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摘要：知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。投资政府项目对社会资本来说，投资风险相对会小很多。尤其在我国，政府背书的投资几乎成为“无风险”的代名词，因而对于政府投资的项目，社会资本通常都会趋之若鹜，只是在过去苦于没有参与的途径。PPP模式突破了社会资本参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等，给社会资本了一个流动的大空间，加速市场机制的灵活作用，盘活政府合作项目，达到一举两得的效果。
关键词:海绵城市；建设；PPP模式
1.海绵城市建设采用 PPP 模式的原因
海绵城市建设是一项政府为了确保公共利益、优化提高公共服务水平而进行防洪水、保供水、促节水的宏伟工程，是涉及水生态、水资源、水环境、水安全、水文化的惠民工程，是打造城市宜居环境、提高居民生活品质的一项公共建设服务，属于政府应该提供的公共产品和服务的范围。而 PPP 模式能提高财政资金公共服务供给绩效水平。当前，传统的融资渠道遇到困难，政府融资平台受到制约，而大量社会资本找不到投向。海绵城市建设的启动无疑为产业转型升级带来机遇。海绵城市建设项目采用PPP 模式，通过物有所值和财政承受能力的评价，可以解决政府盲目上项目的问题，可以提高财政资金的供给绩效，在制度安排和资金投放上保证海绵城市建设的可持续性和稳定性。另外，PPP 模式可以充分结合政府的控制力、影响力与社会资本的灵活性、创新性、风险抵抗能力，克服政企合一积贫、积弱、积弊的诟病。
2.PPP 模式的分类及特点
2.1 PPP 模式的分类
PPP 模式可以从广义和狭义两方面进行分类，狭义的 PPP 模式为包含 BOT、TOT、DBFO 等多种项目融资在内的具体模式的概括，而广义的 PPP 模式指政府部门与私人企业建立合作伙伴关系来提供公共产品或服务。而针对 PPP 模式的具体模式，国内外没有统一标准，美国政府会计处将 PPP 模式分为BDO、BOT、DB、DF 等12 种模式，世界银行根据项目的所有权、经营权、融资关系、风险分配及合约期限等因素，将 PPP 模式分为服务外包、特许经营、管理外包、租赁和剥离等，国际理事会则根据建设和设施方面的伙伴关系把PPP 模式分为了18 种。国内学者简迎辉根据项目资金来源和项目所有权的划归，将 PPP模式划分为3 类，分别是政府投资政府拥有项目所有权、由私人部门部分或全部投资项目所有权由政府拥有、由社会资本投资建设并拥有项目所有权。
2.2 PPP 模式的特点
利益相关者多，协调关系复杂，不同于轨道交通、保障房建设、自来水厂或污水处理厂等其他领域的 PPP 项目，海绵城市建设和运营阶段同时涉及的业主、监管部门、责任主体等更纷杂。整个项目阶段往往需要财政、市政、城建、环保、水利、园林、城管等多个部门的分工与协调。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆例如，对于市政管网工程以及公园绿地等公共空间，建设阶段分别需要依靠市政及园林部门牵头实施建设管理工作，运营阶段根据各城市不同的管理体制来确定维护主体。对于建筑小区海绵城市建设或改造，多以开发商或地方政府为投资建设主体，但后期维护管理一般会移交给物业公司，过程中有时也需要 SPV 公司进行协调。毫无疑问，海绵城市建设中多部门之间的协作管理是影响海绵城市 PPP 项目推进、未来实施效果和绩效考核的重要因素和主要困难之一。
3.PPP模式的解读
PPP模式本质上是一个利益共享、风险共担、全程合作的共同体。政府将部分责任以特许经营权方式转移给社会主体，以达到减轻财政负担的目的。由于PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因而社会资本的参与度就很高，项目能够在市场的监督下得到有效推动，促进项目在设计、施工、设施管理过程等方面的革新，传播先进的经过实践检验的更加优秀的管理经验，大大提高项目建设效率。并且有研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目在保证项目能够按时完工的基础上，还可以为政府部门平均节约17% 的费用，其能量可谓不容小觑。PPP模式在海绵城市建设过程中，主要从以下三个方面入手
3.1政府必须拿出强有力的合作方案，条款明确、便于执行，一旦政府与社会资本签订协议后，双方就必须严格遵守合同条款。严防政府方面朝三暮四、朝令夕改，切实保障社会资本的合法权益，同时也要杜绝社会资本钻漏洞、挖墙脚，赚取不义之财，危害项目的正常开展。3.2处理好政府主导与市场机制之间的关系，政府掌握开展海绵城市建设的主动权，但也要将市场机制作为建设、管理和资金筹措的重要来源，强化政府与市场之间的有机协调配合。创新资金筹措方式，通过建立健全资金使用保障机制，在建设海绵城市的资金管理范畴内，将社会资本作为财政投入的重要补充形式纳入其中。
3.3借鉴国外经验，创造有利于社会资本的收益模式，以更好地吸引资金进入。
4.应用 PPP 模式发展海绵城市建设的相关问题
4.1制定相关政策吸引社会资本参与
根据住房城乡建设部的统计数据，海绵城市建设投资约为每平方公里 1 亿~1.5 亿元，资金需求庞大，面临较大缺口。《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》指出，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定 3 年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年 6 亿元，省会城市每年 5 亿元，其他城市每年 4 亿元；对采用 PPP 模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励 10%。《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。除了中央财政补助资金以外，PPP 模式被鼓励运用和大力推广，尤其在 PPP 相关法律法规逐步完善的背景下，PPP 模式很可能将成为海绵城市建设运营的首选。
4.2长期运营维护问题
按照财政部要求，PPP 项目签署的合同至少具有 10 年服务运营期，因此长期的运营维护管理也是海绵城市 PPP 项目考核的重要一环。即便方案设计合理、施工建设到位，若没有长期稳定的、良好的运营维护作为支撑，其建设成效仍难以保证，这也是我国环境领域比较突出的问题。海绵城市 PPP 项目的后期运营维护工作本身较为复杂，再加上这类项目又容易受自然气候变化、上游开发或污染、城市整体的管理水平和市民环保意识等各种综合因素影响，维护期内很容易产生非技术性的责任纠纷问题，甚至最终导致绩效考核方面的困难或纠纷。因此，不同海绵城市 PPP 项目运营维护内容的划分、责任主体的界定、维护费用的计算、绩效评估及考核办法等，都需要在 PPP 项目策划初期依据实际情况予以充分考虑和合理安排。
5.结束语
政府和企业合作的 PPP 模式是通过引入社会资金参与到公共项目中，提高公共产品质量和服务水平的同时，降低财政的压力和风险。这种模式在未来城市基础设施设计、建设和营运维护等多方面将发挥巨大作用，因此受到国家的高度重视和大力提倡。不同领域的 PPP 模式在国内外已有较多的成功应用案例，而海绵城市由于自身复杂性及行业发展所处的阶段所限，如何高质高效地推行 PPP 模式尚属一个新的课题。
参考文献：
[1]杭卓珺. 基于PPP的我国铁路投融资模式研究[D].华中科技大学,2014.
[2]宋定. PPP模式下公共管廊运营管理研究[D].北京建筑大学,2014.
[3]王景森. 支持保障性住房投融资建设的PPP模式研究[D].财政部财政科学研究所,2014.
[4]胡佳琦. 基于PPP视角的保障性住房融资模式研究[D].上海交通大学,2014.
论文作者:王岳山
论文发表刊物:《防护工程》2017年第13期
论文发表时间:2017/11/10
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