“三农”问题分而治之——从方法论的角度探究可操作性政策，本文主要内容关键词为：方法论论文,分而治之论文,可操作性论文,三农论文,角度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业、农民、农村问题相互关联，十分复杂。而我们在认识、决策和具体操作中，又往往将三者交织甚至混淆在一起，使原本复杂的问题难上添难。实际上，三个问题含义不同，性质各异，表现相左，产生的原因也不尽一样。因此，有必要使“三农”问题各归其位，分而治之。
一、将农业问题从农民问题中解脱出来
农业问题一般认为是粮食安全和农业增长问题，农民问题一般认为是增收问题。三农问题之所以复杂和困难，重要原因之一就在于我们试图将农业问题和农民问题统一起来，试图通过解决农业问题来解决农民问题，试图通过农业增长来解决农民增收。实际上，这是不可能的。
原因之一：农业增长缓慢是必然的。中国农业增长受到资源与市场的双重约束，在目前情况下增长空间已极为有限。从资源上讲，中国的农业已经发展到了极限，对土地资源、水资源、生态资源、自然环境的使用已达到了盘剥的程度，以致经济上农业的一小步增长，要在生态、环保、资源上付出沉重的代价甚至是殃及子孙的代价，而这与可持续发展战略是相矛盾的。从市场上讲，国内粮食及主要农产品市场已基本饱和，部分农产品已出现过剩，在农产品市场结构没有重大改观、市场总需求没有大幅度扩张的情况下，农业增长必然是缓慢的，甚至可能局部下降。
原因之二：农业增长的效益根本不能解决增收问题。原因在于“僧多粥少”，农业效益总量有限，而农业劳动力又大量过剩。由于农业经济总量增长缓慢，农业市场饱和，造成农业平均利润率下降，使得农业效益这块“蛋糕”不可能做得更大。同时，由于农业劳动力大量过剩，使得农业内部竞争异常激烈，农民人均收益已降到极低。加之小户农民难以适应市场波动和社会化大生产，信息不畅、市场观念缺乏，造成普遍性的恶性竞争，农民与农民之间“自相残杀”，部分农民的农业收益甚至亏本，农民群体的整体利益受损。再加上农民负担重，农村和农业建设大部分投入要农民出，可谓“抢蛋糕”的人太多。在“蛋糕”做不大而“抢蛋糕”的人又太多的情况下，是不可能以此解决增收问题的。
原因之三：农业经济结构调整意义有限。对农业和农村经济结构进行战略性调整，对解决农业增长的结构问题是很有效的，但对解决农民增收则只有局部的、暂时的效果，甚至对粮食安全问题还有副作用，因而意义十分有限。由于粮、油等大宗农产品处于完全竞争市场，无论怎么调整结构，其利润都会迅速回到最低。所谓“减粮调结构”的做法，与其说是增收措施，不如说是回避粮价下跌的“减收”风险。靠减少种粮面积和主要农产品生产来搞结构调整的做法从短期和微观来看也许有增收效果，但从长期和宏观来看，由于粮食市场需求的刚性要求中国必须把大量耕地和农业资源用于粮食生产，而“减粮调结构”对粮食安全问题造成了严重威胁，因此是不可取和危险的。至于各种特色农产品，虽然短期内利润高，但只能是局部和少数的农民增收受益。因为特色农产品的可替代性强，市场需求面窄，一旦生产面铺开，其利润率和增收效果就迅速下降。典型的现象就是，许多农户调整结构往往只看到别人搞时红红火火，一旦自己搞时市场就变了，不是跌价就是滞销，甚至赔本。由此说明，要普遍地和根本地解决农民增收问题，靠农业结构调整是难以实现的。
原因之四：粮食安全与农民增收目标冲突。实现粮食自给、确保国家粮食安全是历来我国农业工作的中心目标。这一问题按理说到20世纪末已基本得到解决，粮食生产实现了供需基本平衡、丰年有余。但遗憾的是，由于粮食是特殊商品，其市场需求刚性大，价格弹性小，粮食安全问题的解决反而使农民增收问题陷入了困境。典型的表现就是“增产不增收”，粮食价格低迷。从1996年开始，主要农产品价格持续下降。其中大米零售价格指数由1995年的138.1下降到2002年的99.1，小麦则由133.5下降到99.0，玉米由156.4下降到99.0。粮价下跌反过来又造成粮食产量自1999年开始持续下跌。到2003年秋，供求关系逆转，粮食及主要农产品价格开始反弹，但随之而来的又是增加粮食产量和确保粮食安全的经济和政治压力。粮食安全与农民增收的关系事实上形成了“粮食产量越高，增收效果越弱，产量下降，又面临粮食安全压力”的两难局面。农民就只有在“增产不增收”和“涨价就增产”的困局中徘徊。
既然农业增长和粮食增产都不能解决农民增收问题，那就没有必要将农业问题与农民问题拉在一起解决，那样只能适得其反，两头难顾。因此，应当全面调整我国农业发展的战略目标和政策措施：一是放弃长期以来的“将农业问题与农民问题相统一，通过解决农业问题来解决农民问题，通过农业增长来解决农民增收”的思路，将农业问题从农民问题上脱离出来，就农业论农业，就经济论农业。二是放弃农业增长的速度目标，转而确立农产品的市场扩张目标。调整农业增长的结构目标，转而确立农产品的质量安全营养目标，变“种啥吃啥”为“吃啥种啥”。三是制定市场经济和全球化下新的农业发展战略。(1)以农产品市场扩张为主线，深入开发国内市场，积极开拓海外市场，以扩张确保粮食安全。(2)以农产品满足国民的质量安全营养要求为目标，全面改善农产品品质结构，提高国民生活质量。(3)围绕上述目标进行制度创新：实现农业体系市场化、农产品商品化的制度创新，实行农业支持与保护；健全农产品质量、安全、营养的法律、法规、标准体系，规范监督与管理，引导消费与生产；推行现代农业生产方式，加大农业科技投入，实现资源环境的可持续利用，改革不适应现代农业的制度体系。
粮食安全问题本来已基本解决，而真正的危险是在粮食安全问题上的意志摇摆。表现在将农民增收与粮食生产强行关联和对立起来，似乎因为种粮不增收，就可以把粮食安全放在次要位置，甚至把保证粮食供应的希望寄托于国际市场，这是十分危险的。对于中国这样一个世界人口第一大国来说，国家粮食安全是国家战略安全的重要组成部分，这一目标是不可动摇的。要从根本上确保国家粮食安全，应当实行粮食市场扩张。理由是：我国粮食产量已实现丰年有余，依靠科技进步和劳动生产率的提高，粮食市场供应量完全可以保证；实现了粮食市场扩张，就能应对各种情况下的风险，确保本国粮食安全，将使我国在国际农业竞争和国际政治中赢得主动权和进退空间，并有助于支持粮食的价格和收益。实行粮食市场扩张政策需要做好几方面工作：一是减少种粮农民，提高粮食的劳动生产率和规模效益；二是实施补贴与保护政策以保护粮食价格和农民收入；三是在国内市场开发的基础上大力进行全球扩张以保证需求充足。
二、将农村问题分解到现代化其他课题中统筹解决
农村问题主要是农村的经济社会发展落后和政治治理问题，与农业问题和农民问题的联系是部分的而不是完全的，间接多于直接。而农村问题本身又是中国现代化建设众多问题在农村范围内的一种综合表述。因此，完全可以将农村问题分解开来，归属到现代化建设其他各项重大课题中统筹解决，随着中国现代化进程的整体推进而各自化解。
（一）把农村经济发展问题统一到农业发展、工业化、国民经济结构调整等课题中解决 农村经济发展的大部分问题还是农业问题，可直接归到前述的农业问题解决办法中加以解决。对于农村经济结构调整问题，应当放到整个国民经济的结构调整中统筹解决，而不应当再在农村搞“小而全”、”大而全”的结构调整。农村的主导产业依然应当是农业，而农村的二、三产业原则上应当是以农业为源头、沟通城乡的产业链。城乡产业布局应当在市场机制的调节下实现最优布局，为此必须统筹平衡城乡经济政策，破除城乡经济“壁垒”。要将城乡产业布局同工业化、城市化相统一。乡镇企业的问题宜归到城镇化和工业化问题中一并解决，而不应当再保留单独的乡镇企业政策和“乡镇企业”的称谓。
（二）把农村社会发展问题纳入“城乡统筹、以城带乡”的大思路中，通过制度创新解决 农村社会发展的主要问题是社会事业发展严重落后，部分地区发展缓慢甚至停滞，造成大量现实的和潜在的社会问题，对整个国家的社会进步造成严重不利影响。农村社会发展落后的主要原因在于农村经济基础薄弱和国家投入严重不足。农村相对于城市经济基础薄弱本是一种普遍规律，但中国农村人口众多的特殊性大大加剧了在社会发展上的城乡差距。同时，国家实行分税制和财政“分灶吃饭”后，实际上大量“财权”向上集中，而“事权”却纷纷“下放”到了县乡，造成农村社会事业成为“无米之炊”。由于县乡财政薄弱，全国2/3以上县乡都是“赤字财政”、“吃饭财政”，因此很大部分建设责任和负担，包括大批财政供养人员的“人头经费”又通过各种方式转嫁给了农民。主要依靠土地作为生活来源的农民不仅要维持自己的基本生活，还要投资投劳负担农村的基础设施、教科文卫等社会事业，而且还要负担各种名目下的政府开支。这样一来，农村社会发展落后并引发大量社会矛盾和问题就是不可避免的了。
解决农村社会发展问题最主要的是要理顺农民和政府、中央和地方之间在农村社会建设中的责任、义务和权利关系。同时，国家应当在平衡人口分布、城乡差距、地区差距上进行统筹安排。在农民和政府之间，应当明确界定主要的公共产品应由政府提供，如基础建设、基础教育、基本医疗、计划生育、农业基础科研、民兵预备役建设等。改变过去那种由农民承担很大部分公共产品投入的政策和做法。在中央和地方政府之间，应当通过立法、财政制度改革等措施，明确界定凡是涉及全局利益和长远利益的公共物品，主要应由中央政府提供。主要涉及地方和局部利益的公共物品以地方政府提供为主。但对地方财力薄弱难以负担而公共利益又迫切需要的，应由中央政府通过转移支付的方式来承担，不能将其转嫁给农民。相应地应调整和落实财权与事权的统一。与此同时，国家应取消农村人口向城镇转移的各种限制措施，促进农村人口向城镇有序转移，不断减轻农村社会发展压力，通过城市化的递进发展不断缩小城乡社会发展差距。
在指导思想和措施办法上，应重点突出制度创新。要按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展”的新思路和“两个趋向”的新论断，通过体制和机制的改革与创新，逐步建立起以城市化发展改善和推动乡镇农村发展，以发达地区高速发展拉动和补偿不发达、欠发达地区发展，以工商业发展补偿农业发展的良性互动机制。通过加大社会发展的总体力度，平衡和调节宏观经济发展的速度和质量，建立起经济与社会协调发展的良性关系。
（三）把农村政治发展问题统一到行政体制改革和民主政治发展的课题中解决 农村政治发展的主要问题是农村政治治理矛盾，主要表现在国家意志、基层政权、村民自治集体、农民之间的矛盾冲突，这其中以农民与基层政权之间的矛盾最为尖锐。基层政权的最大问题是，作为国家意志的代理人不仅代理成本高，而且已经形成了自我利益体，并在贯彻国家意志的同时为自我利益服务，而这又是以侵害农民利益为前提的。国家的难处在于既要依靠基层政权贯彻意志，又难以对基层政权实施有效约束。村民自治集体（村委会）从理论上讲应当代表农民利益，但现实中由于村委会与村级党组织的关系、村与镇的关系、村镇干部的自身利益等问题并未真正理顺，使村民自治集体并不是完全代表农民利益，甚至一些地方的村委会还形成了“行政化”倾向和高昂的代理成本。作为农民，由于小农经济造成的社会分散，加之大量农村精英的外流，使得农民群体难以运用合法渠道表达共同利益，单个农民或农户则更难摆脱弱势的处境。
要解决农村政治治理矛盾，应当从两方面入手。从政府一方，首先必须有效治理和约束基层政权的代理人利益和代理成本，这需要通过大幅度的行政体制改革来解决。从农民一方，要真正培养农民利益的代理人，不仅要能协调解决农民内部事物，而且要能对外切实代表农民的共同利益，这就需要根据中国农村的现实特点，按照推进民主政治发展的思路，进一步从法律、制度和机制上解决村民自治集体如何有效代表农民利益的问题，同时，应当为村民自治赋予更多的资源配置权，以维护村民自治的实效性。在这两方面基础上，以法律和制度为保障，以村民自治为纽带，建立起基层政府和农民之间的对话协调和利益互动机制，从而有效解决农村政治治理的各种矛盾。
三、渐进式改革逐步化解农民问题
农民问题是“三农”问题的核心，这一点已取得共识。农民问题，当前主要是农民增收难的问题，表现为农民收入长期低速增长，城乡收入差距进一步拉大。这一问题已由单纯的经济问题逐步发展成为社会和政治问题，成为影响现代化发展全局的最大障碍。
普遍来说，农民的收入主要来源于两部分：家庭经营收入和工资性收入。根据全国2000-2002年3年统计，家庭经营纯收入占农民人均纯收入的比例只由63%下降到60%，仍占据绝对主导地位，而其年增长率却始终在2%左右徘徊。这也证明了依靠以农业为主的农户家庭经营是不可能普遍地解决农民增收问题的。统计中，工资性收入所占比例由31%增加到34%，其年增长率高达9%～10%。人均增收增量中超过60%来自于以外出务工为主的工资性收入。工资性收入无论是增长速度还是绝对增量都已占据第一位。这表明，农民增收难的主要原因就在于过分依赖家庭经营收入，而当前解决增收难的主要途径应当是增加工资性收入。
农民家庭经营收入主要来源于以土地为资源的“大农业”，农林牧渔共占家庭经营收入76%以上（2000-2002年统计）。前文已经分析，我国农业由于受资源约束，在目前情况下增长空间已极为有限。资源约束的根本矛盾是“人多地少”，而目前主要是分田到户、分散经营的小块土地经营方式。这里并未排除对土地经营方式进行变革的可能性。事实上，土地经营方式变革是突破农业增长瓶颈最有效也最根本的办法。实现土地集中经营才能广泛推行现代农业生产方式，大幅度提高农业劳动生产率。实现了农村土地在市场经济中的优化配置，才能使农业生产者真正成为独立自主的市场主体，我国农业才能全面进入市场经济体系，各种市场资源也才能按照市场配置全面投入农业，才能带来农业的规模经济和总体效益的大幅度提高。与此同时，大批农业劳动力必然会从土地上解放出来，依靠农业为主要收入来源的纯农民必然显著减少，相应地农民人均收入必然显著增加。
农民工资性收入主要来源于外出务工，来自于二、三产业。可以说，农民增收的现实希望主要来源于二、三产业增长所带来的就业机会和收入增长。这与我国工业化的步伐是相吻合的。以2003年为例，全国第一产业增长仅为2.5%，而第二产业增长达到12.5%，第三产业增长达到6.7%。从长远来看，要实现农民收入的持续增长并跟得上全国人民迈向全面小康的步伐，就必须让大批农民从农业中彻底脱离出来，汇入国家工业化、城市化、现代化的主流。这就必须要实现大批农村劳动力向二、三产业转移，大量农村人口向城镇转移。
上述两方面均说明，解决农民增收问题的根本策略在于“减少农民、集中土地”。实际上，农民转移与土地经营制度改革所涉及的不仅仅是农民问题，还涉及农业、农村问题，乃至工业化、城市化等问题。两项举措能从根本上将农民增收、解决农民问题和“三农”问题与实现共同富裕目标统一起来，与全面建设小康社会和实现现代化的总体部署统一起来，因而是具有全局意义的重大方略。
鉴于“三农”问题的矛盾日益突出，对全局的不利影响日益扩大，因此更要求我们要尽快将农民转移与土地经营制度改革作为现代化发展全局中的重大方略进行集中研究，统筹规划，战略部署，重点突破。
考虑到关系全局，因此政策的制定既要积极，又要稳妥，既要全面协调，又要分类指导。从具体策略来看，可考虑采用“以土地换社保”的办法来寻求突破。即对实质上已脱离了土地并进入非农产业，在城镇具有稳定收入来源及住所的农民，在自愿的基础上实行其承包土地的“集体收回，国家赎买”，土地性质由集体所有变更为国有。其赎买金不完全归本人支配，而是首先由国家转移到城镇政府用于为其建立最低生活保障和失业保险，购买医疗保险、住房公积金、养老保险金等基本社会保障及社会福利。之后，农民转为城镇居民，享受与城镇居民完全等同的社会保障及相关社会福利。同时，国家健全和完善土地使用的政策法规，建立和规范统一的土地使用权市场，其赎买的土地根据国家宏观经济和社会发展的需要，区分土地用途，实行“同地同价”，进入自由流动，实现生产要素的最优配置，其置换出的资金用于冲抵赎买金并返还增值利益。至此，实现了农民从农业转移到非农业，从农村转移到城镇，同时实现了土地的集中经营，优化配置。而且，由于国家可以调控土地用途和供应，实际上是将土地使用由以前的“审批制”改为了“国家供应”制，土地市场供应将可能成为继货币政策、财政政策之后，具有社会主义市场经济特点的、国家进行宏观经济调控、统筹经济与社会发展、统筹城乡以及保护耕地的强大手段。同时，此举也从制度上消灭了土地“审批制”带来的腐败、国有资产流失等漏洞，可谓一举多得。
这一办法取得成功的关键在于必须保证农民与城镇政府的“双赢”——农民转化为城镇居民后能够赢得比在农村更大的经济社会利益，而城镇政府能从土地使用权流动促进经济社会发展中实现综合社会效益的目标。这里面有个关键点是，政府自身在土地使用权流动过程中不能有追求经济效益的动机，而必须以综合社会效益为目标，土地优化配置产生的直接经济效益大部分应当在扣除开发成本后返还给农民和社会，这样才能真正实现“双赢”，保证政策不走样。
从理论上讲，市场经济条件下，作为基本生产要崇的土地从被约束状态转变为自由流动状态，实现资源的最优配置，实质上就是解放生产力，其产生的经济效益和社会效益是不可估量的，这正是“双赢”得以实现的源动力。在实践中，由于发达地区对土地资源的需求更为迫切，同时先富起来（先期脱离土地并进入非农产业，在城镇具有稳定收入和住所）的农民对享受城市文明和福利的需求更为迫切，从而使“双赢”在这一范围内更有可能先期实现。因此，实施这项政策的具体操作办法应当是：按照“让先富的农民先进城，让优质的土地先流动”的渐进式改革原则，逐步推进，滚动发展，以量变的不断累积求得最终的质变。根据实践的发展状况，可采取从沿海向内地推进，从发达城市向中等发达城市推进，从近郊向远郊推进，从已彻底脱离土地和农业、具有非农专长的农民向尚未彻底脱离农业的农民推进，从已完全扎根城市、具有稳定收入的进城务工农民向尚未完全脱离农村的进城务工农民推进。至此，农民问题和“三农”问题的解决与我国城市化、工业化的步伐实现了协调同步和“共赢”。
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