唐王朝“依法治吏”的经验与启示，本文主要内容关键词为：王朝论文,启示论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历朝统治者都十分注重加强对官吏的管理与控制，其中，依法治吏就是一个非常重要的手段。唐王朝，这个把中国封建社会推向繁荣昌盛巅峰的鼎盛王朝，在依法治吏方面进行了大量的探索和实践，最终形成了一整套内容全面、结构严谨的治吏机制。
一
唐初，统治者为了实现社会安定，缓和阶级矛盾，除了在政治、经济领域里进行一系列重大改革外，还特别注重加强封建法制的建设。唐代的法律形式有律、令、格、式四种形式。律主要是刑事镇压的法律条文，其中也包括民法、行政法、婚姻家庭法和诉讼法的规范，具有较大的稳定性和确定性；令是国家的组织制度方面的有关规定，涉及的范围比较广泛；格是皇帝临时颁布的各种单行敕令、指示的汇编，内容庞杂，效力最高，是法律法令的重要来源；式是国家机关的公文程式和行政活动的细则。其中，令、格、式都是行政法规。这些行政法规对官职的设置、编制、职责权限、任免考试、考课奖惩等都有明确的规定。
唐武德元年六月，高祖即位后便下令刘文静等人“因隋《开皇律令》而损益之”。同时，“废隋《大业律令》”。在制定《武德律》的同时，又命裴寂等人撰写《唐令》。
太宗继位后，随着封建国家基础的稳定，进行了大量的立法活动。贞观初，令房玄龄等刊定《唐令》，此后，《唐令》又经过多次刊定，最终定为30卷，共27个目，1546条。
唐高宗于永徽初年，命长孙无忌等人修定《永徽律》，随后修撰了《律疏》，《律疏》以《永徽律》为经，广泛引用律、令、格、式及其他有关材料，对500条律文进行逐字逐句的疏解，这就是历史上非常著名的《唐律疏议》。《唐律疏议》体例严整，涉及国家的政治、经济、文化、司法、军事以及婚姻家庭等各个方面，是一部综合性的法典。但从其所调整的对象来看，基本上可以概括为两个方面：一方面是用刑事惩罚手段镇压被统治阶级的反抗活动；另一方面是用刑事处罚手段压制和约束统治集团内部个别成员的不轨行为。从唐律的内容来看，除名例律规定犯罪与刑罚的一般原则以外，其它各篇涉及官吏职务方面的犯罪规定，几乎占全律1/2以上。这种情况说明，唐初统治者是非常重视用法律手段整顿吏治的。
从高宗到玄宗开元年间，立法活动十分频繁。仅开元年间，玄宗就进行了一系列的行政立法活动。开元三年，命人撰写《开元格》；开元六年，命人删定律、令、格、式，撰成《开元后格》；开元七年，令宋璟编纂《开元令》；开元十年，令张说主持编纂《唐六典》；开元十九年，令肖嵩、裴光庭主持删定《格后长行敕》，颁行天下；开元二十五年，令李林甫等人删辑旧律、令、格、式，撰成《开元令》30卷，《开元式》20卷、《开元新格》10卷。可见，这一段时间里，唐朝的行政立法有了极大的丰富和发展。在这些立法成果中，《唐六典》是一部以官制为纲的行政法规汇编，它是继《唐律疏议》之后，唐朝立法上的又一重大成就。
《唐六典》共30卷，其基本内容主要包括两方面：一是封建国家行政组织法，它规定了唐朝政府各部门的机构设置、官员编制、职掌权限，以及政府各部门之间的关系；二是封建国家官吏任用制度，它规定了政府对各级官吏的选拔、任用、考核、奖惩制度。张晋藩在《中国法制史》一书中认为，它是中国古代最早的一部行政法典。它的出现是封建国家发展到鼎盛时期的产物，也是封建法制的发展达到完备化的重要标志。贯穿《唐六典》的鸿线是“以典统官，以官统事”，“官领其属，事归于职。”在职官编制上，以“量才授职，务省官员”为指导思想。以国家行政管理中枢尚书省为例，其编制极为精简，只设6部24司，六部尚书与侍郎15人，24司郎中、员外郎57人。从尚书令、左右丞相到品外小吏书令史、掌固之流，为1292人。由此可见，唐朝的行政法典不仅明确了官员的编制，而且明确了官员的职权所在，这就为官员依法行使职权提供了前提和基础，同时也为监察机构监督检查官员是否依法行使职权提供了衡量的尺度。
唐王朝在制定和完备管理官吏的相关法律条文的同时，还制定了许多具体制度，如官吏的选拔制度、考核和奖惩制度、监察制度等，其中能够对官吏依法行政起到直接威慑作用的就是监察制度。监察制度早在秦汉时代就已初具规模，至唐，随着专制主义中央集权政治的发展和成熟，其监察机构不断完善，监察制度也日趋完备。
唐初仍沿隋制，在中央设置监察机关御史台。御史台是国家最高监察机关，统管全国监察工作，地位独立。御史的主要职责是：监察中央及地方官吏是否有违法行为。同时参与大狱的审讯和监督府库的出纳等事务。御史台下依职权不同分为三院，即后院、殿院和察院。台院是御史台的基本组成部分，设侍御史4人。侍御史在御史中地位最高，职权最重。台院的主要任务是纠察中央文武百官，参加大理寺审判和推鞫由皇帝制敕交付的案件；殿院的主要任务是纠察百官在宫殿内违法失礼行为；察院的主要任务是监察地方官吏，其地位虽低于侍御史和殿中御史，但因其直接担负着中央对地方官吏遥控之职责，因此实际权力很大，是唐朝封建统治者加强中央集权，巩固国家统一的重要工具。唐朝以“道”为监察区，太宗时全国划分为10道；玄宗时增至15道。这样，从中央到地方就形成了一张密布全国的监控百官之网，监察机构也就有了皇帝“耳目之司”的称谓，成为皇帝了解和监控全国官吏的重要机构。
唐代的监察机关的主要任务是监督国家各级官吏是否遵守法律。如上所述，侍御史和殿中御史的主要任务是纠察中央及京城的各级官吏，“颛举不如法者”。监察御史则巡按州县，纠察地方官吏中的违法行为。虽然监察机关也参预刑事案件的审判，但和大理寺、刑部不同，它不是司法机关，而是法律监督机关。它参预审判活动的目的，是在于纠正官吏在审判中的违法行为。所以监察机关与其他机关不同，其主要任务在于“治吏”，并不直接“治民”。
为了使御史能够更好地行使其职责，唐初定制时，就赋予御史劾奏不受任何机关限制，但也有例外，当所弹劾对象属于中书、门下五品以上，尚书省四品以上、诸司三品以上之官吏，须书送中书门下。直到肃宗乾二年（公元769年）四月，御史弹劾才摆脱了中书门下的约束。唐还明确规定御史弹劾不需事先报告御史台长官，这就进一步加强了御史的权力。但是，尽管御史享有独立行事之自由，但作为皇帝之耳目，仍须听命于皇帝，为皇帝效忠。
除了御史台率三院监察外，唐朝还不定期地派有权力的大臣分道巡案，名目颇多，有巡察使、按察使、黜陟使、巡抚使、观风俗使、刺史、采访史、处置使、观察使等；还有专管财政的特使，如转运使、盐铁使、度支使、租庸使、户口使等。这些中央派出的特使和专使，多兼御史大夫和御史中丞之衔。由此可见，唐王朝的监察系统是十分严密的。
二
行政监察机构对官吏的监督是为了防止官吏在履行职责的过程中发生违法行为，以及对官吏的违法行为进行弹劾，但是官吏一旦违反了法律，就必须有事后惩罚机制，否则不但会使监察机构成为摆设，而且会使法律条文流于形式。《唐律疏议·职制律》就对官吏的违法行为进行了详细的分类，并对不同的违法行为制定出不同的惩处措施。
（一）失职行为
一是贡举非其人。《职制律》规定：“诸贡举非其人及应贡举而不贡举者，一人徒一年，二人加一等，罪止徒三年。”这里“非其人”是指被荐举人的品行同荐举文书所说的不符合。如果考核在职官员任职不当的，比较贡举不实减一等论处。因过失而犯以上各罪的，各减故意的三等。在贡举过程对别人贡举不实的行为未觉察，只是上报送达不实的结论而不是本人有不实行为的，又比过失犯罪再减一等；若知情不举而听其犯罪的，与犯罪者同样处罚。
二是稽制文书及官文书。唐代对于公文处理，有程限的规定。超过程限则要受到处罚。《职制律》规定：“诸稽缓制书者，一日笞五十，一日加一等，十日徒一年。其官文书稽程者，一日笞十，三日加一等，罪止杖八十。”
三是经办公务不得违失。《职制律》规定对于官吏经办公务不谨慎的要进行处分。如对于君主制书有所违误的“徒二年，失错（即失其旨）者，杖一百。”对于君主制书，有所忘误以及誉写制书有文字失落，“事若未失，笞五十；已失，杖七十。转受者，减一等。”向君主上书或者面奏时，如果文字有误的，杖六十，口误的，减二等论罪。呈报给尚书省文字有误的笞四十，其他文书有误的笞三十。
四是事应奏不奏。凡事情应奏请而不奏请、不该奏请而奏请的，杖八十。应该向上呈报而不呈报，不该向上呈报反而呈报，以及不属于自己所管而越权呈报，应该对下发文而不发和不应发反而发下的，各杖六十。
（二）违纪行为
主要是指官吏在工作中违反工作条例而作出的应当受到刑事处罚的行为。主要包括：
一是泄漏机密。官吏泄漏国家机密（如秘密计划对谋叛出逃进行讨伐及捕捉等事），不论是否故意或过失，不论是否造成后果，都处绞刑。即使泄漏的内容较轻（如仰观风云气色有异，密封奏闻之类），也要处徒刑一年半。对于泄密给外国使臣的，则罪加一等。
二是私发官文书。凡私自开拆有封印的官文书且偷看的，杖责六十；开拆并偷看制书的，杖责八十。如其内容属于机密的，分别按泄漏机密大事罪减二等论处；未看内容的无罪。
三是违反考勤制度。考勤制度又可以细分为报到制度、值班制度和点检制度。报到制度是指官吏调任逾期报到，在限期内不能赴任者，过一日笞十，十日加一等。上班和值班制度是指在上班或值班时间内，“诸在官应直不直，应宿不宿，各笞二十，通昼夜者，笞三十。”点检制度是指官员在点检时必须在其位。如果点检时不在，亦受笞刑。
四是私自出界或逃亡。《职制律》规定：“在职官吏私自出界者，杖一百。”逃亡是指“诸在官无故亡者，一日笞五十，三日加一等；过杖一百，五日加一等。边要之官，加一等”。
五是弃毁符节制书。符、节是奉使官员行使权力的凭证，唐制规定，凡抛弃、毁损符节、印信及城门钥匙的，分别处以盗窃各该物品的刑罚；遗失或因过失损毁的，分别依弃毁各该物品罪减二等论处。如果弃毁制书及官文书，也同样处理。
（三）贪污行为
唐朝是封建法制的成熟时期，惩贪之法也日渐完备。唐律正式确立了“六赃”的概念，在律，“正赃唯有六色：强盗、窃盗、枉法、不枉法、受所监临及坐赃。自外诸条，皆约此六赃为罪。”六赃中除强盗赃、窃盗赃为一般性侵犯财产罪外，其余的枉法赃、不枉法赃、受所监临赃、坐赃都是专指官吏犯赃行为的，并对官吏贪赃枉法的刑事责任作出了详密规定。
一是受财请求。受财请求是指某事并非由自己主管办理，但接受某人财物，通过一定关系代向主办人为之有所请求者。《职制律》规定：“诸受人财而为请求者，坐赃论加二等；监临势要，准枉法论。与财者，坐赃论减三等。”
二是受所监临财物。《职制律》规定：“诸监临之官，受所监临财物者，一尺笞四十，一匹加一等；八匹徒一年，八匹加一等；五十匹流二千里，与者，减五等，罪止杖一百。乞取者，加一等；强乞取者，准枉法论。”官吏出使，在使所受财，与受所监临同罪。对借贷所监临财物，私自役使所监临，包括官吏、人夫及借有奴婢、牧畜、车船、邸店等，皆计庸为赃。
三是其他贪赃受贿行为。如受旧属财物，《职制律》规定：“诸去官而受旧官属、士庶馈与，若乞取、借贷之属，各减在官时三等。”（士庶指旧所管部人）如果因官挟势乞索财物，则坐赃论减一等；若坐赃致罪者，一尺笞二十，一匹加一等，十匹处徒刑一年，罪止徒刑三年。一般官吏因事而接受他人财物的，一律按坐赃罪处理。
（四）擅权行为
擅权行为是指官吏在执行职务时滥用与超越职权的行为。在封建社会，法律对各级官吏的职责范围都有比较明确的规定。为保证各级国家机关正常运行和政策的正确实施，不容许官吏滥用或超越法律所赋予他的职权。唐律对擅权行为及刑事责任作了十分明确的规定。
一是署置过限。唐初为减轻人民负担，缓和社会矛盾，采用定编定员、精简机构的政策，严禁各级官吏任意设置机构或增加官员的数目。《职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年；后人知而听者，减前人署置一等；规求者为从坐，被证须者勿论。即军务要速，量事权置者，不用此律。”
二是擅自兴造及非法兴造。凡封建官府修筑城郭堤防等，虽有法令规定，如未经请示上级官府或虽经请示而未待批准就起动人工有所兴造的，是擅自兴造。擅自兴造者，分别计算工程价值按坐赃罪减一等论处。非法兴造是指无法令规定而兴造的各种工程，按坐赃罪论处。
三是非法赋敛。对于“诸差科赋役违法及不均平，杖六十”；对于“非法而擅赋敛，及以法赋敛而擅加益，赃重入官者，计所擅坐赃论；入私者，以枉法论，至死者加役流”。
四是擅奏改律令式。《职制律》规定：“诸称律、令、式，不便于事者，皆须申尚书省，议定奏闻。若不申议，辄奏改行者，徒二年。即诣阙上表者，不坐。”
五是出使辄干他事。是指受制、敕出使后，没有即时返回而做了一些其他事情。对此，《职制律》规定：“诸受制出使，不返制命。辄干他事者，徒一年半；以故有所废缺者，徒三年。余使妄干他事者，杖九十；以故有所废缺者，徒一年。越司侵职者，杖七十”。
六是代署代判。代署代判是指无权判署之人而代他人判署文书。《职制律》制定：“诸公文有本案，事直而代官司署者，杖八十；代判者，徒一年。亡失案而代者，各加一等。”
以上可见，唐律对于职官可能违反法律的方方面面已作了十分详密的罗列，而且对违法行为也制定了严厉的处罚措施，这对于维持吏治，发挥官僚应有的作用，保证国家机器的正常运行和社会安宁起到了积极的作用。盛唐之时，吏治清明，国泰民安与此不无关系。
三
纵观唐王朝治吏的整个过程，其法律条文不可谓不周密，监察体系不可谓不健全，惩处力度不可谓不严厉。然而，唐朝的吏治腐败现象却没有得到清除，主要原因在于：
其一，唐朝法律从形式上看虽然十分周密，但却存在着致命的缺陷。就立法来说，在封建专制制度下，法律不过是封建君主意志的体现，例如唐朝法律的四种形式中，格就是一种追加法，这种立法形式由于具有灵活性，更能体现皇帝的意志，因而改动也最大。正是由于法律条文制定的随意性，使得官吏在执行法律时，多以皇帝的好恶来行事，使“人治”下的法治又完完全全地变成了“人治”。再加上封建社会“法治”并不是完全意义上的法治，而是引礼入法，礼法结合，这就使得法的公平、公正性无法体现，从而致使腐败难以遏止。
其二，监察机构的作用虽然很大，但这种监控无论就其地位还是监控范围都是十分有限的，就监控地位而言，它虽然在多数情况下权力很大，但这种权力是皇帝赋予的，这就决定了皇帝可以随时扩大也可以随时收回这种权力，因此，监察机构的作用往往随着皇帝的频换而跌宕起伏，不能起到持之以恒的效果。就监控途径来说，在封建社会中，由于人民处于被统治地位，没有参与国家事务的权力，对官吏的监督只能集中在有限的几个御史大臣身上，这就使得监察范围十分有限，不可能对每一个官吏的违法失职行为全部掌握，因此，也就不可避免地使得一部分违法官吏逍遥法外，这种示范效应也会使得一些官吏不惜冒险试法。
其三，唐朝对违法官吏惩处虽然严厉，但在实际操作中，由于种种干扰，法律的执行并没能够很好的贯彻下去，因此，法律徒有其形而无其实，起不到应有的作用也就不足为奇了。
但尽管如此，唐王朝“依法治吏”的一些举措，不仅代表了我国古代法律制度的高度发展，对现实也有重要的借鉴意义。当前，我们国家已经把“依法治国”作为一种治国方略提到了日程上，而依法治国的核心就在于依法行政，如何确保行政机关工作人员依法行政是一个极需探讨的问题，以古鉴今，我们可以得到以下几点启示：
其一，完善与行政管理有关的各项法律制度。在我国目前的行政管理活动中，比较薄弱的环节是行政组织法还不完备，且规定得较为原则，不便于实际操作；行政职责的划分存在交叉，使得少数部门遇到权力就争，遇到责任就躲；再加上行政责任没有落实到具体的人，且惩处制度不规范、不严格等等，这些都导致了行政系统运行中的低效率，因此，加强和完善与行政管理有关的法律制度是实现依法行政、提高行政效率的前提和基础。
其二，加强行政监督的力度。加强行政监督的力度主要是要提高监督权的地位和扩大行政监督的途径。就监督权的地位来说，应当提高监督机构的地位，保证有监督权的机构和组织能够依法独立自主地行使权力，不受其他因素的影响和干扰，从而使监督权真正发挥其应有的作用。就监督途径来说，可以通过广大的社会力量、国家立机关、司法机关和行政机关内部的监督和制约机制等多种渠道进行。通过这些监督方式，不仅能够增强行政机关工作人员依法行政的意识，而且也能够使一些违法失职行为得以及时暴露。
其三，严格惩罚措施，做到违法必究。对于行政机关工作人员的违法失职行为，应当根据其情节轻重，制定相应的措施。如果惩罚措施过轻，就达不到惩戒的效果；如果惩罚措施不全面，就会使得一些违法分子有空可钻，逍遥法外。因此，如何根据违法方式的多样化和复杂化，制定相应的法律惩处措施也就成了当前急需解决的问题之一。