公有高等教育资源产权问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,教育资源论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国市场经济的发展，高等教育改革的深入，我国高等教育资源产权市场至今尚没有真正走出政府管制的计划供给的模式，高等教育资源产权关系的模糊问题仍未受到应有的重视，高等教育资源产权市场运行基本还停留在“公”权市场阶段，“私”权进入和交易高等资源产权仅局限于一些狭小的领域，整个高等教育资源产权市场还没有真正发育，从而导致我国高等教育资源破坏和浪费严重，利用不合理，在某种程度上已经束缚和妨碍了高等教育资源的合理开发和充分利用，成为制约我国高等教育进一步发展的主要障碍性因素。因此，从高等教育资源产权市场的产权界定、交易权规定和交易制度确立三方面综合研究我国高等教育资源产权混合市场建设具有重要的理论和实践意义。
一、公有高校教育资源产权不明成因分析
长期以来，我国高等教育资源产权制度安排受我国国有企业产权制度安排的影响，即国有企业归国家所有，禁止国有企业市场交易，政府代表国家行使高等教育资源的所有权，成为高等教育资源的供给者和分配者，高等教育资源的产权关系界定不清，产权制度安排不合理，导致我国高等教育资源破坏和浪费严重，利用不合理，在某种程度上束缚和妨碍了高等教育资源的充分利用和高等教育事业的进一步发展。高等教育资源的产权问题成了教育界近期普遍关注的一个热点。目前，对高校资源产权问题的研究比较多的是华东师范大学高等教育研究所的薛天祥、张万朋和东华大学王千红等学者，[1][2][3][4]但这些研究大多从资源产权现状、管理体制方面对资源产权问题进行分析。本文将运用“俱乐部理论”、“产权理论”剖析高等教育资源产权不明成因。这是我国高等教育资源产权市场化的重要条件，并藉此可以有效地消除我国高等教育资源产权初始界定过度国有化而造成严重的“政府失灵”问题。目前我国高等教育资源产权极不明晰，主要原因有以下几个方面。
1.高等教育资源产权的社团性
从产权的归属对象来看，产权的形式主要有私有产权、公共产权、社团产权和国有产权四种类型。当某个人对一种资源行使某种权利，并不排斥同一团体内其他成员对该资源行使同样的权利时，这种产权便被称为社团产权或俱乐部产权。它具有有限的排他性、不可分割性和消费上有限的竞争性三个特点。公有高等教育资源就明显地具有这些特色。
(1)有限的排他性。如考生达不到重点大学最低录取分数线不能进入重点大学学习，重点大学具有排他性；但一旦被录取进入重点大学后，校内所有的教育资源就成为公共产品。一个学生在听专家演讲时，不能阻止其他同学享受同样的教育，所以高等学校又具有非排他性。因此，高等教育资源产权的这种排他性是有限的。一般说来，高等教育资源是一种公共资源，每个人都有可能享受。但是产权的终级所有者是国家，学校拥有使用权，政府具有管理权，经营权可以转让。但是不论哪个单位、哪个社团一经取得权利后，他的地位应该是确定的，不应受到其他个人或单位的侵权。但是，社团取得的产权必须在相应的法律活动范围内。在这方面显然做的不够，尤其是高校后勤社会化改革和科技产业的发展过程中，出现了学校的土地资源使用权、校名誉使用权、专利权违法违规使用情况，造成了资源产权不明。
(2)不可分割性。每个成员对社团或俱乐部拥有全部的产权，但这个资源或财产实际上并不属于每个成员自身。如公有高校属全体人民所有，但高校不能被任何一位教师分割占有。正因为如此，高校教师在工作期间的科研成果，其产权本应归属于学校，但有时教师用该成果以个人名义与校外企业联办公司，享受着巨大的经济利益而学校分文未得，这严重损害了产权主体的利益。
(3)消费上有限的竞争性。指在一定的消费容量下，单个社团成员对社团或俱乐部提供的产品的消费不会影响或减少其他成员对同一物品的消费，然而一旦超过临界点，非竞争性消失，拥挤就会出现。如一个高等学校在招生规模容许范围之内，一个大学生接受教育不会影响其他学生接受同样的教育，但倘若学生过多，则每一个大学生对教育的消费都会影响其他学生对教育的消费。
可见，高等教育资源产权属社团产权或俱乐部产权，从而决定了其有效产权难以界定。
2.高等教育资源价值评估的困难性
对高等教育资源进行资产数量和价值的核算，有利于高等教育资源产权的界定和计量。高等教育资源的总价值包括使用价值和非使用价值。使用价值又分为直接使用价值、间接使用价值和选择价值；非使用价值也可进一步分为存在价值和遗赠价值。其中高等教育资源的直接使用价值构成高等教育资源的经济价值，即高等教育资源的市场价值。实际上这类价值占资源总价值的份额相当小，不会超过20%。间接使用价值、选择价值、存在价值和遗赠价值构成高等教育资源的非经济价值，是高等教育资源价值的主体。对市场价值的核算相对来说比较容易，可以通过资产核算得出。而对于非经济价值，特别是无形的品牌的价值的货币化核算即价值评估却比较困难。它需要投入大量人力、物力、资金，社会成本不容忽视。为了对高等教育资源价值进行科学有效的核算，国家必须出台相关价值评估和核算方面的法律，如《会计法》、《国有资产评估法》，还必须培养出相关核算人员，如工程计算人员、会计师。此外学校内部也要组织相关人员对高等教育资源进行细致入微的统计调查，逐一登记、评估，以摸清家底，明晰产权。尽管过去，国家和学校对高等教育资源的价值核算投入了大量社会成本，但是高等教育资源的价值核算仍有很大局限性。比如价值核算一般都只能对学校用地、图书藏量、固定设施、教师人数和学生人数等有形资源进行评估核算，并且对这方面的核算也比较马虎，对具体的操作没有严格的执行，如固定资产折旧如何计算、社团捐赠的财产是否纳入核算体系当中尚无定论。在无形资源核算方面，更是难以起步。人们往往忽视了高校所拥有的专利、专有技术也是学校的重要资源，把其作为一种资源进行管理和核算的高校更是少之又少，更谈不上制订专门的管理和核算办法，因此导致好多学校花大量科研经费研制出的科技成果，却被个别人员作为个人技术用于与校外单位联办公司获取利润而学校没一点好处。[5]本来科技成果的产权是归属学校的，但这样看来，不知产权到底归谁所有。其次，高等教育资源价值的核算很大程度上受核算人员主观性影响，随意性较大，没有严格按照规章制度办事。受某些部门单位的要求，核算人员对这些单位所拥有的高等教育资源隐而不报，使核算的真实性、客观性大打折扣。
3.高等教育资源管理体制的不完善性
高等教育资源管理的权、责、利不明确。产权清晰包括两层含义：一是财产的归属关系是清楚的，即财产归谁所有，谁是财产的所有者或谁拥有财产所有权是明确的；二是在财产所有权明确的前提下，产权实现过程中不同权利主体之间的权、责、利是清楚的。[6]然而，在我国高等教育资源管理体制中，权、责、利关系相当的模糊。国家作为高等教育资源的终极所有者和投资主体没有很充分地行使所有者的权利，承担所有者的义务。即按投入的资源享有资源受益、重大决策和选择管理者权利。学校众多的资源资产管理部门有权对资源进行管理，但由于管理的标准不同，方法不统一，管理的责权不易划分明确，管理的责权利没有统一，实际上没有几个部门履行其职责。
4.国家政策对高等教育资源的限制性
长期以来，国家政策主要指的是政府出台的有关高等教育管理政策，包括政府权力下的管理经营情况以及管理方式的改革情况，对高等教育资源的合理优化配置、高效利用和发展起了不可否认推动作用，但同时它对高等教育资源也起了限制性作用。虽然高等教育资源属于国有资产，但高等教育资源的独特性又使其不同于一般的经济资源，它是一种特殊的公共资源；加之市场经济转型时期改革与探索中的不确定因素，决定了高等教育资源产权的敏感性和重要性。所以对高等教育资源进入市场问题，国家有关政策尚未开放，例如高等学校“上市”，至今仍不允许。又比如我国将高等教育资源划分为经营性资源和非经营性资源，但是国家对于这两种资源却采用相同的管理模式，这是不合理的。尤其是非经营性资源转为经营性资源时，由于国家政策法规不是很完善，带来了一些问题，比如对于非经营性资源转为经营性资源本应坚持“有偿使用”的原则，以其实际使用高等教育资源价值总量为基数征收相应比例的资源占用费，但是大多数高校没有做到这点。[7]直到1995年2月财政部与国有资产管理局联合制定《行政事业性单位国有资产管理办法》，才使高等教育资源由非经营性资源转变为经营性资源，有章可循、资源产权明晰状况逐渐好转，资源使用效率提高。此外，对于高校利用高等教育资源兴办校内经济实体的利益分配和收入上缴问题等等，国家都没有制定相关的政策。
作为资源的公共产权主体，国家不仅对资源拥有积极的权能，即可以占有、使用、收益和处分资源，而且也可以行使其消极的权能，即排除一切非法的侵犯。[8]但国家又是一个抽象的、不清晰的集合，权利无法被具体界定到某个人，因而，要切实行使高等教育资源的所有权，国家必须把这一所有权委托给予中央政府；而中央政府不可能直接控制那么多的资源，所以必须一级一级地向下委托，直至教育资源管理部门。这样，高等教育资源的产权必然被层层委托给予众多具体代理人去行使，其间必须经过很多中间环节。然而，国家和它的各级委托代理人都有着不同的行为和利益目标。为了协调高等教育资源各级代理机构的目标，督促它们忠于职守，国家设置了相应的监督机构。与代理机构一样，各级监督机构及其组成人员也有自己的行为目标和经济利益。因此，各级代理人和监督机构在履行职责时，必然符合自己的利益为准绳，当行为结果符合自己的目标时，就会积极行动，高等教育资源公共产权主体的委托目标就会实现；反之，就可能导致代理或监督失效。显然，由于国家代理人的政府和它的各级代理人利益目标差异，使得高等教育资源所有权代理主体在没有约束和竞争的情况下将产生严重的“政府代理失效”。解决高等教育资源“政府代理失效”的最有效的途径是加强权力制衡，引入“公”权交易市场，在此基础上优化政府对高等教育资源产权市场的规制，包括强化对高等教育资源代理者的规制、建立高等教育资源代理租金消散机制、放松高等教育资源规制和优化高等教育资源规制等手段。[9]
二、积极推进高等教育资源使用权和经营权的市场化
同样作为国有资产，公有高校与一般国有企业的最大区别在于它是“公益性国有资产”，更确切地说是全民的财产。公民享有高等教育资源是宪法规定的人民从事社会文化活动和受教育的权利的一个组成部分。国家对这一类国有资产的目标是长久地为公民直接服务。而一般国有企业不具有公益性。与一般的国有资产不同，公有高校管理的法律渊源首先是宪法中关于公民权的规定，为确保其公益性而建立的法律和条款属于公法或行政法的范畴。而经营国有资产的国有企业作为法人是一个民事主体，因而对于一般国有企业与其所有者的关系是民事法律关系规范的。对于一般的国有企业，按照民法通则，国家所有权可以与经营权相分离，但是这种关系不能套用到公有高校这样的公益性国有资产上。因此，国家对公有高校的“所有权”与国家对一般国有企业的所有权，也是具有差别的。后者是有排他性使用权的所有权，由于这是一般所有权的核心内容，所以是相对完全的所有权。而高等教育资源由于不具有完全的排他性使用权，作为法定的公益性国有资产，国家或其代表（政府）对它的所有权实际上就是对它的管理权，而不具有完全排他性的使用权，更不是完全商业经营权。我国的公有高校，是国家所有的表现形式，即国家依法通过各级国家部门或社会团体出资，将国有资产授予企业法人去经营。按照法律约定，企业法定代表人对上述财产享有授予范围的占有、使用、收益的经营权，由于某些高校法定代表人思想认识不清，误将上述权能视为全面的、绝对的所有权。于是产生了不经主管部门批准，任意处理国有财产的行为。如以象征性价格随意转移、赠予、出售、处理国有财产。这种“谁占，谁有”、“谁有，谁用”的现象，扭曲了所有权与经营权的界定关系，实质是一种侵犯国有财产的行为。
我国高等教育资源保护失效的一个主要原因是政府把提供教育公共品和经营教育公共品混淆在一起，导致大量的公有高校垄断高等教育产品经营。市场化的措施是应把使用权和经营权按高等教育资源公共性、外部性作技术性分离，明确使用权和经营权各自的权能，引入民营企业、外资企业等非国有企业参与高等教育资源产品的经营和竞争，使公有高校从部分高等教育资源的经营领域退出，形成多元化的高等教育资源经营制度。因此，必须明确高等教育资源使用权和经营权应打破“公用”、“公营”的市场运行范式，避免使用权和经营权混淆。
要打破当前高等教育资源公共—公用的产权市场运行范式，必须改变高等教育资源使用权无偿获取的产权制度安排，引入市场竞争和有偿获得高等教育资源使用权的产权制度安排。我国的高等教育法在规定高等教育资源属于国家所有的同时，并未从物权角度对高等教育资源使用权作出明确规定。高等教育资源所有人与使用者在利用过程中权利与义务的不同没有从法律中体现出来，造成使用权与所有权相混淆，对使用者缺乏必要的约束和限制，肆意侵犯了国家的高等教育资源所有权。[10]为解决高等教育资源所有权与使用权权益不对称的失效，必须实行使用者支付制度。对高等教育资源使用权的获得，根据不同高等教育资源的性质和用途规定不同的使用税费和获得途径。
两权分离后，经营者首先要在观念上划清经营者和所有者之间的几个关系。(1)要区别国家所有权与高校经营权的含义。国家财产所有权是指国家对全民所有制财产享有占有、使用、收益、处分并排斥他人干涉的全部权力，可称之为绝对权；国有财产经营权是指公有高校依据国家授予其经营管理的财产占有、使用和依法处理的权力，可称之为相对权。两权分离是指公有高校的财产所有者是国家，但国家并不直接对高校行使其所有权的全部职能，而是依法使所有权同它的占有、使用、收益和处理等职能暂时适当分离，分离出来的若干项职能综合地形成一种有排他性的物权，由国家授予公有高校法人行使。(2)两权分离的意义在于社会需求十分复杂，高校条件千差万别，各高校之间又存在着错综复杂的横向联合，所以任何国家机构都有不可能完全了解其具体情况。只有实行两权分离才可以使国家通过宏观间接手段对高校实行必要的管理、监督和调节，以保证高校的充分活力。
三、构建与公私产权混合市场机制对接的高等教育资源产权制度的对策
针对目前我国高等教育资源产权不明的现状，就其具体不明成因，我们应该制定相应的对策措施，按照公私混合市场机制建立的客观要求来建立我国现代高等教育资源产权制度。
1.抓紧高等教育资源价值估算工作
高等教育资源大多为学校的国有资产，因此高校应根据国家有关国有资产管理，核算的条例法则制定相应的实施细则。对于有形资源的价值估算应该有比较详细的、可操作性的制度法则，如固定资产折旧办法。高校还应建立一个高等教育资源核算专门机构，随时对高校有形资源进行调查、统计、价值评估进行电脑化管理。对于高校丰富的无形资源，比如教师在职期间完成的专利或专有技术，所有权和使用权应归属学校，应通过一定方式，核定其价值，注册管理登记。对于高等教育资源价值估算，我们应看到这是一项主观性、随意性较大的工作，工作人员应抱着实事求是的态度和务实的工作作风来力保估算的科学性、客观性和真实性，保证摸清高校家底，明确资源产权。
2.建立合理的高等教育资源产权制度
明晰的产权关系、权责利的公平合理是产权制度安排的一项重要内容。合理的产权安排可以促使资源的有效配置。所以对高等教育资源的产权关系要有明确的界定，权责利要公平合理。要清楚地界定高等教育资源所有者、管理者、经营者，明确他们各自的权利和义务。对教育主管部门和高校要准确地界定双方的权、责、利，做到有据可依，有量可度；对教育管理部门、高等教育资源的所有权和管理权也必须分离，教育管理单位各职能部门只能行使对高等教育资源的宏观调控管理，高等教育资源所有权由国有资产管理部门代表国家行使。从长远看，除了进入211工程的高校应归国家所有外，从产权制度变迁的内在要求来看，必须安排出高等教育资源所有权交易制度，以适应市场经济的要求。高等教育资源产权制度指的就是以高等教育产权为中心，用来约束、鼓励、规范人们产权行为的系列制度。高等教育产权制度拥有产权制度的三个基本功能：激励功能、制约功能、高效率配置资源功能。建立合理的高等教育资源产权制度就应使这三个功能在最大程度上得到发挥。如何安排好高等教育资源产权制度、促进高校乃至整个社会的健康持续发展，是世界各国政府追求的首要目标。在市场经济条件下，高等教育产业化将成为未来教育发展的新趋势，高等教育资源的配置主要通过市场调节来实现。市场经济条件下的高等教育资源产权最大特征是它摆脱了资源无偿委授关系，实现了产权的交易。建立合理的高等教育资源产权制度，首先，要求国家出台产权方面法律制度，为产权所有者提供一定的预期收益，激励人们经济行为的发生；其次，产权制度还应规定产权主体的活动空间范围，超过这个空间，产权主体就违规，将会受到不同程度的惩罚；再次，产权制度应该合理配置高等教育资源的使用权利。
3.对高等教育资源管理体制进行创新
目前，我国现有的高等教育资源管理体制主要表现为部门分割、地区分割，创新和完善高等教育管理体制的目的在于明确高等教育资源产权。按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，高等教育资源管理应实行所有权、管理权和经营权“三权”分离模式，才能实现高等教育资源产权明晰，权责利明确，避免部门管理和多头管理。
(1)所有权和经营权进行分离。分割权是产权的基本属性之一，它是指特定的权利可以按着不同的方式进行分解，最常见的就是所有权和经营权的分离。按照所有权和经营权分离的原则，高等教育资源所有权归属国家，经营权可由国家转让给校办企业实体。应明确的是：校办企业与社会上的企业是没有本质区别的。它应是一个自主经营、自负盈亏的法人主体和市场主体，取得经营权的校办企业应该按照建立现代企业制度的十六字方针“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”，结合高校具体情况探索新的校办企业管理体制。在现阶段，可采取授权经营有限责任公司、股份有限公司来经营高等教育资源。[11]但是校办企业实体一旦取得经营权后，就应该承担作为经营者的责任，也就是说对校办企业中的资源应该使其保值增值。
(2)所有权和管理权进行分离。按照《中华人民共和国教育法》有关规定：“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”，政府代表国家行使行政管理权，具体由国务院教育行政管理部门行使高校国有资产管理权。所以高等教育资源的所有权归属国家，行政管理权为高校各级管理部门所有。针对所有权和管理权混淆的局面，我们可以采取所有权和管理权适当分离的办法。国家依法拥有对高等教育资源的所有权，在高校中不能出现哪个部门占用的资源，它的所有权就为它所有。坚持所有权和管理权分离原则，建立高等教育资源管理体系。高等教育资源管理部门代表学校行使产权管理和监督，为学校的产权责任主体。校内各院系、部、中心，校办企业工厂为资源使用单位负责高等教育资源现场使用管理，明确管理职责，制定监督检查的考核目标。[12]高校应该建立一个统一的高等教育资源管理部门，并配备责任心强、素质高的管理人员负责实施高等教育资源管理的具体办法，对高等教育资源价值进行核算评估，进行产权登记，明确产权归属。接着使用资源使用单位和部门就设立分支机构对高等教育资源实行分级管理。管理部门应切实对高等教育资源所有者国家负责，充分行使其监督管理的职能。
4.健全法律保障体系
构建我国现代高等教育资源产权制度，明确产权关系要求国家必须要有一套相关的法律保障体系。自从我国经济体制改革以来，对我国高等教育资源的行政管理一直强调法治，淡化人治，其目的就是为了增强行政管理上的规范性。[13]披上级精神办事，有章不循，有法不依，领导说了算，正是这种人治行为造成了高等教育资源价值估算不准、产权不明。随着高校管理体制的改革，学校自主权将越来越大，如果仍然视这种权利为个人权利，自觉不自觉的实行人治，将造成更多问题。对于这种人治现象，主要是有关高等教育资源方面的法律保障体系不完善。如果国家有关这方面的法律能够更健全一点，学校对于高等教育资源的各种保护、处置的方法能更加详细、具体、清楚、明白，达到事事有法可依，严格按照规章制度办事，那又何需领导说话，领导又何能随意指示。所以建立现代高等教育资源产权制度就必须有相关的法律制度来进行约束、激励、规范。在现阶段迫切需要国家出台有关高等教育资源管理、产权登记、高等教育资源价值评估方面的法律，以便对高等教育资源进行全面核算，评估，进行产权登记。只有这样做了，高等教育资源的产权管理意识才能得以强化，产权得以明晰。
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