中国农业结构的形成、演变与调整，本文主要内容关键词为：中国农业论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、计划体制和短缺经济条件下的中国农业结构
1978年农村改革以前，我国农业结构单一。由于片面强调“以粮为纲”，综合经营的发展受到了严重抑制。在改革前的近30年间，我国农业生产结构变化甚微，这一结构突出了“三个为主”，即农业以种植业为主，种植业以粮食为主，粮食生产又以高产作物为主。这一结构的核心是追求粮食产量的增长，因此，这个时期的农业结构可称为单一的粮食型结构（见表1）。
表1 改革以前的中国农业生产结构（%）
1952年 1965年 1978年
农 种植业 86.9
81.0
79.3
业 林业
12.0
15.0
15.5
结 牧业
0.72.2 3.6
构 渔业
0.41.8 1.6
种植 粮食作物 89.2
86.8
80.4
业
经济作物 9.0
8.9 9.6
结构 其他作物 1.8
4.3
10.0
注：农业结构指的是各部门的产值比例；种植业结构指的是播种面积比例。
资料来源：农业部计划司《农村经济资料手册》，1992年。
改革之前虽然我国政府曾提出了农林牧副渔五业并举的发展方针，但实际安排基本上是一种片面倚重种植业的结构，其他部门即使有所增长，其比重的提高也是微不足道的。从种植业内部结构看，虽然也提出了粮、棉、油、糖、茶、茧、菜、果、麻、烟、药、杂等12项发展内容，但由于长期重视发展粮食生产，经济作物的发展严重滞缓。所以，改革前我国农业结构基本上停留在“农业—种植业—粮食”的低级阶段，农业内部各部门比例不协调，相对组成不完全，降低了农业发展的整体效益。
这一结构之所以变化缓慢和存在偏差，是由于受到了特定的社会经济条件的制约。一方面，改革之前我国实行的是计划经济体制，导致了农业资源的不合理配置和低效利用。计划经济体制是以计划和行政命令作为资源配置的唯一手段，排斥市场机制和商品生产，阻滞了农村商品经济的发展，其结果是切断了地区之间、城乡之间以及生产者和消费者之间的有机联系，致使农村经济形成许多大小不等、结构单一的封闭体系。由于政府取代市场功能，经济运行缺少一种内在的自我调节机制，无法按市场规律形成的价格信号有效地配置资源，致使农业资源的流动和重组受阻，各地的比较优势无从发挥，结构调整非常缓慢。另一方面，在长期的短缺经济条件下，民众生活水平低下，人口压力沉重，也严重制约了农业结构的调整。具体而言：①人口政策的失误，使农业特别是粮食生产的压力不断加重。由于长期执行放任自流的人口政策，人口增长过快。1952～1978年，全国总人口由5.7亿多增加到9.6亿多，增长了67.46%。人口的快速增长， 使有限的农业增长绩效为庞大的人口细分，因而，主要农产品人均占有量增长甚微，人均粮食占有量年均增长只有1公斤多一点。②农业生产稳定增长的物质基础较差， 抵御自然灾害的能力脆弱，粮食产量经常发生波动。因此，政府不得不尽可能多地动员资源来发展粮食生产。③改革前，中国对外开放程度很低，外汇储备有限，不具备大量进口粮食的能力和条件；同时中国没有真正融入到世界经济体系之中，相反，国际敌对势力对中国还构成了严重的威胁。因此，我国政府只能强调自力更生，自给自足，大力发展粮食生产。总之，新中国成立后，粮食问题给我国政府构成了持续性挑战，使政府在农业政策的制定中，首先是要偏重农产品总量增长的目标，特别是追求粮食产量的较快增长，强调“以粮为纲”，尽可能地缓解农产品供给短缺的压力，实现粮食安全的目标。而民众由于生活水平较低，形不成对产品结构转换的需求拉动。结果是以粮食生产为中心的种植业比例居高不下，农业生产结构长期得不到调整。上述事实表明，计划经济体制、短缺经济以及严峻的国际形势，是改革之前农业结构存在和运行的基本背景条件。
改革前，我国农业结构的运行不仅有赖于特定的经济社会背景，而且它的实际运行又对农业和整个国民经济的发展产生了重大影响。主要是，这一结构破坏了农业内部各部门之间的相互配合和协调发展，使资源利用不合理，地区比较优势未能得到发挥。首先，不顾资源分布的区域差异而片面抓粮食生产，严重地影响了农业的多种经营和综合发展，限制了农业资源开发的深度和广度。其次，这种结构使农业劳动力丰富的优势无从发挥，结构偏差导致过剩的劳动力集中于粮食生产上，劳动的边际报酬很低，以高成本的“过密型增长”推动粮食产量的增长，其结果造成了农业劳动生产率的不升反降。再次，过于单一的农业经营方式不仅制约了地区间比较优势的发挥，而且还在一定程度上破坏了农业的资源环境。例如，把许多本来适宜于其他部门发展的资源也开发为粮田，甚至实行掠夺式经营，从而使农业生态环境遭到破坏，生态经济条件逐步恶化。
二、改革以来我国农业结构的变化及原因
70年代末，我国农村率先改革。1981年，我国政府制定了“决不放松粮食生产，积极开展多种经营”的政策方针。这标志着我国农业结构的调整进入了一个新的时期。此后，伴随着经济体制改革的不断深入和城乡居民收入水平的提高，我国的农业结构开始了加速调整。在迄今为止的20年间，我国不仅粮食生产连续上了3个台阶，具备了5亿吨的生产能力，而且成功地解决了12亿人口的吃饭问题，并且其他农产品的增长更为迅速，广大居民的生活质量显著提高。但是，目前阶段，由于我国农业发生了重大的阶段性转变，结构问题变得非常突出，调整农业结构，已成为增加农民收入以及农业和整个农村经济发展的关键所在。
1978年之后，随着改革的启动和深入，我国农业结构进入了较快的调整时期。迄今为止，我国已在很大程度上改变了过去“农业—种植业—粮食”的高度单一和效率低下的结构模式，农业内部各部门之间的关系日趋协调合理，从而拓展了农业内部的开发空间，促进了农业生产效率水平的提高；同时，农业与外部产业部门也在市场机制的作用下结成了新型的经济关系，扩大了农业的容量和能量，推动了农业与农村经济的整体发展。
根据统计资料，1978～1997年间，农业生产结构变化值为37.2（改革前近30年间，农业生产结构变化值仅为15.0），变化速度远远超过了改革之前。这种较快变化的原因是：
首先，农业经营体制的改革为农业结构的调整奠定了制度基础和前提条件。家庭承包制的实行，有效地培育了农业发展的激励机制，拓展了农民行为选择的空间，促使其有效地将资源配置到生产性活动中去，提高了土地的利用效率，增加农产品的总量供给；同时，由于改革确立了农民独立的商品生产者地位，农民实现了由受制到自主的角色转换，在一定程度上拥有了体现经济和其他方面的自由意志的权利。因而农民可以依资源禀赋、市场需求和经济技术条件以及人力资本的状况，在追求风险最小化和收益最大化的双重目标的驱动下，根据结构转换成本、风险和预期收益，确定资源的流向和组合方式，从而为结构调整提供了可能。
表2 改革以来中国农业生产结构的变化情况单位：%
1978年1985年
1990年
1995年
1997年
农 种植业79.3 69.3 64.7 63.6 60.7
业 牧业 15.5 22.1 25.8 23.5 25.8
结 林业 3.6
5.2 4.3 4.3 4.1
构 渔业 1.6
3.5 5.4 8.5 9.4
种植 粮食作物
80.4 75.8 76.5 73.4 73.3
业
经济作物9.6 15.6 14.4 15.0 14.6
结构 其他作物
10.0
8.6 9.1 11.6 12.1
注：农业结构指的是各部门的产值比例；种植业结构指的是播种面积比例；1995、1997年的农业结构按新指标计算。
资料来源：《中国统计年鉴》，《中国农业发展报告》。
其次，农产品分品种渐进式改革导致了不同品种发展速度上的差异，推动了结构的调整。我国的农产品市场化改革采取了分品种渐进推开的方式，对有的品种还实行了双轨制。具体而言，对需求弹性较大的水产品、畜产品、水果和蔬菜等农产品，先行放开，实行市场调节，价格主要由市场形成。对需求弹性小又关系到国计民生的粮棉等大宗农产品，采取国家定购和市场调节相结合的方式运行。其中，粮食价格实行双轨制，即国家收购粮食部分由政府定价，国家收购以外的粮食价格随行就市；棉花仍是由国家统一定价，统一经营，不放开市场。在这种改革中，虽然同时存在市场和定购两种调节方式，但市场机制对农业生产起了决定性作用，农户的生产主要是以市场为导向。在两种价格形成机制的作用下，农业内部各部门在效益上存在差异，如从事水产品、畜产品、水果、蔬菜等生产比种粮种棉的比较收益明显要高（以1994年为例，粮食亩减税纯收益为72.8元，棉花为159.38元，苹果为817.98元，柑橘为881.41元）。这种生产效益上的差异，则必然引起资源的重组和结构的变化。
再次，收入水平的提高和市场需求的诱导拉动了结构变革。改革开放以来，农业和农村经济的发展极大地推动了整个国民经济的快速发展，使我国成为世界上经济发展最快的国家，只用了短短的一代人的时间，人均收入就增长了4倍多， 取得了其他国家用几个世纪才能取得的成就。在收入增长的同时，居民的消费水平也在不断提高，对动物性食品、酒类等间接消费品的需求增长远远超过了直接口粮消费的增长；与此相适应，人们的消费需求正在由追求温饱向要求改善食物品质的方向转化，呈现出“高蛋白、中热量、低脂肪”的发展趋势，消费水平上升的结构性变化极为明显。统计资料表明，直接口粮消费在80年代后期达到饱和后呈下降趋势，它占粮食消费总量的比重持续下降，到1995年已降为57.4%，比1978年的72.8%下降了15.4个百分点；而与此形成显明对照的是，间接粮食消费量呈高速增长态势，并且仍增势强劲。1980年到1995年，其增长量达到118.8%，年均增长3.3%，其中，最主要的间接用粮即工业用粮和饲料用粮，分别由1978年的1168万吨和4575万吨，增加到1995年的3442万吨和11797万吨。 这说明我国粮食问题已由直接紧迫的生存压力问题开始转变为改善和提高食物品质的问题。在这种背景下，市场需求对各种农产品的拉动力度明显不同，使代表消费结构升级的动物性产品和果蔬类产品的发展速度远远超过了传统的粮棉产品。90年代初，“高产、优质、高效”农业发展思路的提出和各地在实践中的发展，也正是这种背景下的客观要求。
复次，技术进步支持了结构调整。理论研究和实践都表明，制度安排是经济发展中起决定性作用的内生变量，而技术创新则是促进经济结构合理化演进从而推动经济发展的重要力量。80年代以来我国农业结构的较快转变，是以科技进步的作用不断增强为基础的。据测算，整个80年代科技进步对农业增长的贡献份额为30%～35%，科技兴农的不断发展已在一定程度上促使我国农业由资源型向科技型转变，也有效地推动了农业结构的优化调整。一方面，良种繁育、病虫害防治、化肥使用、水利建设和高科技应用等诸多方面的进步，提高了土地单产水平和粮食总供给能力。 据统计，1997年比1980年粮食占用耕地资源减少了210万公顷，粮食总产量却增加了1.7亿吨。 这就为在保证粮食安全的前提下使资源转向其他农业生产部门、提高农业生产总体效益创造了条件。另一方面，在多元化的技术供给结构中，不同生产部门的技术创新不可能齐头并进，且不同的技术运用对农民成本—收益函数的影响也存在差异，这在市场机制已逐渐得到培育的条件下，会影响到农民的技术采用，进而导致技术进步在不同部门间的增长效用出现差别。我国“七五”期间技术进步对种植业的贡献率比“六五”期间有所下降，而在畜牧业、水产业等领域技术进步的作用却持续提高。这是导致不同部门产值份额此消彼长的一个重要原因。
最后，农业产业化的发展加快了农业结构调整的步伐。1992年后，我国加快了市场化改革的进程，在新的经济环境中，农业产业化蓬勃发展。农业产业化主要表现为生产专业化、布局区域化、经营一体化、服务社会化、管理企业化等综合特征。在实践中，各地的发展类型丰富多采，比如龙头企业带动型、市场带动型、中介组织带动型、主导产业带动，等等。农业产业化的核心是由牵头单位与农户建立契约关系，组成“风险共担，利益均沾”的经济共同体。这样就将农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节联结成完整的产业系统，通过实行农工商、产供销一体化经营，发挥产业协同和组织协同的作用，延长了农业的产业链条，拓展了农业的开发空间，形成了农业经营的聚合规模，提高了农业的比较效益，有效地缓解了农民单家独户进入市场的风险，在一定程度上解决了分散经营的小生产与社会化大市场之间的矛盾，增强了农业为农民提供收入的功能。农业产业化经营在重塑农业与其他产业之间的关系的同时，也促进了农业生产的专业化和商品化发展，加速了农业内部的结构调整。
三、目前农业结构面临的问题及求解办法
改革以来我国的农业结构虽然得到了较快的调整，但与变化更快的市场相比，却总是慢半拍，特别是最近几年，随着宏观经济形势变化，农产品的供求格局和市场条件也发生了根本性的变化，农业发展的主要制约因素已从以往单纯的资源约束转向以需求约束为主。一方面，我国农业的综合生产能力不断提高，特别是最近几年粮食生产连年丰收，畜、水产品持续高速增长，农产品供给日益丰富；另一方面，随着绝大多数城乡居民稳定地越过温饱线，恩格尔系数明显下降，分别从80年代初的56.7%和67.7%下降到1997年的46.4%和55.1%，农产品的需求弹性也随之下降。这两方面的变化决定了农产品的供求格局已从供给总量不足的数量问题转变为供求之间因品种和品质不适宜而形成的结构问题。在农产品供给短缺的情况下，农业增产就意味着农民增收，而现在的情况有了很大的不同，农民增产不增收的现象已屡见不鲜。1997年、1998年农民收入增速连续两年下降，很大程度上是因农产品过剩、价格下跌所致。
表3 的数据表明改革以来农民收入对农业产出增长的敏感性呈下降趋势。这意味着农民收入来源的多元化，同时也意味着由于供求和价格机制的作用、农业增产目标与农民增收目标表现出不一致性。收入对产出的弹性持续下降，表明农业创造收入的能力减弱了。那种过分偏重总量增长的农业发展模式已不可能使农民的收入得到较快的增长。
表3 改革以来农民收入增长对农产品产出增长的平均弹性
年份收入增长 产出增长 弹性值
1978～1997 7.96.61.20
1978～198415.87.72.05
1985～1990 3.74.50.82
1991～1997 5.07.40.68
注：平均弹性值的计算采用一个时期内农民人均纯收入年均增长率除以不变价农业总产值平均增长率。
事实上，在结构发生较大变动的时期，产品供给结构的调整经常滞后于需求结构的调整，这是一个普遍规律。但是，在我国，由于受长期形成的过分偏好产品数量目标的传统影响，加之市场体系和交易规则还不健全不规范，致使结构调整滞后的问题更为突出和严重，从而导致农产品的供给与市场需求不能得到有效的平衡。
所以，欲实现农业的进一步发展以及强化其对农民收入的贡献能力，必须转向以市场为导向、以质量和效益为中心、加快农业结构调整的轨道上来。这已是人们的普遍共识。本文无意过多重复有关政策选择的信息。但必须要说明的是，我国农业结构的调整非常需要政府给予广泛而有力的引导和支持，在结构调整中，政府应扮演非常重要的角色。在原计划经济体制下，农业结构的调整变化，可以说完全是政府的行为。而在市场经济条件下，结构调整主要是通过价格信号的诱导机制实现的。但是，由于我国农民经营能力十分有限，市场发育离成熟完善的程度还相差甚远，加之农业特殊的产业特性，广大农民很难顺利实现结构的调整。这意味着，目前微观决策与宏观供求关系之间的矛盾，是制约农业结构调整的最大障碍。
在目前的形势下，政府必须充分关注我国农民人数众多、经济容量狭小和抵御风险能力很弱这一特点，既要看到市场化改革给农民带来的巨大利益，也要认识到改革大潮的波峰浪谷对个体小农的冲击乃至打击。我们都知道，马克思曾经说过，商品价值的实现是“惊险的一跳”，一旦完不成这一跳，摔坏的就不是商品本身，而是它的拥有者。对于现阶段我国农民而言，这一跳无疑更为惊险。其原因在于：①改革以来，我国农民被投入到了持续的经济、技术变化之中，他们生活在两种相互矛盾的逻辑之中，传统的世界已经崩溃，对新的经济运行机制又不大熟悉。他们由于科技文化素质较低和市场意识的缺乏，加之市场交易的体系和规则还不规范，因而在收集、辨析和处理有关市场规模、技术变化、相对价格等信息并作出决策时，还面临着许多困难。这种情况下，经常表现为市场主宰他们，而不是他们主宰市场。也可以说，在市场经济条件下，广大农民仅有生产热情和积极性已远远不够了，传统的勤快和懒惰，似乎已不是富裕和贫穷的主要原因了。他们或贫或富，更多地是取决于市场。②农业独特的产业特性使农民在走向市场时，遇到了特殊的难题。由于农业生产过程是生命的繁衍过程，这使农业生产经营活动面临着与众不同的约束和风险：一方面，农业生产周期较长且具有显著的季节性，结构调整的难度较大。另一方面，农产品具有鲜活特点，产品销售是否及时对农业效益的实现影响极大。在买方市场中，农业的这一特性使其处境相对与其他产业部门更为不利。在其他部门，产品是否销售及时仅影响资金的周转速度，一般不至影响产品的性能；而农产品一旦不能及时卖出，它的性能和价值将受到极大的影响，甚至烂掉倒掉，分文不值。因此，在市场化改革中，政府必须高度重视农民的利益问题，并在政策安排上有充分的体现。
笔者认为，在目前形势下，政府应明确“调减数量、提高质量、深化加工、开拓市场”这样的政策选择方向和基本思路。其中，特别值得提出以下几点：
1.调整农业结构，首先要调整总量供求关系。根据对目前政策取向的分析，政府制定农业政策时固然要强调品种和品质的结构调整问题，但更重要的是，首先要明确农产品的总量供给与市场有效需求相适应的问题，亦即总量的平衡是结构调整的基础。在市场经济发展中，任何一种产品的供给都决非多多益善，这是市场的基本法则。我国的粮食确实需要一个较高的自给率，但对目标的追求要适可而止，它必须与整个经济环境和发展趋势形成平衡。否则，粮食生产的越多，国家的负担也就越重；同时，粮食增产过多，势必引起价格的下跌，导致农民种粮的实际收入下降。这意味着粮食生产多了，对国家、对粮农，都带来了不利影响。此种情况下，倒是给消费者带来了好处。但由于我国的消费者是相对富有的，而农民和国家财政都比较贫穷，粮食增产太多的结果显然使利益分配关系更加扭曲。所以，在粮食生产上，应该有一个观念的转变。笔者认为，我国粮食政策选择的方向应当是保护和培育粮食生产之潜力，重点应放在科研投资和农田基本建设上，以期当未来阶段需要更多的粮食时，可以从容地生产出来，而不是不惜代价地追求粮食实际产量的快速增长。
2.农业结构的调整离不开政府的财政支持。农业结构的调整固然要依靠市场机制的作用，但如同许多国家的实践所证明的那样，结构调整的顺利实施，无法离开政府的财政支持。如果政府的工作仅仅停留在口头指导上，就不可能达到预期的目标。根据我国的实际情况，目前要做的工作：一是适当提高适销对路的粮食产品的保护水平。在政府制定的粮改方案中，特别强调了按保护价敞开收购农民余粮，从而稳定了农民收入的“大头”，保护了农民的利益。但是，由于保护价格水平偏低（1998年国家调低了粮食收购价格，平均每50公斤粮食定购价格比1997年低3元左右，保护价低5元左右），加之地方利益和部门利益的影响，以至农民收入增量中从出售粮食中获得的部分非常有限。所以，适当提高保护价已成了现实的迫切需要。目前学术界流行一种观点，认为我国许多大宗农产品价格已接近或超过国际市场价格，故提价的余地很小。这是一种是似而非的观点。的确，与国际市场相比，我国的农产品价格已经不低，但这并不意味着不能适当提价，更不能成为降低定购价和保护价水平的依据。我国农民人均土地经营规模狭小，技术含量又不高，根本无法与发达国家竞争。在这种情况下，政府必须通过保护价机制保护农民利益。事实上，日本、欧盟的农产品价格均比国际市场价格高出很多，其政府都实行了较高的农业保护。当然，相比之下这里似乎存在一个是多数人保护少数人还是少数人保护多数人的问题。但这同样又是一个认识的误区。在比较的时候，应该选择非农业纳税人人均粮食消费水平这一主要指标，也就是说保护价针对的是农产品，而不是农业生产者，保护价保护的只是质量和数量符合市场需求的商品粮部分，而不是所有的粮食产品。所以，笔者认为，国家应该及时提高粮食的定购价和保护价水平，这是国家正当的财政支出，它不仅可以增加农民收入，刺激农村最终消费，而且也是协调利益关系、促进社会公平发展的重要途径。换言之，我们需要重新认识国家财政与农民利益的关系，需要摒弃财政本位的思想，而以9亿农民利益为重。 至于如何通过改革国有粮食企业而减少亏损挂帐，那是另外一个问题。当然，对农民利益的保护，绝不限于价格机制的狭窄范畴，而是有广泛的内容的，其中最主要的是利农的金融政策和支农的财政政策。在宏观范围内，对农业采取更加广泛和有力的保护和支持政策，应当成为中国农业发展的政策选择的基本原则。
二是通过以中央为主、地方配套的财政补贴方式对缺少市场需求的粮食产品进行转产调整。在这方面，日本的做法颇值得借鉴。日本从60年代末开始出现了大米过剩，政府的粮食政策随即由过去的鼓励增产转向了限制生产（注：1969年日本农林水产省颁布实施了“水稻转作对策”，成为转产调整的正式开始。以后生产调整政策本身也在不断调整。），将一部分水田休耕或转产改种其他作物，有目的、有计划地从数量上控制大米供给量，避免生产过剩。为了保证生产调整政策顺利实施并取得预期效果，政府采取了奖励金制度，即凡是参加生产调整政策并100%达到限制种植的数量的农民， 就可以从政府那里获得一定数量的奖励金。通过这一措施，日本基本实现了生产调整数量目标，同时，对日本政府来讲，更为可喜的是，其财政负担较之过去收储和保护过量的大米有了较大幅度的下降。日本的这种做法对于当前我国的农业结构调整，显然具有重要意义。到1997年年底我国国有粮食仓储已达到2000亿公斤，其中估计有一半左右是过量仓储。特别是南方的劣质籼稻，市场需求很小，但农民生产出来了，政府又不能不予收储，搞得很被动。所以现在亟需限制劣质粮食的生产，进行及时的转产。
但是，由于农民受长期形成的种植习惯的影响，加之对转产后的收入预期不稳定，如果政府只有空泛的引导而没有实质性的财政补贴，结构调整就很难顺利实施。也就是说，结构调整无法离开政府的财政支持。当然，这并不意味着政府要增加额外的财政支出，而仅仅是对原来粮食收储中财政补贴的重新调整。而且，较之保护那部分劣质粮，政府对转产进行补贴，可以节约一大笔人力、物力的开支。上述日本经验清楚地说明了这一点。
3.加强信息服务和农村基础设施建设。在市场经济条件下，农业结构是否能得到优化调整，取决于产品和要素的价格信号是否真实、准确，即在发展市场农业的过程中，价格信号是决定资源配置的方向、规模和速度的核心因素，进而是引发结构变化和资源配置效率水平变化的基本动因。但在我国，农民获得信息的渠道十分有限，信息服务也很落后，以致他们难以准确有效地形成有关成本、风险和收益的预期，而是带有盲目安排生产的特点，导致产品供给偏离社会需求目标。因此，强化市场信息服务，比如政府支持建立信息咨询服务机构，对有关人员进行培训等，已成为当务之急。
此外，商品化发展和结构的调整，需要水、电、交通、通讯等基础设施的相应改善。政府除了继续加强农田水利建设外，还要重视这方面的投资和建设。为此，政府在财政投资上，必须要改变观念，即政府不能局限于只向城市居民提供这方面的服务。财政是全民的财政，而不是部分居民的财政。要想使农业结构得到优化调整，促进农业的整体发展和农村走向现代化，就必须抛弃那种只管城市市政设施建设、很少考虑农村地区的思想。
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