下，为配合国家优先发展沿海开放地区的整体经济战略，中央政府在财政分配制度、资源配置体制上存在着显失公平的格局，对于不同地区、不同产业的区别性规制导致东北老工业基地大量生产要素以重化工产品和原材料产品的形式被国家的计划性指令配置到沿海经济开放地区，所创造的资金形式的价值也在特定的分配格局下被国家集中使用，留给地方的财政资金弥补资源密集型等重化产业所带来的外部社会成本尚显不足，企业难以依靠自我积累实现内源性扩张。突出表现在价格规制方面。从1978年起，我国进入了价格调整和改革阶段，国家按产品、按地区逐步放开了一些产品价格。从1978-1984年，由国家定价的农产品价格由92.7%下降到40%、社会零售商品由97%下降到50%、生产资料由100%下降到60%。对几百种日用小商品和大部分服务业，国家不再统一规定价格，由企业自行定价。由国家指令计划管理的工业产品，也由改革前的120多种，下降到1984年的60多种；其产值占工业总产值比重也由80%下降到40%左右。在流通方面，由国家收购调拨的重要商品，由改革前的65种减少到1984年的20种；国家统一分配的物资由256种减少到65种。但是由于东北老工业基地特殊的产品结构和区位特点，域内绝大多数产品都在国家统一管制范围之内，这样，国家在对东北老工业基地和其他地区，主要是沿海经济开放地区的价格规制方面出现了严重的不对称。由于东北地区企业没有自己定价的权利，政府对价格的规制产生了十分不利于东北工业基地发展的后果：一是使大部分产品，主要是原材料等生产资料产品，被国家以低价调拨的指令性计划调往其他地区，大量的利润被其他地区的下游企业所分享。有测算表明，东北地区由于计划价格调拨造成的财富流失约占当时国内生产总值的一半。吉林范家屯糖厂之例可以对此加以佐证。该糖厂最高年产量约占全国产糖量的一半，但在国家实行双轨制时期，范家屯糖厂的糖价仅为3000元／吨，而同期其他地区的市场价格却已经达到6000元／吨。与此同时，由于结算体制的不规范，在价格体制改革的后期，国家只负责将产品调出，却将结算的问题留给了企业，使企业形成了大量“三角债”，结果使企业无法形成内源性资本积累，这种自我积累的不足严重抑制了企业的发展潜力。二是政府对制成品定价的刚性使企业无法合理地自主定价参与到市场竞争之中，丧失了在市场竞争中自我调整壮大的机会。如当年长春无线电一厂，投资280万美元从飞利浦引进彩电生产线，产品价格被国家定在1200元／台，而当时四川长虹享受国家“地方国营工业企业扩大自主权试点企业”的政策，拥有自主定价的权利，它的彩电价格仅为740元／台，这种价格劣势对于以价格作为主要竞争手段的家电企业在扩大市场占有率方面的打击是致命的。其他地区的企业利用政府设置的价格规制壁垒，凭借从东北老工业基地进口原材料和初级产品的成本优势，在产品市场的竞争中击败了东北老工业基地的企业。这种情况一直持续到1993年，国家取消了计划调拨和价格管制，放开了产品市场。但与此同时，东北老工业基地长期积累的矛盾也彻底暴露在市场面前，产品市场已经被先开放地区的新兴企业所占领；长期高消耗低积累造成设备和技术落后，难以适应市场竞争的要求；企业长期积累的应收账款以“三角债”的形式呆死，另一方面沉重的债务负担使企业步履维艰。在以区域为主体的市场竞争结构中，东北老工业基地被远远抛在了后面。
其次，地方主义和条块分割带来的行政规制壁垒，造成了域内市场过度竞争和域内行政署区不正当垄断格局并存的状况。东北老工业基地在长期的发展过程中形成了多门类且处于同一产业链上的工业体系，生产能力强具有一定的潜在优势，这种潜在优势只有通过内部增长（产量扩大）和外部增长（企业间的并购重组）的形式才能转化成竞争优势，在现代经济中，外部增长是实现规模经济和范围经济的有效手段，然而由于地方保护主义和计划经济时期遗留下来的条块分割造成的行政规制壁垒，使东北老工业基地的企业组织协调和兼并重组成本极高，结果形成了不同区域乃至同一区域的上下游企业或相关企业各自为政、各自为战的局面。大量的重复建设和无序竞争既造成了资源的无效配置，又增加了企业的竞争成本，难以形成区域竞争合力。诸侯经济对域内经济发展的不良影响主要有两种：其一是同一区域内的条块分割。如在齐齐哈尔市的富拉尔基地区就有中国一重集团、北满特钢公司、黑化集团和黑龙江玻璃厂四家近在咫尺的国有大中型企业，四厂各自建有一套完整的煤气发生体系，企业之间却缺乏协调统筹，从而造成了大量资产闲置和能源的严重浪费，每年至少因此损失数千万元。其二是不同区域间的市场分割。黑、吉、辽三省都将石化作为自己的支柱产业，大庆石化扩建后形成150万吨乙烯项目、大连拟新上60万吨乙烯项目，吉化的60万吨乙烯项目准备进一步扩大，盘锦乙烯正在进行16万吨乙烯扩建60万吨项目，抚顺石化计划将18万吨扩建到45万吨。更为典型的是，在东北老工业基地内部，存在着黑龙江的能源产业、辽宁的钢铁产业和吉林的汽车产业这样完整意义的产业链，如能进行优势互补的产业协同合作，优化组合域内的社会资源，会对整个东北老工业基地振兴产生深远的影响。然而现实的状况是由于地方保护主义和集团利益等种种原因，政府的规制壁垒割裂了域内市场，阻碍了产业进行内部增长和外部增长实现规模经济和范围经济的优势。钢铁产业的产品结构难于和汽车产业的要求适配，能源产业由于地方性垄断无法整合。在一汽集团基本实现域内汽车企业整合、初步实现规模化发展之时，兵器行业又新建了一套汽车工业体系，而且产品结构趋同。这样在产品技术水平、产品质量和规模效益等方面没有明显差别化的情况下，在同一技术水准下对汽车产业的过度投资，使产业内部拥挤了过度的“同质性”竞争，而且这种竞争不是依靠规模经济带来的生产效率的提高，更多地是依靠政府行政规制等非价格竞争手段的保护，在政府提供的有效市场之内获得了一定的垄断地位和垄断利润。但一直受地方政府关爱的企业，在无法适应不断开放形成的国际竞争国内化、国内竞争国际化的局面时，就可能为了获得生产许可和维持利润，在某种程度上诱发产业俘虏政府的行为。以我国29个省市已经形成的汽车生产为例，由于汽车业长期处在国家的关税保护之下，价格居高不下，地方政府只要为生产厂商提供有效的市场，厂商就可以给当地上交可观的税收。据统计，我国汽车行业一年的利润仅40多亿元，而政府在汽车上的收费却达千亿元以上。在巨大的经济利益驱动下，各地政府纷纷将汽车工业作为当地的主导产业，导致了汽车产业过度竞争的趋势。类似的情况在石化行业也广泛地存在。诸侯经济带来的分割性规制给东北老工业基地造成了巨大的资源浪费和资本沉积；大量盲目上马的项目从投产之日起就开始亏损；大批国有企业处于停产或开工不足的状态；大规模生产设备等稀缺资源被闲置和损耗；甚至优势产业也因为无法有效地实现外部扩张导致资本效益低下，损害其市场竞争力。
再次，政府对于国有大中型企业和非国有经济主体的不对称规制，使市场竞争结构严重失衡，束缚了企业的经济活力，是东北老工业基地市场化水平低的主要原因，也是制约东北老工业基地发展的重要因素。政府规制的核心本该是促进市场结构出现“有效竞争”的格局，以使资源得以有效配置，实现“帕累托最优”。然而在东北老工业基地，由于受长期计划经济的影响，各级政府过度干预经济运行的状况，特别是实施政府规制政策多是按企业规模和所有制设计与操作的，出发点常常是为了维护特定利益集团，主要是在某一行业中已经具有垄断地位的国有大中型企业。与此相对，对于非国有经济主体，特别是在市场竞争中实力较弱的中小企业却面临着融资、利率政策、行业准入、税收、社会保障、社会服务、技术改造、资源配置、产品定价等“歧视性”规制，造成了市场结构上的严重的“不对称竞争”。一系列对于国有大中型企业和非国有经济主体的不对称规制行为，严重扭曲了市场的竞争结构，导致资源从更具效率的非国有经济主体倒流向生产效率低下的部分国有大中型企业。这些国有企业依靠政府的规制保护，依然获取一定利润维持垄断地位。这导致了投资主体被进一步固化——国有经济比重过大，民营经济发展不起来，企业长期处于一种低效的竞争之中，市场化水平低，经济缺乏活力，社会发展成本远远高于沿海开放地区，域内资金外流，也无法吸引外部资本参与推动域内的市场化进程。
二、重构政府规制体系，培育东北区域有效竞争的市场结构
首先，政府应该勇于面对现实，本着实事求是态度和客观公正的原则，矫正和补偿因转轨时期实施不当规制政策导致东北老工业基地为改革开放支付的巨大的成本：包括逐步弥补东北老工业基地产业固化带来的社会成本，由资源型产业的接续、企业办社会的成本和政策性负担；设立计划逐步以财政资金、税收优惠和技改基金的形式返还从东北老工业基地抽离的生产建设资金。需要弥补和返还的资金来源可以通过国家专项拨款、协调中央和地方财政分配比例、出售部分国有资产、豁免公益性项目国债转贷资金和支持东北老工业基地股份公司优先上市等多种形式实现。
其次，要彻底破除地区间的政府行政规制壁垒，形成区域经济联合体。可以考虑成立独立于各级政府之外的经济协调组织，降低具有经济协同效应的企业之间组织成本，协调地方利益关系，鼓励企业为取得规模经济和范围经济优势进行的兼并重组，使汽车、石化、医药、食品加工等产业链在地区内优化整合，积极培育能够广泛参与国际竞争的大企业、大集团。
再次，依照党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，加快实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式；清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍；允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇，从而消除对非公有制经济的歧视性规制，积极地引进外资和民营经济改造国有大中型企业，同时鼓励发展中小企业。在东北老工业基地内，促进一个能实现有效竞争的市场结构的形成，推进东北老工业基地的市场化进程。
最后，由于过去多年实施的中央政府对东北地区和其他地区的区别性规制和相应的政策资源的差异性配置，已经导致事实上区域经济发展的明显差异性效果。因此，根据区域经济均衡发展的经济发展规律要求，未来东北工业基地的发展和振兴还需要对东北工业体系持续发展提供支撑的增量政策支持，政策的指向除了社会保障、就业、资源型城市转轨等领域外，重点应置于汽车、石油化工、装备制造、原材料、生态型绿色农产品加工、制药、能源等东北重点产业。所需增量政策一方面可以取之于其他开放地区存量政策的平行移植，这类政策可以看作是对现有的地区性区别性规制的矫正，目的在于区域经济政策资源配置的均衡和相应的区域经济发展的均衡；另外应该考虑改革开放后经济发展水平和物力、人力资源积累水平的差异及其沉淀所形成的后续发展能力的差异，创新性地进行东北地区增量政策资源配置，但这类资源的配置要充分论证，既要发挥它的配置在东北地区产生的资源具有的“资财性”功能，又要避免产生新的区别性规制弊端，使政策尽可能保持“中性”特征。
可以相信，政府规制体系的重构及其实施效应对东北地区有效竞争的市场结构的形成，东北老工业基地的市场化进程的推进都将发挥十分重要的支撑作用。
收稿日期：2004-01-10
标签：振兴东北老工业基地战略论文; 东北经济论文; 企业经济论文; 有效市场论文; 宏观经济论文; 东北发展论文; 东北历史论文; 振兴东北论文;