学校决策体制的构建，本文主要内容关键词为：体制论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从某种意义上说，学校决策体制是否妥当决定着学校的发展。长期以来，我国的学校决策缺乏效率和活力。基于此，我们将从现状出发，通过对现有体制的批判，探讨以民主和科学为特征的新的学校决策体制。
一、现行学校决策体制的分析
新中国成立后，党和政府建立了集中统一的学校管理体制，学校成了行政系统的附属。实事求是地讲，该体制在新中国成立之初是有其积极作用的。但是，随着国家和社会的不断发展，特别是改革开放的深入，其弊病日益显露出来，甚至成为教育事业发展的桎梏。尽管我们从20世纪80年代中期开始了一系列的改革，但问题并没有得到根本解决。具体到学校决策体制：学校没有独立的决策权，决策机构不明确，决策方式单一，决策缺乏应有的动力机制。总之，学校完全成了政府的附庸。
其一，学校决策权有待进一步确认和落实。我们发现，20世纪80年代开始的权力下放实际上沿着两条轨迹运行，一是地方政府获得了基础教育决策权，二是高等院校得到了相当的办学自主权，而作为基础教育的普通中小学则收获甚微，没有得到相应的权力。我们注意到，无论是《决定》、《纲要》，还是《教育法》，都没有对学校的决策权作出任何实质性的规定。这是个复杂的问题，我们将在下一部分讨论。现实情况是，目前中小学在许多领域里无能为力，只能听命于政府或上级教育主管部门，这种状况无疑会而且已经挫伤了学校的办学积极性，影响了教育质量。因此，必须进行更为深入的改革，以扩大中小学的决策权。
其二，校长负责制内决策主体的单一化倾向。所谓决策主体的单一化，是指学校决策权过分集中于校长一人。无论是从理论上还是实践上看，校长负责制授予校长以绝对的权威，校长在权力有限的学校内部拥有广泛的决策权，大到学校的发展规划，小到对违纪学生的处分。而学校设立的校务委员会、教职工代表大会以及党组织等民主决策和民主监督机关则没有发挥其相应的作用，这是不争的事实。组织决策的机制还没有建立。事实上，中小学普遍存在校长事无巨细独揽决策权的现象，这种决策主体的单一化倾向不利于教育管理效率的提高和学校的发展。校长的单一决策不但无法保证学校决策的民主化和科学化，更无法保证决策的有效性。毫无疑问，校长对很多具体问题并不熟悉，不应该拥有更多的发言权和决定权。关于这一点，我们将在本文第四部分详细论述。我们认为，学校决策权如果过分集中于校长一人，其必然结果是：该由校长决策的事没有做出有效的决策，不该由校长决策的，也不可能做出有效的决策。这无疑必须进行更为深入的改革。
其三，决策方式的封闭性和沟通形式的单向性。决策方式的封闭性有两层含义：一是就学校内部而言，往往只有极少数人参与决策制定过程，教职工，特别是学生的参与性不强，他们缺乏应有的发言权；二是就整个学校及其外部环境而言，学校决策缺乏社会参与的机制，学校在决策过程中没有充分尊重和考虑外部环境（社会、社区、家长等）的意见，而是把自身同外部环境隔离开来。沟通形式的单向性是指在决策过程和政策实施中，信息沿着单向轨迹传送，其基本形式是学校的少数决策者是信息的发出者，而广大教职工和社会只是信息的被动接受者，信息的发出者和接受者之间既缺乏有效的沟通和交流，也没有必要的反馈机制，以改进决策。封闭性决策方式和单向的信息沟通形式之间存在着一致性和相互促进的恶性循环。从某种意义上说，决策的封闭性决定了单向的沟通形式，而单向的沟通形式又强化了封闭性决策。进一步究其原因，我们认为，主要是制度缺陷。现行的校长负责制并没有对决策方式作出任何实质性的规定。我们设想：当政府把有限的决策权整个地交给校长，而学校内部又缺乏必要的权力监督制度或权力监督制度根本就无法构建时，封闭性决策就具有了某种必然性。当然，这也与外部环境有关系。封闭性决策在教育管理中是有害的。这种危害性可以从两方面来理解；一是封闭性决策可能导致决策失灵；二是封闭性决策可能限制和削弱学校正常功能的发挥。
其四，决策缺乏有效的动力机制。在传统的高度集中的教育管理体制下，学校是行政机关的附属品，学校决策失去了应有的活力。20世纪80年代后期以来，尽管随着校长负责制的确立，学校获得了一些决策权，加之对校长聘任的合同制，学校决策显示出了一些活力，涌现出了一批有特色的学校。但这还不能满足学校和教育事业发展的需要，决策的动力机制还很不健全。这主要表现在三个方面。一是有限的决策权抑制了学校决策动力的进一步发挥。我们认为：决策机制是否富有活力与决策权被赋予的程度正相关。我们感到：目前中小学所拥有的各种制度所赋予的决策权是不够的，关于这一点，我们在前面已有所论述，还将在后面的部分作进一步论述。二是决策主体的利益获得机制不健全。我们认为，在当前的环境中，道德（或精神）驱动的有效性是不确定的，制度必须赋予决策主体的决策行为以某种具体的利益，建立以利益驱动为主的新机制。校长负责制在这方面存在缺陷。三是缺乏必要的竞争机制。这主要是指公立学校。目前，中小学在招生等方面还基本上处于政府分割的垄断状态，没有引入适当的竞争机制，受教育者缺乏必要的选择权。另外，由于各中小学之间在办学条件、师资力量等方面存在明显的差距，公平竞争的条件并未形成。这种状况也不利于学校形成良好的决策动力。
二、关于构建新的学校决策体制的探索
1、学校自治——明确政府与学校在决策权分配的关系
“自治”一词来源于希腊文"AUTO"，意思是“用自己的法则管理自己”，引申到政治上，即主权独立。可见，“自治”和权力的赋予与获得联系在一起。而在现代社会，“权力的赋予和获得”的最有效和最高的形式是法律。因此，自治与法律所赋予的权力密切结合在一起。具体到学校，我们认为，学校自治就是指学校在法律赋予的权限范围内自行处理学校事务。学校自治并非绝对的，而是与“应有权力”结合在一起，或者说是在“应有权力”基础上的独立自主，离开“应有权力”这个基础来谈学校自治是毫无意义的。我们认为，“应有权力”必须通过法律授予的形式予以确认，同样，离开“法律授予”这个形式，学校自治也就失去了基本的保障。
可见，问题的关键在于学校（中小学）的“应有权力”究竟包括哪些基本内容？这是关系学校自治的实质性问题。这一问题不解决，学校自治就无从实现。当然，这显然是一个价值判断，不同的时代，不同的国家和不同的人，对此都有不同的理解。尽管如此，我们认为对学校“应有权力”的确认应包含两个基本原则。一是责权统一原则。这也就是说，以政府和学校对教育产品（教育服务）是否承担和应当承担多大责任来区分二者的权力。从教育经济学的角度看，基础教育中的义务教育属于公共产品，政府作为公共产品的主要供给者，应该为改善和提高公共服务的质量承担责任，同样，学校作为教育过程的实施者，显然也要承担相应责任。因此，从责权统一的原则出发，政府和学校尽管都应该享有同其责任相当的权力，但并不能明确地区分二者的权力，还必须寻找别的原因。二是效率原则。这也就是说，要把权力同效率结合起来，谁更有效率，谁就应该享有更多的权力，从这种意义上讲，由于教育活动本身的复杂性，学校比政府显然更有效率。进一步，当上述两条原则发生冲突时，我们认为，应该优先考虑效率原则。
从上述原则出发，我们认为，在基础教育管理和决策中，政府（包括中央政府和地方政府）的权限主要是宏观性的，包括：制定和实施有关教育的法律、法规；制定国家或本地区的教育发展规划；制定指导性的课程标准和审定教材；教育督导和评估。而学校的权限主要是在微观领域，包括：获取和使用教育经费；获取和使用各种捐赠；制订教学计划；选择教材教法；聘任教师以及其他相关的权力。范先佐指出：“对于普通中小学来讲，还有权……根据本校的实际自行确定学制……有权根据自身的师资条件，统筹安排本校的教学教育计划……有权根据本校学生的实际情况自行选择教材……”（注：范先佐.关于社会主义市场经济与教育体制改革的几个问题.华中师范大学学报，1993(4).）关于这一点，国外也有可资借鉴的成熟经验，把权力下放到学校在许多国家已成为一种改革的趋势。（注：张捷，陈铭.当前国外学校管理改革的新趋向.外国教育研究，1995(3).）当然，也有人对此持不同的意见。
我们认为，当前，教育决策权是否实质性地下放给学校，关键在政府。在这个问题上，政府至少犯了两个认识错误：一是过高地估计了自己的能力；二是过低地估计了学校的能力。利益关系也是影响权力下放的重要原因，如果政府是由于经济利益关系而拒绝下放应当属于学校的权力的话，那将是教育之悲哀。政府必须重新评估自己和学校的实际能力，必须摆脱狭隘的利益关系，必须转变职能，改善对学校的宏观管理，把“属于学校的权限，坚决下放给学校”。（注：教育法规实用要览.国家教委政策法规司.广州：广东人民出版社，1996.1-397.）当然，学校也必须建立某种权力约束机制和其他相关的组织制度，以配合决策权的下放。这是当前教育体制改革中需要突破的重大问题。
2、决策主体的多元化
决策主体的多元化是指在学校决策中由多个主体而不是单个主体发挥主导性作用。决策主体的多元化意味着具体到某一所学校而言，学校决策权的再下放和重新配置。决策主体的多元化是不是对校长负责制的否定呢？回答是否定的。我们认为，决策主体的多元化在某种程度上正是对校长负责制的补充和完善。尽管校长负责制从制度上肯定了校长在学校决策系统中的核心地位，但这并不意味着校长可以包办每一项具体的决策活动。从理论上讲，校长无力做到这一点，因为决策活动是千差万别的。校长需要在事关学校生存与发展的重大决策中发挥关键性作用，而不是全部。而且，还必须指出的是，校长的关键性作用并不等于校长单独决策。从这种意义上看，校长有必要选择适当的决策主体，以高效地完成学校必需的决策活动。选取的决策主体既可以是个人、组织，也可以是机构。
校长对决策主体的选择也并非完全是主观的、随意的，而应该具有某种规范性。这里有两种情况。一是制度和稳定结构规定基础之上的决策主体，比如学校的组织结构及其系统，实际上，在对组织进行设计和构建时，由于伴随着权力的配置，决策主体也就随之形成了。另一种情况是制度和结构之外的决策主体，比如学校为应付紧急情况和特殊的重大问题，需要组成临时的决策系统。相比较而言，后者在决策主体的选择上有更大的主观性，但并非没有原则，一条重要的原则就是效率原则，即在决策主体的选择中必须以效率第一，确保最有效率的人或组织成为决策主体。
决策主体的多元化是学校决策的内在要求和发展趋势之一。从理论上看，它能有效地克服现行校长负责制内校长权限过大和管理效率相对较低的状况，同时，它还能调动和激发各主体的积极性，从而促进学校和教育事业的发展。
多元决策主体的构建取决于学校内部的深度分权。我们认为，正如前面已经表述的那样，学校内部分权是必要的。校长在这一进程中发挥着至关重要的作用。我们寄希望于校长能从大局出发，从效率出发，积极推动决策主体多元化的进程。同时，学校内部分权还需要制度保障，必须加强制度建设。当然，这也需要一个良好的外部环境。
3、参与性决策
参与性决策是指决策主体之外的个人或组织以各种形式参与决策过程的一种决策方式，主要包括教师、学生、家长和社会参与决策。根据参与者的来源，我们可以把参与性决策分为内部参与（或称下属参与）和外部参与（或称社会参与）。
内部参与主要是指教师和学生参与决策。教师和学生参与决策的依据、范围和程度如何界定，这是首先需要解决的重大问题。霍伊与米斯克尔提出了两条重要的参与原则，并在此基础上建立了“决策形式和下属参与的模型”。他们根据专业性和相关性与否，把学校下属分成四种类型：接受区外、专业性边界、相关性边界和接受区内。他们认为，处于接受区外、相关性边界和专业性边界之内的下属应以不同形式参与决策，而接受区内的下属则不能参与决策。（注：Hoy Miskel.Educational Administration McGraw-Hill inc.-5th ed(1996)290-293.）图示如下：
实际上，霍伊与米斯克尔在此提出了内部参与的两条重要原则。一是相关性原则，即利益相关性原则，当决策内容可能涉及到下属利益时，这一部分下属就应当参与决策；二是专业性原则，这也就是说，要让那些最有发言权的内行参与决策，即内行参与。实际上，这两条原则也可以理解为公平与效率相统一。我们认为，这也就为教师和学生参与决策提供了理论依据。当然，这两条原则同样适合于社会参与决策。
社会参与主要是指家长（或法定监护人）、社会组织对学校决策的参与。按照上述原则，社会参与的依据可以合理地解释为：家长（或法定监护人）是学校的利益相关者，社会组织中一部分是利益相关者（比如有的社会组织有责任向学校灌输某些价值观和思想），另一部分则是专家（比如教育研究与咨询组织）。不仅如此，学校作为社会系统中的一部分，必须主动地融入社会，与社会保持紧密的不间断的沟通和交流，以更有效地实现社会所赋予的功能，这同样要求学校决策的社会参与。
图一 决策形势和下属参与（注：Hoy Miskel.Educational Administration McGraw-Hill inc.-5th ed(1996)293.）
下属参与和社会参与在参与决策的形式上是不同的。下属参与往往以直接参与为主，即直接参与学校决策过程，而社会参与常常以间接参与为主，即以咨询的形式参与决策，就参与的程度而言，我们认为，这与参与的依据有关。如果是作为利益相关者参与决策，其参与程度的下限应该是决策基本不触犯相关者利益；而如果是作为专家参与决策，则其下限可以解释为决策基本上符合客观实际，反之，如果决策低于上述下限的任何一种，我们认为，决策的参与程度是不够的。
参与式决策是实现决策的民主化和科学化的重要手段。无论是何种形式的参与决策，都必须制度化。都要建立某种确定性的制度加以固定，否则，参与决策就难以实现。决策参与制度的建构需要学校和社会共同努力，但学校是主导。学校必须主动地进行组织制度的创新，以建立适于参与决策的组织结构，从而推进学校决策的民主化和科学化进程。
4、建构充满活力的决策动力机制
第一、激发动力源
学校决策的动力源（或称原动力）存在于学校之中。事实上，当决策主体明确后，潜在的动力源就已经形成了。决策动力机制的关键就是如何激发潜在的动力。我们认为，激发主体的决策潜力依赖于两上重要的条件，一个是权力的获得，另一个是利益的获得。当决策主体拥有了相应的决策权时，决策就具有了某种动力。关于决策主体的确定和决策权力分配的问题已在前面进行过论述，在此略去。但这还不够，决策主体还必须获得与决策权相应的利益，以利益作为驱动其行为的诱导。权力和利益的赋予和获取并不是独立并行的，二者必须结合起来。
第二、寻找外部动力
仅有内部动力是不够的，还必须寻找新的外部动力，也就是把学校置于外部环境的压力之下，使学校不断改善和优化其内部环境，以达到与外部环境的和谐一致。因此，在学校之间引入必要的竞争机制是必需的。要引入竞争机制，首先必须创造有利于公平竞争的环境。我们认为，在基础教育中，政府有必要取消所谓的重点学校，同时，加强薄弱学校的建设，让它们能够站在同一条起跑线上。缺乏这种条件，竞争机制将是无效的。建立学校评价的中间机构也是必需的。社会中间机构也能在某种程度上敦促决策主体改善其决策行为，形成有效决策的动力。当然，家长的影响力也是不应忽视的重要因素。
第三、探索有效的动力传导机制
当决策动力形成后，还需要通过传导机制传送给决策主体，以使决策主体决定是否接受。从动力的来源看，动力传导的形式有两种：学校内部的传导和学校外部向内部的传导。内部传导依赖于学校内部的权力制衡和沟通机制，而外部向内部的传导则主要依赖于学校和社会之间良好的沟通和协调。我们建议：学校有必要成立专门的机构来负责同社会的沟通和协调，以便收集社会对学校的要求和建议，形成决策动力，以便改进学校决策。
决策动力机制的建构是紧迫的，其关键在于要把权力和责任统一起来、把权力和利益结合起来。同样，这需要制度保障以及良好的外部环境。