澳门回归20年：公共行政的变革与发展
蒋朝阳
［摘 要］ 与澳葡政府架构相比，回归后的澳门特区政府架构发生了根本性变化。按照澳门基本法规定，原有公共行政制度得以延续。回归后第一个十年，澳门特区政府针对原有公共行政存在的问题和适应社会发展的需要进行了改革；回归后第二个十年，公共行政改革围绕“阳光政府”建设、部门重组与效能提升等方面进行。经过20年的努力，澳门特区公共行政改革取得了相当大的成效，进一步完善了特区的治理体系，提升了特区政府的治理能力。
［关键词］ 澳门 公共行政 改革 发展
澳门公共行政在理论上有两类含义：一是指公共行政组织；二是指公共行政活动，即公共行政组织根据公法的管理活动，或更具体地指公共行政组织制定规章、作出行政行为、签订行政合同等实体和程序行为。本文主要从组织意义上探讨澳门公共行政的变革和发展。
1987年中葡联合声明签署后，过渡时期的澳门公共行政开始发生变化。1993年澳门基本法（以下简称“基本法”）颁布，对后过渡时期的澳门公共行政产生了积极的影响，为澳门特区政府组织的建立和公共行政改革提供了宪制性法律基础。澳门特区成立以来，特区公共行政进入新的历史发展阶段，先后经历了两个阶段的改革，取得了显著成效。作为国家治理体系的组成部分，澳门公共行政在新的历史时期将迎来新的发展机遇。
一、澳门回归前的公共行政：“殖民”体制下的“地方自治”
（一）澳门公共行政基本架构的形成
澳门公共行政的雏形可以追溯至20世纪初期。1914年，葡萄牙开始借鉴英国的殖民地管理模式对其海外属地进行管治，①1917年通过了《澳门省组织章程》，总督直属葡萄牙殖民地部长，政务委员会是总督之下首要和主要管理机关，具有咨询机关和官方立法会的功能。1920年，葡萄牙宪法赋予殖民地自治权，在殖民地设有总督、议例局和行政局。此时澳门的公共行政简单松散，职能限于税收、工务、卫生和邮电，除官立中学，连负责教育的机构都没有，反而军政机关所占的比重较大。②1952年葡萄牙通过《海外组织法》，原“殖民地帝国”一词被放弃，复称“海外省”，海外省的管治实行本地化；③1955年制定《澳门省章程》，第一次明确澳门为“公权法人，享有行政、财政自治”，总督和政务委员会也首次明确地被称为“自我管治机关”。
1976年葡萄牙制定了《澳门组织章程》，该章程规定：“澳门地区为一内部公法人，在不抵触共和国宪法与本章程的原则以及在尊重两者所定的权利、自由与保障的情况下，其享有行政、经济、财政及立法自治权”。澳门公共行政组织得以开始自主设立。根据该章程，澳督和立法会成为自我管治机关。澳督将一些部门交由新设置的政务司负责监管，但仍保留对大多数重要政府部门如民政厅、财政厅、经济计划协调厅、港务厅、新闻旅游处、博彩合约监察处等部门的直接管辖。④1979年，澳督颁布第10/79/M号法律，将直属总督的政府部门分为司和厅两种不同级别，创立了“司”这种规模较大、担负较重要职能的部门，并确认了包括司长、厅长、处长和科长四个领导级别在内的行政架构体制。⑤
1981年，澳督开始对公共行政组织进行改革、重组和现代化。1984年，澳督颁布《澳门公共行政组织结构大纲》（第85/84/M号法令），试图理顺行政关系、简化行政程序、加强行政组织的灵活性和公务员对公共行政的参与，提高行政运作的效率和效益，满足澳门经济发展和社会进步的需要。⑥同时颁布《订定有关公职填补规则》（第86/84/M号法令）、《一般职程制度》（第87/84/M号法令）和《订定本地区行政当局政府机关督导及领导人员制度》（第88/84/M号法令），形成了澳门公职法律制度的初步框架。
1988年，为适应过渡期公务人员本地化的需要，澳督废止了葡萄牙《海外公务员章程》在澳门的效力；1989年，先后颁布了《外聘人员章程》（第53/89/M号法令）、《领导及指导人员章程》（第85/89/M号法令）、《职程制度》（第86/89/M号法令）和《澳门公职人员章程》（第87/89/M号法令）。到回归前，澳门公共行政组织的基本架构由总督、7位政务司，33个司、办公室或司级机构，10个司署或同级常设办公室，12个其他署、局、办事处、委员会或基金会，2个市政机构以及10个临时性办公室等组成，⑦每个司的内部还有厅、处、组、科等组织单位。所有层次机构的设立，都由澳督以法令、训令或批示方式确认并授权，对临时性机构还需规定存续期限。这样，到回归前，逐步形成了公共行政的基本架构。
（二）回归前澳门公共行政的基本特点
澳门回归前，葡萄牙宪法有关澳门的部分及《澳门组织章程》构成澳门公共行政制度的“宪制性基础”。尽管1974年葡萄牙“四·二五革命”之后，新的宪法和新的《澳门组织章程》将澳门规定为一个“公法人”，但是，其权力的行使不得与葡萄牙宪法、《澳门组织章程》相抵触。1976年4月2日，葡萄牙宪法第5条第4款删除了澳门的殖民地地位，仅将其规定为一个葡萄牙暂时管治地区。1988年1月15日，中葡两国互换1987年中葡联合声明的批准文件。1989年葡萄牙修宪，废除了1976年宪法第5条第4款，增加了“澳门仍受葡萄牙行政管理时，由适合其特别情况之通则约束”的规定。这就表明，回归前澳门公共行政体制仍然没有脱离这种“殖民”管治体制的框架。
1.回归前澳门公共行政属于葡萄牙“殖民”管治体制的一部分
从澳门公共行政组织的结构来看，它由澳督和其他公共行政组织组成。澳督为澳门地区本身管理机关，由政务司辅助，政治与行政不分。澳督和政务司属于政治性职位，前者由葡萄牙总统任免和授予职权；后者由澳督提请葡萄牙总统任免，由澳督授予职权，行使政治决策和组织执行职能。咨询会作为法定咨询机构配合澳督运作。其他公共行政组织根据组织法设立，直接或间接隶属于总督领导或监督，分别承担特定职能，内设厅、处、组或科等技术性和行政性附属组织单位，附属组织单位不具有机关的地位和对外职能。
行政管理权限集中于总督，通过授权和转授权来实行管治。在整个公共行政组织架构中，总督居于至高无上的首长地位，领导整个公共行政。《澳门组织章程》将除立法会和司法机关外的一切权力赋予总督，而其他各级官员、机构及其首长的权力皆来自总督直接或间接的授权。“授权—转授权”的运用，将葡国总统对澳门的所谓“管治权”，经总督、政务官、主管官员，传至从属人员，并通过立法使其合法化、稳定化。⑧
总之，对企业的薪酬管理体系进行一次全方位的更新优化，使高管人员自身得到激励的同时，也能够承担更多的职责，作出卓越显著的绩效，带领中国企业在这次涅槃中重生，并跻身世界一流企业。
2.回归前澳门公共行政具有葡萄牙宪法下“地方自治”的特点
澳门特区治理体系是国家治理体系的组成部分。如何把维护中央对澳门特区全面管治权和保障特区高度自治权有机结合，如何完善与基本法实施相关的制度和机制，如何实现特区政府的积极作为，如何融入国家发展大局、推进同内地的互利合作，如何增强国家意识和爱国精神、壮大爱国爱澳力量，这些都是澳门特区公共行政改革面临的重大课题。未来公共行政改革有必要从构建服务型政府、法治型政府、责任型政府、阳光型政府和有为型政府五个方面整体推进，以完善特区的治理体系，大力提升特区政府的治理能力。
公共行政组织自主设立，分为“中央”行政和地方行政二级架构。前者指澳督领导和监管下的各行政机关和部门，后者则为市政机构。根据《市政区法律制度》（第24/88/M号法律）、《澳门市政区划分法律》（第26/91/M号法令）等规定，澳门地区划分为澳门市政区和海岛市政区两个地方行政区域，澳门市政区又划为风顺堂、大堂、望德堂、花王堂及花地玛堂五个堂区。⑨市政区是地区公法人，具有地方自治权。
公共行政组织承袭葡萄牙行政组织理论和行政法学说。例如，构成行政组织的元素为公法人和行政部门，公法人依公法或公权创设，具有公法上的法律人格，公法人由机关代表表达公法人意志；行政部门则设于公法人内部，由机关领导。按照葡萄牙行政组织理论中“分权”和“权力下放”原则，公共行政分为直接行政和间接行政。直接行政组织由澳督领导和直接控制，包括隶属于总督的自身机关和部门。这些部门根据本身自主权的不同分为三大类：一般部门（简单机关），无自治权；行政自治部门，有执行特定职能的行政自主权限；行政财政自治部门，不仅拥有执行特定行政职能的自主权限，也拥有本身收入和单独预算并自行管理的权限。间接行政组织由澳督监督或者监管，实行间接控制，它承担独立工作，有行政、财政、财产和人事等方面的自主权，包括有法律人格的行政部门和公共实体。它分为：机构公法人、公共基金法人、公共服务法人和公共团体法人。在澳门，不存在葡萄牙法律中的公共企业法人。
公共行政组织依据法律设立。不仅有《澳门组织章程》《澳门公共行政组织结构大纲》等基础性的组织法规，而且每一个司级常设机构和其他重要公共行政组织的设立皆有澳督颁布的专门组织法为依据，每一个临时性部门亦由总督批示设立。行政组织内各层次部门的设立、人员编制和管理、行政职权乃至办事程序、公共收费标准等，均通过各机构组织法予以规范和实施。⑩
二、澳门回归：公共行政的变革和延续
（一）依据澳门基本法组建特区第一届政府
1.与原澳葡政府架构相比，特区政府架构发生了根本性变化
澳门回归，标志着澳门特区的宪制基础发生了根本性的变化，它不再也不可能是葡萄牙宪法和《澳门组织章程》。自1999年12月20日起，澳门正式纳入了中国宪法和澳门基本法共同构成的宪制秩序和国家治理体系之中。这就要求澳门特区的政权组织包括政府组织在内，均要依据基本法来建立。澳门基本法在多处尤其是在第四章第一、二节规定了行政长官和行政机关的性质、地位、产生、组成和职权，规定了行政与立法、司法的相互关系，并且在附件一规定了行政长官的产生办法。与原澳葡政府架构相比，特区政府架构发生了根本性的变化。
从特区与中央的关系来看，特区政府是特区的行政机关，是享有高度自治权、行使行政管理权的地方政府组织，是中央在“一国两制”下对澳门实施管治的政权组织架构的组成部分。从基本法规定的“澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关”来看，与原有制度中的“行政机关”的规定就有不同。例如，保留下来的1999年澳门行政程序法典第15条规定“公共行政当局之机关”包括：（1）行使行政职能之机关；（2）公务法人之机关及公共团体之机关。从基本法规定的政府组织来讲，公共团体以及市政机构则不在行政机关的范畴之内。
从基本法规定的澳门特区的政治体制来看，澳门特区实行的不是议会内阁制，不是总统制，也不是人民代表大会制，更不是以前的总督制，而是行政长官制。⑪按照基本法的规定，澳门特区政府的首长是澳门特区的行政长官，行政长官除行使作为澳门特区首长的职权外，还行使领导澳门特区政府、决定政府政策并发布行政命令、制定行政法规并颁布执行、提请或建议中央人民政府任免政府主要官员、依照法定程序任免公职人员等行政管理职权。首先，行政长官领导特区政府。“领导”一词的含义包括基本法第50条第1项其后的属于行政管理权的条文内容，包括组织政府、任免行政会成员、代表政府、决定政策、发布行政命令、制定行政法规、批准动议，决定作证以及对特区政府的行政领导权。行政长官与所领导的特区政府是隶属关系，主要官员对行政长官负责，⑫按照基本法、其他法律和行政法规行使对行政事务的管辖权。其次，行政长官负责组织政府，报中央任命。第6项规定，行政长官提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、廉政专员、审计长、警察部门主要负责人和海关主要负责人；建议中央人民政府免除上述官员职务。第8项规定行政长官任免行政会委员；第11项规定依照法定程序任免公职人员。1993年3月31日，《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》获得通过，其第5条规定，澳门特区第一届政府由行政长官按照基本法的规定负责筹组。1999年7月3日，全国人大澳门特区筹委会作出《关于澳门特别行政区第一任行政长官在1999年12月19日前开展工作的决定》。按照澳门基本法的规定，结合澳门特区成立及后来政府组织的实践，由新任行政长官提名并报请中央人民政府任命主要官员、组织特区政府，是特区行政机关组织的主要做法。再次，行政长官决定政府政策，拥有特区行政事务的最终决定权。基本法在多处授权特区或者特区政府自行处理特别行政区的有关行政事务或自行制定有关政策，并规定行政长官决定政府政策。这表明，特区行政事务和行政政策的最终决定权在行政长官，行政长官拥有具体行政事务的领导权。这就摒弃了原来的总督集权制。
基本法规定的行政管理权由行政长官及其所领导的特区政府来行使。按照基本法第61条关于“澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关”以及第62条关于“澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区行政长官”的规定，在澳门特区，除了行政长官及其所领导的特区政府之外，其他实体不享有基本法赋予的行政管理权。从这个意义上说，在基本法的框架下，澳门特区的公共行政以“直接行政”为主，体现了公共行政的统一性。这就改变了原有的公共行政还包括“间接行政”的特点。当然，特区政府在行使职权时，并不排除将某些“非政权性”的事务“委托”给法定机构来处理，有关行政机构也依法被赋予行政自主权或财政自主权。
政府要加强分类回收宣传，提高农民的分类回收意识。可对村落进行抽查，村与村之间相互评比，鼓励全民参与，奖惩分明，形成良好的竞争氛围。
从政府管理层次来看，在基本法框架下，特区行政机关是一级政府组织。这表明，澳门特区的政府组织不再分为“中央行政”和“地方行政”两级。基本法第95条规定：“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。”基本法在规定可设立市政机构的同时，突出强调其“非政权”性质。特区市政机构受政府委托，在文化、康乐、环境卫生等方面一是“向居民提供服务”，二是“向澳门特别行政区政府提供咨询意见”，与其“非政权”性机构的地位相一致。因此，基本法规定的一级政府组织原则，表明澳门特区政府组织只是澳门特区政府，没有在特区政府之下的地方自治组织，不存在分区地域意义上的“自治行政”。
从公共行政内部架构来看，基本法第62条规定，澳门特区政府设司、局、厅、处，明确了特区政府的层次，以求行政机关的精简和效能。⑬特区政府成立后，依据基本法，按照《政府组织纲要法》和第6/1999号行政法规《政府部门及实体的组织、职权与运作》的规定，只是将原来的（政务）司、司、厅、处、组、科六级压缩为司、局、厅、处四级，原有部门及实体视情况分别划归隶属于行政长官或五个司长或由其监督的范围；赋予各司司长行使基本法、法律和行政法规的职权，改变了原有公共行政体制中“政务司”不享有实质性职权的状况，也改变了原有行政架构过于繁杂、层次过多的规定。至于“科”的设置，第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》第2条第4款规定，“科长”官职具例外性质，并只可在属行政性质的组织附属单位中设立。“组”在结构中被取消，具有临时机构性质的“项目组”则继续保留。
基本法还规定了特区行政管理权由行政长官和特区政府集中统一行使的原则。基本法不仅规定了行政长官的职权，也明确规定了特区政府的概念，改变了原有体制中不存在“政府”这一概念，同时赋予特区政府职权。政府各机关和部门的职权法定，不再依赖首长直接或间接的授权，割断了行政组织对首长个人的权力依附关系，有利于各个机关和部门各司其职，主动履行职责。⑭
2.第一届特区政府的组建奠定了澳门特区公共行政组织基本架构
根据基本法和全国人大的决定，⑮澳门特区第一届政府、立法会和司法机关根据体现国家主权、平稳过渡的原则产生。其中，第一任行政长官由推选委员会协商后提名选举产生，第一届澳门特区政府由行政长官依照基本法规定负责筹组。
机组投产初期，厂用电率最高达10.7%，据测算，以135MW等级机组为例，厂用电率每升高1%，机组供电煤耗升高3.89克标准煤/kWh。因此，如何降低厂用电率，是降低机组供电煤耗的首要问题。
选举产生第一任行政长官。1999年5月15日，推选委员会在澳门以无记名投票方式选举澳门特别行政区第一任行政长官人选。1999年5月20日，国务院总理主持召开国务院全体会议，同意推选委员会选举产生的人选，并签署国务院第264号令，任命了澳门特区第一任行政长官。
组建第一届特区政府。根据全国人大澳门特区筹委会的决定，⑯澳门特区第一届政府设5个司，分别为行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司和运输工务司。在组建统一的警察部门之前，原有各警察机构统归澳门特区政府保安司管辖，保安司司长兼任基本法所规定的“警察部门主要负责人”。⑰设立澳门特区廉政公署、审计署和海关。根据行政长官的提名，中央任命澳门特区政府主要官员。1999年8月11日，国务院根据行政长官的提名，任命了澳门特区政府7位主要官员和检察长。当时，澳门尚未建立统一的海关，海关关长的提名和任命留待澳门特区政府成立后的适当时候进行。⑱1999年9月25日，行政长官根据基本法的有关规定委任了行政会的10位委员，完成了行政会的组建工作。
建立临时市政机构。根据《全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会关于澳门市政机构问题的决定》，在澳门特区设立非政权性市政机构之前，将澳门原市政机构改组为澳门特区的临时性市政机构，经行政长官授权开展工作，并向行政长官负责，不再具有政权性。临时性市政机构的任期至基本法规定的非政权性市政机构产生时为止，时间不超过2001年12月31日。2002年1月1日，民政总署成立，⑲原临时市政机构被撤销。
（二）按照澳门基本法规定对原有公共行政制度予以保留
咨询组织制度得到进一步完善。咨询组织优化的方向是：运作更加规范透明，咨询委员的角色及责任更加明确，公众咨询制度化。为此，在这一阶段，特区政府整合和精简咨询组织，限制咨询成员的重复任职，规范其委任年期，规定所有咨询组织成员每届任期为2～3年，社会人士成员可连任2～3届，但最长不超过6年，最多可同时出任3个咨询组织成员。同时，重组经济产业、消费者权益保护及运输工务等范畴的咨询组织，加强年轻化专业化建设，培养治理人才。
三、澳门特区第一个十年：针对原有公共行政存在的问题和适应社会发展的需要进行改革
澳门特区的成立使澳门特区政府宏观架构得以确立。但原有公共行政制度得以基本保留，使得原有公共行政存在的问题也不可避免地延续下来。问题主要有：一是“继承性缺陷”，包括整体性问题、适应性问题、自足性问题、结构性问题和参与性问题；二是“趋势性问题”，主要是全能化趋势、内地化趋势等问题。⑳
本文选用某城市的GF2_PMS1_E116.4_N39.9_20160827_L1A0001792997中的影像进行分析研究。首先,将几个较小的图像进行切割处理。在本文中,选用两张具有代表性的图像:工厂和郊区(图2)。图像的实际尺寸工厂是283像素×334像素和郊区是244像素×252像素。
此外，澳门特区公共行政的改革也受到各种因素影响。从外部因素来看，主要是全球化、数字化与国际公共安全带来的挑战以及澳门与珠三角地区的联系与互动趋势的强化；从内部因素来看，则涉及澳门的资源、产业、文化以及澳葡政府的行政遗产等。㉑有学者将之概括为全球行政改革浪潮与澳门内部对公共行政与公共服务扩张的需求之间的矛盾，具体表现为政府角色的根本性改变、经济发展、区域竞争加剧与西方国家行政改革的波轮效应。㉒
项目组对杭州市江干区、杭州市余杭区、杭州市萧山区、丽水市莲都区、绍兴市柯桥区、宁波市海曙区、宁波市鄞州区等实施“河长制”制度地区的主干河道附近的居民及过往行人进行随机抽样调查。调查最终发放问卷共1000份，回收有效问卷825份,有效回收率为82.5%。
⑲2001年12月17日，澳门特区公布了《设立民政总署》（第17/2001号法律）。
回归前夕，澳门社会治安恶化、经济不景气、市民对公共行政以及公务人员整体评价不高。特区第一届政府甫一成立，就开始考虑公共行政改革问题。基于当时首要问题是尽快恢复治安、提振经济，加之回归初期中高级公务人员经验不足，对公共行政如何改革、何时改革并不清楚，㉕涉及公共行政的法律法规数量繁多且相互交错，修法费时费力且无适当人力，所以，1999—2004年，公共行政改革首先从确立“以民为本”的新行政文化着手。㉖随着2002年“赌权开放”，澳门经济飞速发展，但2003年发生的“非典”（SARS）则凸显了特区政府管治能力上的诸多不足。2006年发生的欧文龙事件以及在这一时期出现的诸如贫富差距、社保、公屋、交通、外劳和黑工等社会民生问题，曾一度使特区政府的管治威信遭受信任危机。特区政府开始考虑对公共行政进行系统性、规范性的全面改革，以解决危机背后的深层次问题。㉗因此，2005—2009年，第二届特区政府因应经济社会发展的需要，开始对公共行政进行“系统的规范性改革”。㉘
终于那个人不走，她的手摆在金枝眼下。女人们也越集越多，把金枝围起来。她好像在耍把戏一般招来这许多观众，其中有一个三十多岁的胖子，头发完全脱掉，粉红色闪光的头皮，独超出人前，她的脖子装好颤丝一般，使闪光的头颅轻便而随意地在转，在颤，她就向金枝说：
总的来看，这一阶段公共行政改革的主要做法是：改善服务态度、提高服务效率、加强投诉处理，推出服务承诺以及推出多项电子服务，引入“质量管理认证”。同时，取消两个临时市政机构，设立民政总署，建立多个服务站和一站式市民服务中心；进行公职法律制度改革，取消公职人员职业税免税制度，建立新的退休保障制度，完善评核制度，修订职程制度、领导与主管人员通则，建立问责制度；完善公共政策咨询制度。上述改革措施具有比较强烈的管理主义色彩，试图借用私营部门管理中卓有成效又为其他地区政府改革广泛采取的管理技术和方法，来提高前线公共服务的效率和质量。此外，澳门特区政府在公共服务领域开展了市场化取向的改革，譬如解除管制、民营化等。㉙
我们曾在高高的天空中被风吹乱了头发，却找不到回程的轨道。然而总会有那么一个人，他甘于成为那个沉重而死板的负担，带你下坠，带你回归。如鸿鹊化为燕雀，收起翩然翼，落足凡世间，从此学会做一个安心的傻瓜。
到第二届特区政府任期结束时，公共行政改革在行政理念的确立、公职法律制度改革、服务型政府的建立、公务人员管理、廉政建设、政策咨询、决策科学化与民主化等方面取得较大成效，摒弃了回归前澳葡政府的“夕阳心态”，重塑了积极有为的公共行政精神，并最大限度减少了SARS危机与全球金融风暴对澳门社会带来的巨大冲击，开创了澳门经济社会发展的崭新局面。㉚
四、澳门特区第二个十年：公共行政改革围绕部门重组与效能提升进行
从2009年底到2019年，澳门特区进入第二个十年的发展。尽管特区政府成立后第一个十年公共行政的改革卓有成效，但还是存在一些问题。主要是：1.政府职能关系有待理顺。一是政府与社团职能庞杂、角色不清、易被公众舆论牵引。二是部分政府部门职能交叉、职责不清。三是政府与市场各自的作用有待进一步挖掘，尤其是如何发挥政府作为“看得见的手”的作用，如制订产业政策，调整产业结构，提供企业发展的良好社会环境和公共服务，同时对企业的经营依法进行监管等，从而推动社会经济有序发展。㉛2.公职制度改革有待深化。主要是：原有公职制度中公共行政人员分类偏多、中央招聘机制存在聘用分配任用人员方式与用人部门的实际需要存在脱节、公务人员部门间流动性差、新评核制度可操作性不强、职程晋升制度缺乏公平性以及公务员培训的针对性不强等。㉜3.决策与执行的沟通不畅。例如，司与司之间无协调机制，各局级部门之间缺少协调，或是较多地从部门利益角度考虑。㉝4.官员问责方面有待加强。对领导及主管的问责手段约束力不强，对主要官员没有政治问责。㉞5.咨询机制有待完善。主要是：咨询组织成员跨界别的重叠较多，大部分成员是政府官员和社团领袖，少有市民代表；委任过程和委任原则不太透明；决策过程和委员议决可能存在利益和角色冲突。公共咨询在机制、程序、途径和咨询结果的回馈等方面尚有很大改善空间。㉟上述问题也被概括为四个方面：行政机构叠床架屋、行政职能重叠、行政程序繁杂、政府绩效不高。㊱
针对上述问题，第三任行政长官上任时明确提出建立“阳光政府”的理念。2010年3月，行政长官在2010年施政报告中提出：“新一届特区政府将充分听取民意，集思广益，以澳门居民的福祉为依归，对澳门长远利益和整体利益负责，加强廉政建设，全面提升施政透明度；推动公共政策的科学化和民主化；提高政府执行力；提升广大市民对政府的信心；在良性的互动和监督下，全力推动阳光政府建设。”2011年施政报告继续秉持“积极构建阳光政府”的理念，提出“将逐步确立更科学、更公开、更民主的决策模式，以公共利益为大前提，实现阳光政府的施政理念”。2012年施政报告提出“落实科学施政，推进政务公开”，进一步增强各级官员的问责意识。2013年施政报告提出“强化政府运作机制，提升公共行政效能”的策略，强调将建立政府绩效治理制度，把部门的执行力和执行效果、对既定政策是否有具体且有效的行动响应、政策是否达到目标作为评估绩效的重要指标。在2014年施政报告中，提出“提高公共行政绩效，优化公共服务质量”的策略。
那么我们每天需要多少蛋白质呢？中国营养学会推荐蛋白质应该占到总能量的15%～20%，那么应该是多少呢？简单的算法就是每千克体重需要蛋白质1克，这里所说的体重是标准体重，而不是现体重。标准体重的算法可以用22乘以身高的平方，得出的数值就是标准体重，比如一个身高165厘米的人，她的标准体重是22×1.65×1.65，得出59.895，可以四舍五入为60，60千克就是标准体重。按每千克体重需1克蛋白质算，这个人每天基础蛋白质就需要60克。孕早期每天增加5克，孕中期每天可以增加15克，孕晚期每天可以增加25克，到37周后每天可以增加35克。
“阳光政府”的构建开始触及长期以来积累的公共行政深层次问题。有观点认为，这些改革措施关注的是管理技术、管理机制、服务模式以及职能输出等问题。这些是当代西方发达国家政府改革的核心问题，也是澳门特区政府成立之后亟待解决的突出问题。然而，这些针对前线公共服务效率与质量的公共行政改革措施，较少触及公共行政中存在的结构性问题，即职能重叠问题。㊲2014年12月20日，国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国十五周年大会暨澳门特区第四届政府就职典礼上发表了重要讲话，并提出四点希望。其中第一点就是不断提高特别行政区依法治理能力和水平。要求澳门特区要善于运用法治思维和法治方式进行治理，努力打造勤政、廉洁、高效、公正的法治政府，加强公职人员队伍建设和管理。
为此，在2015年施政报告中，行政长官以“提升政府治理水平，实现社会善治”为目标，提出“精兵简政”的施政理念，不断提高政府执行力和公信力。2016年施政报告则以“深化公共行政改革”为重点，“努力增强施政透明度，接受社会和居民监督”。2017年施政报告继续秉持“提升公共服务效能”的目标，强调“坚持施政为民的服务理念，推动精兵简政，深化各项公共行政改革，提升政府施政能力和公共服务。推进政府架构调整，完善公职人员制度”。针对特区五年规划，还提出“落实特区五年规划的过程，是提高政府跨部门协同效应，增强施政执行力的过程。加强部门联合工作会议，检查特区五年规划落实情况，从而根据综合平衡、环境变化等因素适时作出调整”。2018年施政报告重新提出“深化公共行政改革”的目标，深入推动各项公共行政改革，全面提升政府的治理能力和水平，推进社会善治。
从上述施政报告来看，第二个阶段公共行政改革的重点主要聚焦构建阳光政府、优化和调整政府架构、落实科学施政、强化政府运作机制、优化公共服务品质、提升公共行政效能等方面。
“阳光政府”建设取得了成效。从2010年起，强化廉政建设，实施《预防及遏止私营部门贿赂法律》，修订《财产申报法律制度》，引入官员财产资料适当公开机制，完善“廉政公署人员纪律监察委员会”职能，强化廉政公署行政申诉职能，全力协助提高公共部门运作的透明度、鼓励全体公务人员建立廉洁诚信的行政文化。加强审计监督，拓展政府账目审计、衡工量值式审计及专项审计的深度及广度，对大型公共项目进行追踪审计。建立官员问责制，制定了澳门特区政府主要官员通则及相关守则、《领导及主管人员行为准则——义务及违反义务时的责任》等规范性文件。实行政务公开，建立政府发言人机制，设立政府发言人办公室，协调各政府部门，加强政策解说力度，提升对突发事件的应变水平，提高政府的快速响应能力，与公众保持良好的沟通。落实政策咨询机制，全面实施《公共政策咨询规范性指引》，启动《出版法》和《广播法》修订。为促进决策的科学化，成立了向行政长官负责的政策研究室，协助行政长官了解民意和科学决策，协调特区政府各部门政策的制定。
公共行政组织职能调整和部门重组取得重要进展。2010年开始检讨组织架构设置，整合部门职能。2011年合并法律改革办公室与国际法事务办公室，专责法律统筹机制的工作（2016年并入法务局）；社会保障基金划入社会文化范畴；退休基金会划入行政法务范畴。2014年修改文化局和体育发展局组织和运作法规，以配合民政总署相关职能的转移。2015年落实精兵简政理念，完成对整个公共行政架构职能重组和转移合并的综合研究。2016—2017年两年内完成第一阶段15项公共部门调整和职能重组工作，强化公共部门间的协调机制，加强政府内部跨部门合作，提高政策执行力。2017—2019年实施为期三年的第二阶段重整规划，重点调整经济财政、保安及运输工务范畴等17个公共部门的职能，展开对公共行政组织架构设置标准、不同层级架构的权限划分及相关配套机制的研究。2018年进行了设立非政权性市政机构的立法程序。
过去企业财务管理多以人工操作为主，即便是电算化的使用也以财务凭证和纸质凭证为依据，在实际工作中需要耗费大量的人力资源，增加工作时间。“互联网+”的发展有效的解决了这一问题，企业可以建立自己的网络体系，对客户端的情况做到心中有数，并实施动态化管理。与此同时，基于“互联网+”模式下的业务处理也可以通过远程操作来实现，打破了地区和时间限制，可以掌握客户的信用等级状况，从而提高工作效率，做好工作优化。
澳门特区公共行政基本延续原有制度。根据基本法第5条“澳门特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”，第8条“澳门原有法律保留”，第16条“澳门特别行政区享有行政管理权，依照本法有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务”，第99条有关原有公务人员留用，第100条有关原有公务人员制度基本不变等规定，依据“体现国家主权、平稳过渡的原则”，澳门特区回归法（第1/1999号法律）作出特区公共行政基本延续原有制度的有关规定。其内容主要有：一是公共行政延续原有关系，包括原有公务人员的职务关系、公共行政组织关系。二是原有行政行为继续有效，并视为澳门特区相应人员或实体作出的行政行为。三是原有行政授权继续有效，并视为澳门特区相应官员所为。四是专营合同继续有效，政府对公共服务的被特许人或公益实体的权力，由行政长官指定的司长按照特许合同的条款或相关法律法规的规定行使。由此，澳门原有行政组织制度包括直接和间接两种行政制度、自治行政、项目组、公法人、公务法人、行政公益法人制度以及原行政行为制度、行政授权制度和行政合同制度得以继续保留。
目前，低碳经济已被纳入我国的国民计划和社会发展计划。早在2013年，我国就承担起节能减排、降低碳排量的重任，低碳经济已经深入到我们的生活工作当中。电力企业作为我国支柱型企业，在低碳经济大潮中，更应勇于走在改革的最前端，结合电能实际生产方式，完善低碳条件下电力会计核算体系。
公共行政运行机制得到优化，行政效能进一步提升。对一些不合时宜的手续及程序进行检讨，优化流程，简化行政手续，强化公共部门间的协调机制，加强政府内部跨部门合作，提高政策执行力。推出更多电子化便民服务措施，构建一系列公共服务平台，优化多项包括“行政准照/牌照”在内与经济民生相关的跨部门程序，增加全程电子化的项目，完善“一站式服务”。与此同时，建立政府绩效治理制度，实行领导官员的绩效评审制度以及政策执行情况季度报告制度，完善公共服务第三方评估机制。检讨官员问责制，规范行政、政治、法律、道德四大问责规定，健全配套制度。建立由行政长官领导的危机处理统筹机制。2012年，为有效地应对突发公共事件和提升危机应变处理能力，在既有区域和国际应急合作、公共卫生、民防、旅游危机四大应对机制的基础上，建立一个由行政长官领导的危机处理统筹机制。因应2017年“天鸽”风灾，特区政府设立了检讨重大灾害应变机制暨跟进改善委员会，并在国家减灾委员会专家团队的协助下，完成了《“天鸽”台风灾害评估专家组的工作报告》，全面总结经验和教训，提高应变能力，完善应变机制，健全了民防体系。这一机制在抵御2018年超强台风“山竹”中取得了明显的成效。
公务人员管理机制进一步加强，公职法律制度得到全面完善，行政文化核心价值理念得到巩固。设立公务人员投诉管理机制，增设公务人员因在工作过程中涉及案件诉讼的司法援助制度，保障公务人员的合法权益，修订《因执行公共职务的司法援助》法案及《年资奖金、房屋津贴及家庭津贴制度》，调整公务员福利制度，设立专责薪酬调整的评议会，建立一套公平、科学、独立的公务员薪酬调整机制。建立人员中央统筹管理模式，全面检讨中央招聘制度的入职及分配，对中央招聘制度进行改革，实行统一集中的两级考试。修订《公务人员的招聘、甄选及晋级培训制度》及《公务人员职程制度》，推进公职制度的优化，并对公务人员规模进行总量控制，优化公务人员的晋升制度。完善公务人员培训，优化培训质量，制定系统的公务人员培训规划，加大公务人员行政伦理及专业能力培训，增强各级官员的国家意识和责任意识，努力形成施政为民、权责一致的良好行政文化。
结 语
经过20年的努力，澳门特区公共行政改革取得相当大成效。进一步理顺了政府职能关系，深化改革和完善了公职制度，改进了决策与执行沟通，完善了官员问责制，完善了政府咨询组织相关机制。行政机构叠床架屋、行政职能重叠、行政程序繁杂、政府绩效不高等问题，在不同程度上得到改善。
2018年以来，澳门特区公共行政改革仍在持续推进。为完善基本法第95条、第96条规定的“非政权性市政机构”制度，2018年，澳门特区通过了第9/2018号法律。2019年1月1日设立市政署。为配合2009年制定的《维护国家安全法》的实施，澳门特区政府建立了相关的维护国家安全体系和运作机制，㊳2018年9月，设立了澳门特区维护国家安全委员会。为积极配合、参与“一带一路”倡议和粤港澳大湾区战略，有序推动澳门“一中心、一平台”建设，整合各项公共政策及区域发展的研究、统筹、协调、推动及落实等工作，㊴2018年9月1日，根据第20/2018号行政法规，特区政府设立了政策研究和区域发展局。
然而，澳门公共行政改革成效距离完善特区政府治理体系和提升治理能力的目标还有较大的差距。从近年来澳门特区审计署和廉政公署公开的相关报告来看，公共行政仍然存在亟待改进的地方。例如，重大公共工程的执行与管理问题，电子政务项目执行率低问题，跨部门协调不畅、无法形成协同效应问题，行政审批标准和程序不够严谨、程序不透明、规则需要制定和优化等问题。此外，还需克服民意的碎片化及其带来的行政运作的碎片化，构造整体性政府；发挥政府作为“看得见的手”在推动社会经济有序发展中的重要作用；提升公务人员的管治能力、落实绩效治理、强化问责的约束力；等等。
回归前澳门公共行政已形成相对自主性架构。根据《澳门组织章程》，澳门为地区“公权法人”，具有立法、行政、经济和财政自主权。“澳门公共机关为当地专属机构，得成为有或无法律人格的自治实体”，“公共机关的人员，不论职级概隶属澳门地区本身的编制，只受其所属机关的约束及监督”。回归前澳门人口不多，地域狭小，但公共行政组织架构较为完整，涵盖社会生活的方方面面，从经济、贸易、旅游、财政、税收、工商、地产，到文化、卫生、教育、劳工、专业、社会保障和救济，再至航空、港口、邮电、气象、市政等。同时，公共行政架构中不设置负责军事防务和外交的专责机关，葡萄牙直接管理澳门的外交和防务。
①②③④⑥吴志良：《20世纪澳门政治行政组织的变革》，娄胜华主编：《澳门人文社会科学研究文选·行政卷》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第613、616、618、622页。
临床资料取我院2015年12月-2017年9月收治96例烧伤患者为研究对象,随机分为对照组和观察组各48例。所有患者烧伤面积≤10%,烧伤局部有脓性分泌物,但无合并全身感染症状,所有患者均无严重心、肝、肾和造血系统的合并症。
⑤⑦⑨⑩⑭许昌：《澳门公共行政组织架构——二十年间的演变及未来的平稳过渡》，娄胜华主编：《澳门人文社会科学研究文选·行政卷》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第337、350、311、353～354、358页。
⑧熊继宁：《澳门公务员系统结构初探》，娄胜华主编：《澳门人文社会科学研究文选·行政卷》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第442页。
⑪肖蔚云：《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，2005年，第2页。
⑫《澳门特别行政区政府组织纲要法》第8条第3款。
⑬肖蔚云：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法》，北京：北京大学出版社，1993年，第189页。⑮《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》（1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过）。
⑯《全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会关于澳门特别行政区第一届政府有关机构和主要官员职位设置的意见》（1999年3月2日全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会第六次全体会议通过）。
⑰根据《澳门特别行政区警察总局》（第1/2001号法律）第3条的规定，从2001年起，警察总局局长属于基本法所规定的“警察部门主要负责人”。
⑱2001年8月6日，澳门特区公布了《设立中华人民共和国澳门特别行政区海关》（第11/2001号法律）。
25例患者中，4例腹腔干近端外压性狭窄，给予CTA检查得知腹腔干起始部位的1～2cm前上方造成锐利压迫，3例轻度狭窄，凹陷结构为V型，狭窄的远端轻度扩张或者不存在明显扩张现象，不存在侧支循环状态，1例为重度狭窄，为钩状狭窄形态，扩张了远端管腔，建立了肠系膜上动脉和腹腔干侧支循环。
因此，澳门特区公共行政的改革既要清除原有公共行政延续下来的弊端，又要适应社会的发展，以解决行政体制的参与性、政府组织的整体性与自足性（封闭性）、行政法律制度的适应性等问题。㉓一是树立“权变的”和“可持续的”行政改革观；二是重塑公共行政精神和公共行政文化，确立和践行民主行政、服务行政、责任行政、高效行政、透明行政、廉洁行政等基本价值理念；三是打造澳门特区政府独特的国际竞争力；四是建立健全“次区域化”视野下的政府全面合作的制度安排。㉔
⑳娄胜华：《澳门公共行政存在的问题刍议》，娄胜华主编：《澳门人文社会科学研究文选·行政卷》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第27～34页。
㉑郑天祥等：《澳门特区政府行政改革：环境、特点及其思考》，余振等编：《双城记Ⅱ——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门：澳门社会科学学会，2003年，第133～145页。
㉒㉓㉔娄胜华：《实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视》，娄胜华主编：《澳门人文社会科学研究文选·行政卷》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第2、4～5、5页。
将“毕业论文”中所有图的适当位置插入图标题或表格标题。按长文档格式要求，第一章的图编号格式为“图1－1、图1－2…..”。选中“毕业论文”第一章节的第一个图，选择“引用”菜单中的“插入题注”，选择“新建标签”，新建一个“图1-”标签，就可以插入一个“图1-1”的题注，然后再输入图的说明文字。再次插入图的题注的添加方法相同，不同的是不用新建标签了，直接选择插入就可以了。Word会自动按图在文档中出现的顺序进行编号。
㉕㉖赵向阳：《澳门特区公共行政的若干观察》，《公共行政建设与法制完善》，澳门：澳门大学澳门研究中心，2007年，第113、115页。
㉗陈瑞莲、林瑞光：《澳门回归十年公共行政的改革与展望》，广州：《中山大学学报（社会科学版）》，2009年第5期。
㉘《澳门特别行政区政府2004年财政年度施政报告》，2003年11月19日。
㉙㊲曾军荣、吴帅：《澳门特别行政区公共行政改革：动因、策略与难题》，《“21世纪的公共管理：机遇与挑战”第五届国际学术研讨会论文集》，2008年10月，第6、6～7页。
㉚庞欣新：《澳门特区行政改革十五年成效分析》，澳门：《行政》，2014年第27卷。
㉛㉜㉝㉞㉟澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，2009年11月，第9～10、11～14、15～16、16～18 页，http://www.cpedm.org.mo/wp-content/uploads/2015/02/21-%E6%BE%B3%E 9%96%80%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%85%AC%E5%85%B1%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%94%B9%E9%9D%A9%E7%A0%94%E7%A9%B6%E5%A0%B1%E5%91%8A.pdf，最后访问时间：2018年8月27日。
㊱鄞益奋：《政府善治与精兵简政》，澳门：《澳门日报》，2014年8月27日，第F04版。
㊳《行政会完成讨论〈澳门特别行政区维护国家安全委员会〉行政法规草案》，https://www.gov.mo/zhhans/news/216319/，最后访问时间：2018年8月27日。
㊴《政研室升格政发局》，澳门：《澳门日报》，2018年8月11日，第A02版。
［中图分类号］ D676.59
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1000-7687（2019）01-0003-11
作者简介： 蒋朝阳，澳门大学法学院教授。
［责任编辑 韩姗姗］