推进政府公共服务外包的若干思考，本文主要内容关键词为：外包论文,公共服务论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大力推行公共服务外包是深化改革和扩大开放的一项重大举措，是当前强化政府公共服务，加快服务业发展，促进和谐社会建设必须面对和解决的一个重大现实课题，是全面贯彻中央提出的“扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、保稳定”重大部署的一项重要而又实际的具体行动。我们要统一认识，增强自觉，抓住机遇，积极作为，争取像前三十年民营商品经济率先突破、率先发展那样，在发展服务消费经济方面亦率先突破、率先发展，走在全省全国的前列。为此，必须深刻理解和全面认识政府公共服务外包(采购)的作用和意义，同时要敢于探索，善于组织，努力提高公共服务外包(采购)的成功率。
一、深刻理解和全面认识政府公共服务外包(采购)的作用和意义
研究和探讨政府公共服务外包(采购)问题，首先要搞清楚两个概念：一是政府类服务外包(采购)。它是指政府把机关的后勤性服务，行政工作相关的技术性服务，为企业、市民、各类市场组织和社会组织的公共性服务等，以政府机关或部门作为发包方，通过明确条件、资质的准入制度，按照一定程序公开择优遴选承包商，签订报酬与服务的数量、质量、效率相挂钩且与规范考核评价结果相联系的合同，承包给有关市场主体(社会组织主体)的民事行为。政府服务外包(采购)涉及的是服务贸易，而不是货物贸易，是对服务消费的采购。二是政府公共服务外包(采购)。这是政府类服务外包的最具典型性、代表性的形式，有广义和狭义两种理解。广义的理解指上述政府服务外包的三种类型服务的全部，狭义的理解指的是为市民、企业、各类市场组织和社会组织提供的公共服务消费类的公共服务采购。本文从狭义的理解进行分析。因此，如果能够全面正确地理解并搞好公共服务外包(采购)，搞好其他类型的政府服务外包问题也会迎刃而解。
广泛开展政府公共服务外包(采购)，具有十分重要的经济意义、社会意义和政治意义。
(一)有利于创新公共服务的体制机制，提高公共服务的效率和品质，建设服务型的政府
从根本上来讲，推动政府公共服务外包(采购)是实现公共服务目的的体制保障：让老百姓和服务对象得到更多、更好、更满意的服务。这“三个更”是评价政府所提供的公共服务的最根本标准和努力方向，是我们每个公务员必须牢记的信条。以此为目的和归宿，推进政府公共服务外包，首先是有利于节约服务成本，提高资金使用效率。通过公共服务外包，能够改变政府自办服务的模式，改变政府部门做一件事情就要建立一个服务机构或自办一个事业单位、养一批人的习惯，变养人为办事，把养人的支出全部集中用于办事办服务上，以节约服务成本、提高资金使用效率。如宁波国际航运服务中心大楼的保洁、保安、餐饮等服务，通过服务采购的办法选择了星级宾馆承包，没有给一个后勤人员编制，没有给一分钱人员经费，服务水平却比自办服务提高很多。
其次，有利于引入市场竞争机制，保障公共服务的效率和质量。效率、质量与机制密切相关。政府服务市场是个优质的且有相当规模的市场，服务外包是公开竞争，服务单位要想在招标中脱颖而出，必然要具备良好的品牌和优质的服务管理水平。实行公共服务类的服务采购，引入动态择优承包的市场竞争机制，并建立相应的制度，有利于创新并实现“提供让老百姓满意的公共服务”的服务模式。
再次，有利于进一步树立政府“亲民”、“为民”的形象，密切干群关系和政民关系，促进和谐社会的建设。政府及部门从自己办服务转变为用服务外包的方式向市场或社会主体“采购”服务，有利于改变政府部门作为自办服务的服务提供者、直接承担者与服务的享受者之间的对应或对立关系，有利于改变政府部门通过直属单位自办服务可能谋取部门和小团体利益的误解，也可摆脱“部门利益法制化”之类的疑虑，把自己摆到与公共服务对象同一立场、同一战线的位置上，并且与服务对象一起为争取得到更多更好的公共服务去工作、去操心。引进承包服务方，由原来的政府和服务对象两方关系，变成政府、服务对象、服务承包方三方关系(或者加上“服务评价方”成为四方关系)，政府成为发包方，更多地从服务对象角度出发，不断地考核、评价、督促服务承包方改进提高服务水平。这样既改变了形象又拉近了与服务对象感情上的距离，可以说建立了“同一战线”的“零距离”和谐的关系，这有助于改善干群关系和政民关系，建设在广大人民群众心目中认可的服务型政府。
(二)有利于促转型，实现改善民生与扩内需保增长的统筹，加快现代服务业的发展
首先，有利于改善民生和推动消费升级。去年宁波人均GDP已经达到10059美元，消费进入了向更高水平发展的阶段，消费需求层次进一步提高，消费结构更加多样，消费领域更加拓展，消费质量更加讲究，对消费品牌的选择更加注重。换言之，宁波(尤其是在城市)已经进入了商品消费与服务消费并重并逐步向服务消费为主过渡的阶段。进入这样的消费阶段，要使我们生产的商品和供给的服务进一步满足人民群众日益增长的物质消费、服务消费的需求，就要在大量发展商品消费服务业的同时，顺应群众的消费愿望，大力发展服务消费类服务业，包括为了满足更好发展的执业资格证书的培训教育消费，为了追求健康的体育保健医疗消费，为了提高生活质量的保安、保洁、餐饮配送、洗衣做饭、照料老人小孩的家政服务消费，为了提高生活品质和舒适程度的休闲旅游、影视网络文化娱乐消费，等等。长期以来我们对发展服务业重视不足，服务消费类服务业的发展更是滞后。因此，发展服务消费是当前扩内需、改善民生的一个重点，尤其在沿海相对发达的地区，政府要带头推动服务消费市场的培育，促进服务消费类服务业的发展。需求是促进产业发展的最大动力，市场是推动产业升级的根本力量。政府类的公共服务消费带头实行服务采购，将为社会、家庭、企业、各类市场组织和社会组织提供巨大的示范带动作用，这样就形成了有利于服务类消费市场壮大、有助于促进服务性消费供应商发展的巨大的社会力量，促进消费升级，从而增强消费拉动增长的力量，更好地为应对危机保增长作贡献。
其次，有利于促进服务消费产业的发展，拓展创业和就业空间。扩大就业，促进创业，眼睛不能只盯在制造业上。随着工业化、城市化的推进，随着国际金融危机带来的国际市场需求萎缩和制造业产能过剩情况的凸现，在提升制造业的同时，我们更应该把目光集中到发展服务业尤其是服务消费类服务业上来，更多更好地吸纳新增的劳动力，实现保民生、保增长与保稳定的协调推进。服务消费类服务业的创业投资门槛低、品种多、领域广、需求大、知识技能要求相对高一些，可以跨县市区、跨省甚至跨国承揽业务，更有利于发挥沿海地区劳动力素质高、成本相对低的优势。上海、宁波等这类城市已经形成了一线工人以外来务工人员为主、“白领”以本地劳动力和外来务工人员中文化素质较高的对象为主的就业结构。因此要解决本地人口的就业问题，更应该大力发展服务消费类服务业。
再次，有利于打破垄断与封闭，率先促进现代服务业的发展。我们一直强调，要清除准入制度的障碍，为包括个体私营经济、公有制经济等多种所有制投资发展服务业创造公平的条件。其实，最大的制度性的准入障碍不是其他，就是政府各部门自办公共服务，垄断了财政性公共服务资金的分配和市场，形成了不平等竞争的格局。因此，尽可能地改变政府及其部门自办公共服务的模式，广泛地进行公共服务采购，这就为各种所有制投资兴办服务消费类的服务业提供了公平的发展平台、政策环境和制度环境，有利于迅速推动服务消费类服务业、知识专业技术类的高端服务业的发展；而且这方面谁先打破垄断和封闭，谁就率先突破了体制的制约，谁就具有先发优势，就抓住了吸引各类资源实现服务消费类产业的快速发展的先机。当年义乌就是敢于突破体制制约，从零售市场发展成为专业的小商品批发市场，在全省、全国甚至全世界扩大了影响，获得了先发优势。这两年宁波软件产业加快发展，就同我们积极打破封闭与垄断、创造良好的发展环境密不可分。
(三)有利于服务消费类市场的培育、成长，有利于政事、政府与中介组织的分开和管理创新
首先有利于政事、政府与中介组织、政府与各类提供市场化的公共服务类组织的分开，促进公共服务型政府和公正公平型的服务政府的建设。我们强调要加快建设公共服务型政府，在服务型政府前面加“公共”两字，表明了政府提供的是面向全体大众的公共服务；我们强调要建设公开公平公正的阳光政府，而搞事业单位自办服务，就是剥夺了部分人的平等参与竞争的机会。这两个“公”字，需要好好理解。政府实行服务采购，不论是何种服务类的企业、服务类的中介机构、服务类的市场与社会的“双重主体”，都可以通过公平竞争、一视同仁的方式承包政府的公共服务业务，这就割断了政府与这些直属的服务消费类组织机构的脐带，实现了真正的政事和政府与各类服务组织机构的分开，把政府及其部门的精力从自办服务转移到提供更多更好的为民服务上来，转变到专心致志地搞好公共服务采购、为民造福上来。
其次，有利于政府在注重培育商品市场的同时，注重培育服务消费类市场。随着政府服务采购的扩大和带动，随着各类服务消费类市场主体的健康成长和服务能力的提升，必将有更多的企业、家庭、社会组织、各类机构亦采用服务外包的办法，把服务消费外包出去，服务消费类的市场培育发展必将迎来一个新的高潮。这样，政府各部门一方面是服务外包的民事主体，另一方面又是服务市场的培育者、健康成长的呵护者。为了满足广大人民群众日益增长的服务消费需求，在摆脱自办服务之后，各级政府亦必然顺应历史的潮流，当然亦有条件和精力像当年扶持乡镇企业发展一样，认真研究促进服务市场发展的政策，包括支持创业的扶持政策，支持发展的财税政策、融资政策、人才政策等等。
再次，有利于集中更多的精力加强政府对服务市场的监管创新。服务外包出去之后，就单个服务外包来说政府与承包方之间是民事关系，但对整个服务消费类市场来说政府是监管者和服务者。随着服务采购、服务外包的广泛兴起，服务类市场的进一步发育，必然提出保护各类服务消费主体合法权益、促进市场有序运营、防范市场风险、保障社会稳定的任务。这时，政府不仅是商品市场的监管者，又是服务市场的监护者、监管者，并且是主动的而不仅是被动的监管者。为了保障对服务市场的有效监管，政府及各部门就要参照商品市场的监管经验，认真调研加强服务品质评价的服务标准体系的建设，加强对公共服务市场的政策研究，加强服务市场规范性合同文本的制定和推广工作，加强服务类市场服务对象的培训宣传引导工作，加强服务类市场的法规、规范性制度的建设，加强服务外包的公开招标的业务培训，加强依法行政和司法保障等工作，实现政府和司法管理的一系列创新。
总之，开展政府公共服务外包(采购)，是当前应对国际金融危机、扩内需、保增长的大事，又是事关调整产业结构、转型发展、促进服务业发展的大事，更是一件鼓励创业富民、创新强市、扩大就业、改善民生的大事，还是一件深化行政事业体制改革、培育完善市场体系、办更多更好更经济的公共服务的大事，从提高领导水平和加强执政能力建设角度来讲，也是一件在实践中弄懂学会如何运用现代市场经济理论和现代社会治理理论，加快经济和社会的现代化建设的重要的大事，可谓一举多得、一举多效。
二、敢于探索，善于组织，努力提高公共服务外包(采购)的成功率
(一)政府公共服务外包(采购)的特点及难点剖析
大力推行公共服务外包是当前强化政府公共服务，加快服务业发展，促进和谐社会建设必须面对和解决的一个重大现实课题，但是真正搞好这项工作，并非易事。首先，我们缺乏这方面的经验、典型、政策体系和熟悉这方面工作的队伍。其次，存在着诸多的思想、理念、政策、习惯和体制环境的障碍。再次，存在着公共服务外包不同于其他服务外包的特殊要求或者说是难点。因此，推进这项改革具有划时代创新意义，既要“敢”字当头，积极鼓励探索实践；也要“善”字为重，善于组织，注意公共服务外包自身特点，以及由于这些特点产生的许多难点，善于突破这些难题，努力提高公共服务外包的成功率。
善于组织公共服务外包，就是要研究公共服务外包的分类和特点。从政府类服务外包的服务对象的多寡来划分，大致可以划分为三大类。第一类是与多数服务对象是间接关系的技术类服务外包。如各个机关信息化的服务器托管、软件开发设计、政府类投资的工程设计、政府中长期规划编制的有关课题研究、政府有关决策的专家咨询等等。这一类政府类服务外包的特点是与广大人民群众、企业和社会组织的利益关联度，包括服务质量和水平的关联度相对不那么直接。因此，对其服务外包的成功率高低，社会公共的关注度相对比较低。第二类是与一定特定对象的服务群体相联系的服务外包。相对而言，其服务对象具有固定性和数量上的有限性，与广大人民群众的利益关系不是很密切。如机关后勤的社会化服务外包等。这一类服务外包既要重视机关服务外包的特性，重视国家机关的安全性、保密性等特点，还要重视服务对象对服务外包的满意程度，符合国家的财政纪律和有关规定。第三类是涉及到广大人民群众(包括企业、社会组织)的公共服务类的服务外包。这类服务外包，服务对象具有广泛性，服务内容具有复杂性，服务影响具有社会性，还有与广大群众利益关系的直接性等诸多特点。这一类公共服务外包与广大人民群众的利益关系最直接，承包的质量和效率的高低直接影响政府的形象，一旦不成功社会影响面大，是最有典型意义的、最有服务型政府建设价值的、难度最大的政府类服务外包，除了要遵循合法性原则(政务类尤其执法类的政务活动不能外包)、民事性(平等的服务采购者与服务提供者的民事关系)、公共性(政府采购包括物资采购和服务采购都要服务于公共的目的，并公开进行)、契约性(都要订立采购或外包合同，以明确权利责任界限)、规范性等特点外，还有一条是公共的满意度(或者称公共性的满足或公众的满意度)，这是政府类服务外包中最复杂、最值得研究突破和最有现实价值的课题。
提高政府公共服务外包的公共(众)满意度是提高政府服务外包成功率的关键。要提高政府公共服务外包的公共(众)满意度，就必然要研究其派生出来的公共服务类服务外包的一系列难题，努力加以突破。第一，公共服务外包业务确定难。虽然公共服务的重点是保基本、促均衡，即首先是保障困难群体，同时要以促均衡为目的，但由于社会主体的多元化，社会群体需求的多样化，必然会涉及到服务对象的面广量大、“众口难调”的问题，服务品种筛选难，服务业务的数量确定难。第二，公共服务外包承包商选好难。由谁来选择公共服务承包商？通过什么样的方式来选择公共服务承包商？万一选得不准如何赢得公众的理解并在他们支持下进行动态的调整完善？这些都是值得事先加以透彻研究并积极防范的问题。第三，公共服务外包绩效评价难。绩效评价需要有一套科学的评价体系。如对公共服务外包完成业务的数量、质量、效率以及服务态度应如何评价？通过什么方式来评价？由谁评价？评价结果如何保证与公众的满意程度相一致？这些都是在公共服务外包发包时要搞清楚的，并且要在公共服务外包合同中基本予以明确。第四，公共服务外包激励机制建立难。公共服务外包不能一包了之，不能“做好做坏一个样，包好包坏一个样”，这就要建立一系列的激励制度，奖优罚劣。为了提高公共服务外包的公共(众)满意度，必须把公共服务外包的付费与公共服务外包实际提供服务的数量、质量、效率以及服务外包的持续改进结合起来；必须把公共服务外包动态的过程性的中止合同承包与另选承包者结合起来，即建立起动态的公共服务外包择优机制。所有这些都提出了依法建立动态承包关系的要求，提出了在公共服务外包前就应对其激励与约束机制进行充分研究，有比较明确的界定要求。第五，公共服务外包商培育难。由于我国的服务外包正处于起步阶段，而且各地居民公共服务的消费文化、消费习惯、消费偏好又很不一样，目前高素质高水平的公共服务外包商不多，公共服务外包既要推进服务外包的改革创新，又面临着不容易选到高水平高品质的外包商的难题，因此，我们还要承担起逐步培育优秀的公共服务外包商的任务。
(二)努力探索提高政府公共服务外包成功率的有效路径
如何破解上述政府公共服务外包中一系列的难题？我们可从以下方面进行探索和实践：
第一，要建立公共服务外包业务品种、数量、质量的广泛的社会调查、民主决策和科学决策的制度。关键是创新体制，要建立广泛开展社会调查、推进民主决策和科学决策的制度。这几年，宁波农村以“万场电影千场戏”为主要内容的公共文化服务外包(采购)是一个令群众满意、政府满意、演出单位满意的成功典型，为我们对公共服务外包品种、数量、质量、服务水平的确定提供了有益借鉴。在具体工作中，我们要采取“三结合”的方式。作为政府或主管部门，要主持并直接参与调研，以便扮演好服务外包的代理商、组织者的角色。可以请有资质的社会统计调查机构按照规范科学的方式进行社会调查、社会问卷，然后进行统计分析，提供专题业务报告。同时还要建立民主听证、民主科学决策制度。以上述二类调查为基础，制订公共服务外包的品种、数量，服务外包方式及方案，广泛征求民意，包括召开座谈会、听证会等，尤其要注意增加基层群众的知情权、话语权和一定决策参与权，实行民主决策和科学决策。这亦是当前改善党群政民关系，巩固执政基础，提高公众对机关部门工作满意度的一个主要努力方向。
第二，要建立服务外包商一视同仁的准入制度和公开择优的采购承包制度。为了提高公共服务满意度，一定要引入市场竞争机制，实行公开发包、接包，形成充分竞争打破独家垄断，促进公平竞争。要真正做到不搞条条或块块保护主义，地不分南北，单位不分公私或事业企业，隶属关系不分市内市外，一视同仁，实行公平的国民待遇。要以公开求公平，公开求公正，公开求择优，公开保廉洁，公开求公众满意。
第三，要建立完善公共服务外包的合同制度。主要在承包商的承包方案、承包合同内容的确定上，要做到以下几个明确：一是明确承包项目经理。一个好的管理者可以带出一个好的团队，一个有经验的项目经理可以保障服务品质。二是明确承包服务的数量、质量与报酬支付方式相挂钩的服务质量保证制度。在保证服务品种和数量的基础上，更加注重公共服务的安全、质量和效率。三是建立公共服务外包听取服务对象意见的制度。即建立严格按合同规定进行动态整改、持续改进的制度，努力使承包的公共服务的瑕疵不要积累起来，服务对象的不满情绪不要累积扩大，以服务的不断改进，促进服务对象的满意率不断提高。四是建立根据规范的服务业绩、质量评价标准开展相对挂钩付费的激励机制。五是建立动态中止合同的制度。同时，在对公共服务承包商的市场管理上，要建立动态的与公共服务承包绩效评价挂钩的资质管理制度，鼓励公共服务承包商走品牌化、标准化的发展之路。
第四，要建立标准化、科学的公共服务外包的评价考核制度和动态的激励机制。这是公共服务外包公众满意度的制度保障和机制保障，要花大力气去研究创建。首先要研究制订公共服务外包的专项评价综合考核的评价标准。公共服务外包涉及到服务的数量、质量、效率、态度和持续改进的水平，很难用一个简单的标准来评价检测。因此，要抓住关键，抓住公共服务对象的主要意愿来研订。可以按照服务品种、服务数量，尤其是质量的高低，通过广泛征求意见来确定标准体系，并每年予以改进完善。二是要建立政府主管部门主持，专业社会统计评价机构负责评价，服务对象民意问卷调查补充相结合的评价制度。三是要建立与公开综合评价相适应的激励机制。包括承包合同内的激励和承包合同外的激励两部分。合同内的激励，就是根据评价的优、良、合格等不同等级，给予相应的分档付酬的经济激励。合同外的激励，包括作为评定公共服务承包商资质、信用等级的依据，按政策给予服务承包商评优评先的嘉奖以及优秀团队、项目经理、优秀骨干等各种形式的物质和精神荣誉方面的奖励。
第五，要建立促进公共服务外包的政策体系。比如，制定促进原来事业单位改革转型的政策，逐步实行政事分开、政府同中介组织分开的财政支持政策，等等。
第六，要因地制宜、分步推进公共服务外包。凡新上的项目，新开展的公共服务、新增加拨款的公共服务要一律实行服务外包。公共服务外包要因地制宜，分类分步推进。如对食品卫生的检测，可以采用从田头到商场分段外包检测的办法，这样既可以提高检测效率、质量，建立责任制，也有利于有关部门从“办检测”向“管检测”转变。
第七，要进一步提高领导公共服务外包的理论水平和能力。要做好公共服务外包工作，必须大力提高领导干部的水平和能力，尤其要认真学习中国特色社会主义理论和科学发展观，学习现代社会治理理论和现代市场经济理论。具体应用在公共服务外包上，一是要深刻体会政府是公共的(或称之为“人民的”或者“民主的”)政府的内涵。认识到政府及其部门是服务外包的代理者、组织者、代为埋单者、监管者的角色，而不是公共服务的包办者、自办者、直办者的角色，要运用间接服务、间接管理的理论，学会相应的领导技巧；二是政府及部门是对人民、公民负责任的政府及部门，体现到公共服务外包上，这种负责任的理念概括起来就是一句话：要承担起“让人民群众得到更多、更好、更满意的服务”的责任，这“三个更”是推进公共服务外包的出发点和归宿，要贯彻到公共服务外包的每个环节和始终；三是政府是个依法行政的政府，因此，公共服务外包要依法进行，服务外包的市场秩序和各方的合法权益都要依法保护；四是公共服务、公益性的事可以而且应该引入市场机制来办，因为“市场只是手段”，与公益性、公共服务不存在对立关系，服务外包的“包”体现了市场机制，为此要引入现代市场经济的机制，坚持市场化的改革，发挥市场机制的作用，发挥“看不见的手”和“看得见的手”的“两手有机合作”的作用。