世界社会保障制度改革的最新动向，本文主要内容关键词为：动向论文,社会保障制度论文,世界论文,最新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按 最近，由中国财政部和美国林肯国民保险集团在北京钩鱼台联合举办社会保障基金管理国际研讨会，国内外著名的社会保障专家、官员聚集一堂，共同控讨世界社会保障问题及对中国的借鉴。其中，外国社会保障专家和官员就当今世界社会保障制度改革的若干前沿问题，作了较为深入的介绍和探讨。现摘发其中三位有代表性的发言，供国内读者参考。
社会保障制度改革已成为全球性的重要话题
美国林肯国民集团公司是世界最大的商业保险公司之一，1996年拥有490亿美元资产，年收入超过70亿美元，主要从事人寿及年金保险、财产、伤亡保险、再保险等业务。该公司董事长、总裁兼首席执行官伊恩·罗兰先生，就当今全球社会保障改革话题，作了高度的概括。他指出：
从世界范围看，人类正面临三大因素：一是人口老龄化。据世界银行的一份调查和预测，1990年世界60岁以上的人口总数为5亿，占世界总人口的9%；到2030年，60岁以上人口的数字将增加到14亿，约占世界总人口的18%，这些新增老龄人口，有一半将来自亚洲，四分之一来自中国。二是出生率下降。世界发达国家正出现较小年龄段人口减少的趋势，欧洲有一半国家的人口增长率为零，美国自1964年生育高峰期结束以来，人口增长率一直以每年1%以上的速度下降，中国由于实行了“一对夫妇只生一个孩子”的政策，人口增长速度大幅度降低了。三是医疗技术突飞猛进的发展，使人类寿命越来越长，发达国家平均预期寿命已在80岁左右。未来全球面临的问题是不同年龄段的人口数量将严重失衡，工作的人越来越少，退休的人越来越多，如在美国，目前约3.3名在职员工养活1名退体职工，到2030年，这一比例将下降到2:1。到将来，如今这一代年轻人和他们的孩子们，大部分将承受沉重的纳税负担，他们缴纳的税金无疑将高出他们所能得到的福利。所以问题在于，退休人员不断增加，人类寿命越来越长，仅仅依靠工资的不断增长，这种体制能跟上形势吗？美国社会保障体系这一安全网已经为美国服务了50多年，目前也正面临着社会保障体系改革的抉择。因为美国社会保障体系实行现收现付制，是某一代正在工作的人在为另一代人提供养老金。美国的这套体制至多只能维持到2030年。显然，对任何一个国家来说，这种退休费用的大幅度增长将给经济带来巨大的压力。人口结构的变化，技术的进步，将直接影响养老金计划的实施。老年人的医疗保健费用要高于年轻人。随着老龄化的增加，养老费用和医疗费用不断增长，将使政府的预算吃紧，在开支上面临极大的压力，政府将很难在社会保障体系上为民众作出应有的承诺。这属于涉及每个人的切身利益问题，也是一个政治性问题。社会保障体系改革的重要性和迫切性即在于此。
世界养老保障体制改革的多支柱体系——来自世界银行的看法
世界银行政策研究部首席经济学家艾斯黛拉·詹姆斯女士，是影响较大的《老年危机对策》一文的主要撰稿人，她对当今世界养老保障休制改革的趋势作了探讨。她认为：
当今世界大多数国家的社会保障休系都是公营，采取“以支定收”（注：保险部门按规定的计算公式支付给付金额）方式支付，以现收现付为基础的工薪税提供资金，支付额取决于职员的收入而不是其缴款额。这意味着在职者通过纳税为退体者支付养老金。这种体制弊端甚多。世界银行在提交一份《老年危机对策》的报告，指出这些敝端主要有：日益增长的工薪税会增加失业；促使工人逃逸到非正式行业，降低生产率；提前退休，造成熟练劳动力减少；公共资源配置不当，把有限的税收用于养老金而非用于教育、保健和基础设施；失去增加长期储蓄的机会，而许多国家的长期储蓄额太低；非本意地将财富“代际转移”（注：不同年龄组人群之间的收入转移），经常转移给高收入阶层，使低收入阶层蒙受损失等。这些不良后果，使庞大的隐性公共养老金债务不断增长，许多国家都面临资金支付难以为继的状况。现行体制既不能有效地保护老年人的利益，也制约着经济的增长，改革现行体制势在必行。
世界银行通过总结世界范围养老保障体制改革的经验认为，无论是发达国家还是发展中国家，今后养老保障体制改革的趋向有三大支柱：
一是强制性公营的以税收为资金来源的支柱，用于收入再分配。它与现行体制相似之处在于，它是公营的、以支定收的、并由税收提供资金来源。但不同之处是，改革后的公共支柱将把注意力集中用于收入再分配一为老年人尤其是低收入老年人提供社会安全网。用收入再分配的办法来减少贫困，是全社会的共同愿望，会得到广大民众的支持。通过广税基的征收，支付最低养老生活需要的资金。这样，提供养老资金的税率远比当今许多国家所要求的税率低得多，不会发生养老金支付难以为继的事情。
二是强制性私营的完全积累的支柱，用于储蓄。它与现行体制存在巨大的差异，它是强制性的，以收定支（注：保险计划中定期支付的保费是确定的，未来的给付由保费和投资回报决定），享受的津贴与缴款挂钩，基金交由私营部门管理和投资运作，缴款和投资收入积累起来，最终全部用于个人的退休年金。采取享受的津贴与缴款挂钩，是为了阻止人们向非正式行业逃逸，避免劳动市场受到扭曲。采用完全积累式，可把成本放在明处，防止代际转移的发生，并建立长期的国民储蓄，为投资增值提供稳固的资金来源。
三是自愿性储蓄支柱，用于那些有资金也有愿望储蓄并想在老年时得到更多保护的人。它能提供补充性退休收入，在养老保障体系中可发挥重要的补充作用。政府应适当地为这种自愿性储蓄和年金提供一些优惠政策。
这三大支柱构成养老保障的多支柱体系，共同抵御老年人面临的多种风险。一国养老保障应采取这种多支柱体系，这比集中于一种强制性支柱要优越得多。最重要的是，这种多支柱体系共同担负着防范未来经济和政治不确定性的总体风险，如政府和市场崩溃、财政来源枯竭、投资策略偏差等。养老保障是一项周期长、风险大的事业，多支柱体系有助于分散风险。在过去的十年中，有好几个国家尝试采用这种多支柱体系，如以智利为代表的拉美模式，以澳大利亚、瑞士、丹麦、英国为代表的OECD模式，以瑞典、意大利、拉托维亚、捷克共和国为代表的欧洲模式，都取得了一定的成效。
总之，第二种支柱，即以大规模积累式的以收定支缴款为组成部分的养老保障体制，在国家下放了这些基金的竞争性管理权和社会安全网的情况下，最有可能促进经济增长，向老年人提供适当的收入，并通过投资的分散化降低风险。
目前中国已拥有大规模的现收现付体制，同时它正向部分积累式的方向转变。但关键在于：如何并由谁来对这些基金进行投资？中国可能比较关心的是，在发展金融市场的过程，如果下放这些基金管理权，养老金改革将对劳动生产率和经济增长有哪些潜在的影响？中国正处于这样一个关头：如果有效运作，金融市场能促进经济增长；如果改革得不到发展，经济增长就受阻碍。强制性养老基金的竞争性管理和金融市场的充分发展，是中国应考虑的有关重要问题的决定性因素之一。
资金积累模式与现收现付模式争论的焦点——来自国际劳工组织的看法
国际劳工局社会保障处处长圭亚先生等人，就当今国际社会养老保险中的资金积累模式与现收现付模式的争论，阐述了国际劳工组织的看法。他们认为：
1937年以来，美国社会保障署一直对大多数国家养老保险制度进行总结和归纳，1995年与国际社会保障协会合作出版了《世界社会保障制度》一书，对165个国家的养老保险制度进行了新的分类。养老保险制度分为公共的和私营的，补贴式和强制储蓄式。公共保障制度又分为缴费型（固定给付金额或参照工资式支付）和非缴费型（参收入条件式或全民统一式支付）。强制储蓄式保险制度也有公共和私营之分。按照这种分类，在160个国家（有5个国家没有养老保险）中，养老保险制度共有209个，其中公共的200个，私营的9个。在公共制度中，181个为补贴式，19个为储蓄式。在160个国家中，公共缴费型补贴式并参照缴费工资进行支付的制度有133个国家；其余27个国家中，8个国家实行补贴式制度，采取全民统一支付方式，19个国家实行风险储蓄基金模式。在9个实行强制性的私营保险制度的国家（都在拉美）中，4个国家采取补贴式制度，同时并存一个公共的补贴式制度，5个国家采取强制性储蓄式制度。由此可见，采取公共的、现收现付模式是世界的主流。
但是，世界银行最近发布的《老年危机对策》一文，再次激起全球对养老保险制度改革应采取何种模式问题的争论。这场争论涉及两个难题：一是由于人口老龄化，是选择资金积累式还是现收现付式？二是由于经济和社会原因，是选择公共制度还是私营制度？两个难题可最终归结为：在公共的现收现付式制度和私营的资金积累式制度之间做出选择。
世界银行专家推崇私营的资金积累式制度，对公共的现收现付制度的批评观点是：不能应付人口老化问题；对收入再分配有不良作用；养老金给付过高；不利于经济增长；是通货膨胀的牺牲品；受制于政治压力；管理成本昂贵。这些观点都值得一一商榷。
(1)关于人口老化问题。显然，一国的人口老化会加重养老保险负担，但问题在于，我们看不出为什么这样就会对资金积累式的影响小于对现收现付式的影响。实际上，无论是现收现付方式还是资金积累方式，其最终负担都将落在就业人口身上。而公共保险制度较之私营保险制度，拥有较多的手段，包括在危期间，可临时采用部分积累的手段，可以更好地解决可预计的长期老龄化问题。需要提及的是，国际劳工组织在人口老龄化最明显的欧洲国家进行的研究表明，如果中老龄（50岁以上）工人的就业率能够保持在六十年代的水平上，老龄化对养老保险制度的冲击作用要弱得多。换言之，失业对养老保险的影响大于人口老化。
(2)关于收入再分配问题。人们常常指责现收现付式导致收入再分配的不平等，即支付给“富人”的保险金高于给“穷人”的保险金。这里有两个前提：在发展中国家，只有少数人享有社会保险，加剧了经济基础的不平等；在发达国家，富人阶层进入就业社会晚，缴费时间短，寿命长，因而享受的保险金就多。对发达国家不平等的结论完全是根据一些实行公共保险制度、固定保险费和固定保险金给付金额几乎不与收入挂钩的一些国家所作调查得出的，如世界银行乐意列举的瑞典、瑞士、荷兰和美国。这样，保险费和补贴都固定无差别，“富人”与“穷人”付出的保险费一样，但也许付出保险费的时间更短；领取的保险金也一样，但往往领取保险费的时间更长。出现这一现象就毫不奇怪了。如果采取保险金给付直接与收入挂钩，注重对遗嘱的补贴，通过诸如家庭补助或住房补贴的方式为贫困者提供专门的帮助，在这些制度中引入以广泛的职业为基本的社会保障机制，如在法国、德国或比利时那样，上述指责就没有什么根据了。
(3)关于保险金给付水平问题。国际社会保障协会关于最低社会保障标准的公约指明，一个人缴费30年，退休后领取的养老金相当于缴费工资的40%。这种保险金给付水平较低，远不及目前西欧国家个人期待的70—75%的水平，难道这种保险金给付地于优厚吗？相反，这种较低的给付水平有它的优势，它保证了维持基本生活需要的替代收入，保证了最低养老金，为开展补充保险留出了余地。补充保险可以私营，但国家的监控和责任非常重要。在保险金给付水平上，倒是现收现付式制度的支持者可以对资金积累式制度提出最严厉的批评。
(4)关于对经济增长的影响。这方面争论一般涉及三个方面：就业、储蓄和投资。在就业方面，国际劳工组织的研究表明，因社会保险费而对就业产生消极影响的情形是不多见的；相反，在统一的养老保险制主中，工作调动时保留既得权益，有利于人员流动，是促进经济增长的因素之一。在储蓄方面，往往认为资金积累式制度可以提高储蓄率，作为国民收入的一部分可对经济增长提供资金动力。但是，至今没有任何理论和统计事实支撑这一点。原因在于，在保险制度的启动阶段，资金积累式的保险费高于现收现付式，如需承担已退休人员的养老金（双重负担），无法增加储蓄；在保险费主要甚至全部由个人负担的资金积累式制度的国家中，如智利，国民收入中的储蓄率总体上并没有变化，因为强制性养老储蓄代替了其他自愿形式的储蓄，是储蓄形式的转移，在总体上并没有增加储蓄。在投资方面，经常的理由是，引入资金积累式制度，由于其积累的大量储备基金，可为经济发展提供急需的资金。这一理由也站不住脚。因为现实的资本并不一定就能产生生产性和收益性的投资，还需要市场条件；资金积累式制度中巨大的储备基金，一旦直接转化为投资，往往会迅速超过经济的吸纳能力，变成游资，冲击市场，降低利率，从而降低养老金水平。
(5)关于通货膨胀问题。世界银行的专家认为，资金积累式制度拥有特别的手段可使养老金免受通货膨胀的侵蚀，这种论点是基于个人帐户结存的实际利率是正值。但实际情况并非如此。众所周知，曾经选择资金累式制度的西方国家，都已逐渐放弃该制度，因为它不能保证养老基金在通货膨胀时期的资本市场投资中获得足够的正值收益。新加坡、智利等几个孤立的例子不足以否定具有普遍意义的历史事实。假如承认经济社会发展中工资增长率一般高于通货膨胀率，现收现付式制度运行的原则应该是：在同等经济活动中，即缴费人数和人口比例不变的情况下，工资增长，提取的保险费增加将首先用于支持养老金的指数。至于经济形势的恶化，那已不再简单的是通货膨胀问题，还有人口老化的影响，这在前面已经阐明，资金积累式制度不比现收现付式制度具有任何的优越性。
(6)关于政策压力问题。据说，私营养老保险制度不会遭受政府当局对公共养老保险制度那样的压力，甚至是挪用基金的压力。然而这里忽视了三个重要问题：一是，利率是国家货币政策的一个重要组成部分，例如为了刺激经济增长，国家要降低利率，这样就会直接影响资金积累式制度，无论它是公共的还是私营的；二是，对于资金积累式制度，国家不会不针对公共或私营储备金投资制定十分明确的指令，特别是储备金往往必须投资于公共债券或低收益的国库券；三是，公共养老保险制度的管理大多按照现收现付的原则进行运作，一般有投保人代表参加，在一定程度上避免了国家的过分干预，国家的代表性也得到适当的体现，而强制性储蓄式的私营制度不存在这种代表性。
(7)关于管理成本问题。一些人认为，竞争规则将导致私营养老保险制度的管理成本比公共养老保险制度低廉。理论和实际都否认这一点。公共制度由于其巨大的规模效益，可以节省开支。在工业化国家，公共制度即使管理着庞大的个人帐户，但与其发放的保险金额相比，管理费只占极小的比例。据国际劳工级织最近对一些国家社会保障开支的调查，采用现收现付模式的管理成本为：法国1.7%，德国1.5%，美国0.8%；而采用资金积累模式的管理成本为：新加坡0.8%，马来西亚4.5%，印度5.4%。据1992年经合发组织做的一项研究表明，在美国，商业性个人养老保险制度的管理费和手续费占保险费的35%。英国的一项调查表明，在私营基金会中，由于管理费增加造成的收益减损每年达5.2%。据世界银行估计，在智利，私营养老金的管理费占缴费工资1.5%。事实表明，在养老保险的行政管理上，认为公共部门比私营部门开支昂贵，显然是错误的。
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