“看得见的手”为中国可再生能源产业撑起一片亮丽的天空？——基于《中华人民共和国可再生能源法》的分析，本文主要内容关键词为：可再生能源论文,中华人民共和国论文,中国论文,亮丽论文,撑起论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF46文献标识码：A文章编号：1001-2397(2007)06-0155-12
近年来，中国可再生能源①开发利用取得了长足进展，但总体发展水平还远远低于大多数发达国家，甚至落后于印度、巴西等发展中国家[1]。
2006年1月1日，被普遍寄予厚望的《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)开始实施。有关方面强调可再生能源发展是保障能源供应、调整能源结构、保护环境、消除贫困、促进可持续发展的重要措施[2]，并乐观地认为该法有望使中国变为世界上发展最快、规模最大的可再生能源市场[1]。业者则在热切期待中抓紧扩张，以期抢占该法催生出的千亿元商机[3]。而在这种令人感到振奋的情绪之外，也不乏一些冷思考，有人对中国可再生能源立法的局限和实施中的难点进行了探讨[4]。
实际上，早在《可再生能源法》颁布之前，为了推动可再生能源的发展，相关法律就已经做出了一些规定，相关行政机关也制定和实施了一系列规章和政策。如《中华人民共和国电力法》(1995年)第5条第2款规定“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”，《中华人民共和国节约能源法》(1998年)第4条第3款再次强调“国家鼓励开发、利用新能源和可再生能源”。另外原电力部制定了《并网风力发电的管理规定》(1994年)，原国家计委制定了《新能源基本建设项目管理的暂行规定》(1997年)，国家环境保护总局制定了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》(2003年)，原国家计委、国家科委、国家经贸委则共同制定了《1996～2010年新能源和可再生能源发展纲要》，等等。但是上述法律条款只是原则性、指导性、政策宣示性的规定，缺乏与之相配套的充分、具体、有效的保障措施；而促进可再生能源发展的规章和政策也缺乏系统性、协调性、连续性、稳定性，在权威性和可操作性方面也存在不足。由于没有完善的强制性法律机制，这些零散的立法和政策难以产生好的实施效果。究其实质，在于国家对可再生能源发展的战略定位、目标和手段不够明确。
《可再生能源法》正是为了弥补相关立法和政策的不足而制定的专项法律。在2005年2月28日召开的第10届全国人大常委会第14次会议上，该法以162票赞成、1票弃权、0票反对的超高“人气”获得通过。它明确了政府、企业和公众等各类法律主体在发展可再生能源中的法律关系，承载着众多的期待，肩负着在社会主义市场经济和能源市场化改革的大背景下促进可再生能源开发利用的重任。那么，借助于法律手段，政府这只“看得见的手”能否为可再生能源产业撑起一片亮丽的天空呢？本文将以《可再生能源法》以及相关立法为核心，对该问题进行研究。
一、中国可再生能源立法的背景分析
(一)能源安全、环境保护、经济社会发展与可再生能源
中国能源以煤为主。由于经济发展快、规模大，能源短缺、结构不合理、环境污染等问题日益突出。而可再生能源开发利用潜力巨大，有可能成为继煤炭、石油、天然气之后的重要替代能源。发展可再生能源，能够增加能源供应，优化能源结构，减轻生态压力，缓解温室效应，还有助于改善农村和偏远地区的基本电力供应，从而可以实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，促进国家的可持续发展[5]。
(二)电力行业市场化改革与可再生能源产业发展
电力行业是中国计划经济的最后“堡垒”之一。直到1997年成立国家电力公司，1998年撤销电力工业部，中国电力工业才开始走向“政企分开”，逐步从计划经济向市场经济转变。2002年，国务院出台《电力体制改革》，进一步深化电力工业改革，其总体目标是“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”。为此，主要的手段就是对原国家电力资产公司进行资产重组，按照发电和电网两类企业划分，组建发电公司和电网公司，实行“厂网分开”、“竞价上网”的原则，开始引入市场化运行机制[6]。相应的，为了加强对电力企业和电力市场的监管，国务院还于2003年决定成立国家电力监管委员会。但计划经济条件下形成的“多龙治电”的管理体制具有巨大的惯性，国家整个能源管理体制进行系统化改革的方向和前景尚不明朗，这就决定了国有电力企业公司化以及电力行业市场化改革的道路将会曲折而漫长。②
具体到可再生能源而言，改革开放以前并没有形成系统的政策体系，发展重点只是小水电和农村生物质能利用，核心目的则是为了补充农村燃料的不足。20世纪80年代，随着能源需求的增加和相关环境问题的突出，国家加强了有利于可再生能源发展的指导性政策和经济激励政策，主要是通过政府拨款等直接补贴方式支持可再生能源的科技攻关。自1990年以来，为了适应建立社会主义市场经济体制以及实施可持续发展战略的需要，政府开始制定可再生能源发展规划，并通过财政拨款、项目补贴等方式资助可再生能源的研发，通过贴息信贷、税收优惠等方式促进可再生能源的产业化[7]。
在可再生能源产业化的过程中，其发展机制也必须做出调整，从原来基本上由政府“唱独角戏”、“一只手”配置资源的传统模式转向由市场、政府和社会分工协作、“三只手”共同配置资源的新模式。在这种新的发展机制之下，理论上，既要确保“看不见的手”充分作用，以便提高效率；又要确保“看得见的手”有效调节，以便克服市场自身的缺陷和失灵；同时还要确保“社会之手”充分参与，以便遏制政府和市场这两种制度安排的双重失灵。该机制的建构和培养，是可再生能源产业健康发展的制度基础，同时也是一个新旧机制更替的改革过程。
(三)可再生能源发展的制约因素
可再生能源的发展受多种因素的影响，如资源特性、技术成熟度和经济性、产业化阶段、市场状况、法律与政策、战略定位、政府监管体制以及社会的可接受性等。
从资源特性的角度看，不同形式的可再生能源个性有所差别，但大都具有可再生性、环境友好性等突出优点，同时也有能量密度低、地理分布分散、间歇性产出、受自然生态环境条件的影响大等缺陷和不足[6]225-226。
从技术成熟度的角度看，可再生能源技术可以分为已经济可行的技术、靠政府激励实现产业化的技术、正在研发的技术以及未来的技术等四种类型[8]。中国相关企业普遍存在规模小、工艺落后、产品质量不稳定的问题，技术成熟度较低。从其经济性来看，由于立法缺陷和执法薄弱，常规化石能源的环境污染等外部成本难以被有效地内部化，再加上技术和市场等方面的原因，致使多数可再生能源产品价格相对较高，缺乏市场竞争力。此外，可再生能源技术保障和服务体系不完善，技术规范化和标准化欠缺，以及资源调查评价能力弱等，也都构成产业发展的技术障碍[6]237-239。
从产业化程度看，虽然中国可再生能源产业在逐步发展壮大，小水电、太阳能热水器等个别技术产品已经进入了产业化发展阶段，但大多数的重要技术还比较落后。如目前在西方国家已经达到或接近商业化水平的风力发电、生物质能发电、太阳能发电和潮汐电站等，在中国还处在研发、示范阶段，不具备大规模产业化的基础。总体而言，中国可再生能源技术和产品尚处于产业形成的初期[9]。
从市场角度看，中国可再生能源技术成熟度和产业化程度低、经济性差的事实，决定了市场份额一直很小且增长缓慢，这反过来又会打击投资者的热情和信心，制约可再生能源市场的进一步发展。例如，可再生能源开发利用量占全国一次性能源消费量的比例，1900年仅为1.4％，2000年达到2.4％[6]226，2003年才达到3％[5]134。此外，缺乏开放、公平、规范、有序的市场竞争机制，缺乏相关市场、技术、经济和财务的公共信息渠道和平台，缺乏相关产品质量标准和监测管理体系，也是制约可再生能源市场建立和发展的重要因素[6]241。
从法律和政策的角度看，在《可再生能源法》实施之前有关可再生能源的法律、法规、规章、政策难以为相关技术和产业的发展提供明晰的前景和有力的保障。对于这一问题，本文“引言”部分已有涉及，兹不赘述。
从战略定位看，与发达国家相比，中国可再生能源发展在整个能源体系中处于较为靠后的位置。这是因为发达国家的油气利用历史长，基础设施完善，核能的发展又受到来自环境保护主义者以及社会公众的普遍质疑和抵制，因此开发利用可再生能源成为其发展清洁能源、履行温室气体“减排”义务的关键手段，受到很大重视。而中国的能源结构长期以煤为主，油气的比例很低。面对经济发展与生态环境的尖锐矛盾，必须尽快改善能源结构，增加优质能源和清洁能源的比例。结合中国的能源资源情况、经济发展阶段以及目前尚不承担温室气体“限排”、“减排”国际义务等状况，除了石油业外，今后将会特别重视煤的清洁利用以及核能，大力发展天然气，并会加强可再生能源的开发利用。因此，虽然《可再生能源法》第4条做出了“国家将可再生能源列为能源发展的优先领域”的政策宣示，但专家认为在中国的整个能源系统中，可再生能源短期内难以发挥重要作用[10]。
在监管体制方面，按照各自的职能分工，国家发改委、商务部、农业部、水利部、国家电力监管委员会等都负责各自的可再生能源监督管理，政出多门、职能交叉、多头管理、资金分散、重复建设、程序繁琐，协调配合比较困难，不仅容易造成管理上的低效和混乱，而且会削弱国家的宏观调控力度。
从社会的可接受性来看，由于中国经济社会的发展水平较低，再加上政治、法律建设滞后等的影响，人们的生态环境保护意识总体上非常淡漠。许多地方政府缺乏对发展可再生能源重要性、迫切性的认识，对发展火电项目不遗余力，对可再生能源项目却热情不足。此外，社会公众自觉自愿地为可再生能源“付费”的意愿也很低。例如，上海市自2005年11月开始向全市居民宣传认购“绿电”，但截止12月底，沪北地区只有5户居民认购，主要原因在于使用“绿电”的用户每个月要多交5.3元[11]。
综上所述，中国可再生能源发展面临成本高、市场小等众多制约因素，需要相关立法加以关注和调整。在提高可再生能源技术的经济性、扩大可再生能源市场规模、建立和完善政府监管下的可再生能源市场运行机制等关键点上取得突破，并改善其他相关条件，是中国可再生能源立法的重要使命。
(四)国际经验和压力
自20世纪70年代开始，尤其是近年来，由于能源危机以及全球气候变化等的影响，可再生能源在全球范围内得到了较快发展。总体而言，可再生能源技术已经走过了研发、示范的过程，在21世纪有可能实现大规模的商业化发展，成为常规化石燃料的重要替代能源。而在可再生能源技术的研发、示范以及产业化发展的初期阶段，世界上许多国家采用立法手段促进其发展，收到了良好的效果。特别是在欧洲、日本、美国等发达国家和地区，为了促进可再生能源发展，都制定和实施各自的相关立法，采取市场、政府与社会相结合的“三管齐下”的策略。虽然其具体做法有所差别，但都具有以下几个方面的共同经验：明确可再生能源的中长期发展目标，创造稳定的市场规模，从而激发投资者的热情和信心；以国家先期投入为引导，吸引产业界参与研发可再生能源关键技术，并促进其产业化，从而以优势技术和良好的产业基础抢占国内外市场份额；加强环境保护宣传教育，营造社会公众支持可再生能源发展的氛围，增强政府和企业发展可再生能源的动力[12]。
另外，就温室气体而言，中国目前仅次于美国，是世界上处于第二位的排放国。无论是国际市场上的可再生能源技术与经济竞争，还是将来的温室气体挑战，特别是后《京都议定书》时代的气候变化国际谈判和可能承担的法定的温室气体“限排”或“减排”义务，都是中国正在面临或即将面临的巨大压力。
二、中国可再生能源立法的目的和原则
(一)可再生能源立法的目的
由于经济社会发展阶段、资源条件、生态状况等千差万别，各个国家和地区可再生能源立法的目的也有很大差别。但一般说来，发展中国家大都以解决农村燃料问题、解决边远地区供电问题为主要目的。发达国家的情况较为复杂：20世纪80年代，发展可再生能源的基本动力是石油危机的影响，主要目的是实现能源供应多元化，缓解能源供应的压力；20世纪90年代以来，受环境污染特别是全球温室效应的影响，立法的主要目的演变为解决环境问题[13]。
就中国可再生能源政策和相关立法而言，长期以来，发展重点只是小水电和农村生物质能利用，核心目的则是为了补充农村燃料的不足，解决边远地区的用电问题。自90年代以来才开始关注可再生能源的产业化发展问题[7]51-54鉴于可再生能源潜力巨大，能源、环境形势严峻，可再生能源产业化、商业化所需的技术、资金、市场等条件初步具备，并借鉴世界各国特别是发达国家的相关经验，中国可再生能源立法的目的也发生了根本性的改变，从原来立足于解决农村和边远地区的能源问题，转向重点促进和保障可再生能源的产业化和商业化发展，进而有助于促进能源结构多元化和减轻环境负荷。为此，《可再生能源法》第1条开宗明义，强调制定该法的目的在于“促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”；第4条也进一步明确规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。”
显然，该法试图兼顾经济、环境与社会等多个方面的利益，明显反映着“经济优先，环境保护与社会能源福利次之”的思想，而不是，也不可能像当前的多数发达国家，特别是欧洲国家那样把解决环境问题特别是克服温室效应作为其可再生能源立法的主要目的。
(二)可再生能源立法的原则
除了注重基于中国实际吸收借鉴国际立法和实践的经验外，《可再生能源法》还试图遵循以下主要原则：国家责任与社会支持相结合，政府调控与市场运作相结合，当前需求与长远发展相结合，等等[5]135。
所谓“国家责任与社会支持相结合”，是指明确政府在可再生能源发展中处于核心地位，承担首要责任，同时规定社会公众应当承担支持可再生能源发展的法定义务，从而通过法律创造出适当的政策环境、市场环境与社会环境，确保可再生能源在以常规能源为主体的市场体系中具有一定的“人工制造”的市场需求、市场规模和政府扶持下的市场竞争力，依法推动可再生能源开发利用，特别是大规模的产业化、商业化发展。该原则准确地体现出政府在发展可再生能源中应当发挥不可或缺、举足轻重的角色这一基本规律，同时也体现出社会公众依照法律强制规定或者以自愿方式支持可再生能源发展的必要性、重要性，是关系中国可再生能源立法能否推动相关产业快速、持续、健康发展的关键性原则。
所谓“政府调控与市场运作相结合”，是针对可再生能源发展机制中政府与市场的相互关系和相对地位而言的。众所周知，可再生能源的发展机制中，市场机制、政府调控和社会参与这三只“手”应当有机配合。市场机制是基础，政府调控是关键，社会参与是必要和重要的补充。尤其是在中国电力市场发育程度低、可再生能源发展处于产业化初期阶段的情况下，根据国内外的相关经验，一方面，如果没有政府的适当干预、调节和扶持，多数可再生能源企业就无法与传统的能源企业竞争，可再生能源市场难以建立和发展；另一方面，如果没有市场机制充分发挥作用，可再生能源企业也难以有效地改进技术、改善管理、提高效率、增强市场竞争力和自我生存与发展能力，可再生能源产业化自然难以持续和走向成熟。为此，政府应当在确保适当的可再生能源市场规模，吸引投资者满足该“人工制造”市场需求的同时，承担制定市场规则、规范市场运行、促进市场发育等重要职责，通过营造开放、公平、竞争、有序的市场环境，引导和激励各类经济主体积极参与可再生能源的开发利用。《可再生能源法》第4条也明确宣示：国家“通过制定可再生能源开发利用总量目标，推动可再生能源市场的建立和发展。”
所谓“当前需求与长远发展相结合”，是指根据中国现实状况以及未来发展前景，一方面通过开发利用可再生能源解决部分地区特别是农村和偏远地区缺乏电力等现代能源的迫切需要，另一方面通过促进风力发电、生物质能发电、太阳能发电、生物液体燃料等新兴技术和产业的发展满足国家能源安全、环境保护的长期需要。
三、中国可再生能源立法确立的发展目标和相应的保障制度
研究表明，曾经长期制约中国可再生能源产业发展的主要原因，在于缺乏可再生能源发展总量目标制度。而可再生能源发展总量目标制度应当包含两个基本要素：一个是总量目标，一个是实现该目标的手段。前者是一个国家或者地区对未来一定时期可再生能源发展总量所作的一种强制性规定，是政府必须实现的发展目标；后者是实现该总量目标的一系列政策措施和保障机制。其中，关于总量目标的规定在整个可再生能源政策体系中处于较高层次，起着总揽全局的指示作用，而相关法律制度则只是实现该总量目标的工具。概言之，可再生能源总量目标制度是基于强制性立法的制度安排，应提出某一国家或者地区可再生能源发展在未来相当长一段时间内应当达到的状态(中长期发展目标)，并且有明确的绝对量或者相对量的规定以及相应的实现手段。这样，有利于投资者对未来可再生能源的发展速度、规模、市场潜力、获利机会及其对社会、经济、生态环境的影响等做出明确判断[14]。
《可再生能源法》以及相关立法确立了可再生能源发展目标和相应的保障制度。从总体上看，《可再生能源法》共8章、33条。从其内部结构来看，该法以“推广与应用”为其核心内容，“资源调查与发展规划”、“产业指导与技术支持”、“价格管理与费用分摊”、“经济激励与监督措施”以及“法律责任”等内容都是围绕着该核心内容展开布局。同时，该法总体上只是一个框架性的法律，许多具体的内容和制度，需要通过制定具有可操作性的配套规划、行政法规、行政规章和技术规范来明确和落实。中国可再生能源法律制度，就是由《可再生能源法》这一框架法以及相关配套规定共同确立的。
(一)可再生能源发展目标
可再生能源产业是具有风险高、收益低等特点的战略性新兴产业，投资者往往缺乏热情，需要在尊重市场规律的基础上，由政府予以积极推动。而可再生能源总量目标则是引导投资的重要起点和关键指标。基于此，《可再生能源法》第7条要求“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府制定各行政区域可再生能源开发利用中长期总量目标，并予公布。”
而全国以及各省、自治区、直辖市的可再生能源开发利用总量目标的确定，需要建立在可再生能源资源调查的基础之上，并通过详细的、有法律约束力的规划来指导、规范相关的开发利用活动。可以说，资源调查、发展规划分别构成总量目标的上、下游工程，三者相互关联、相互影响、相互依存。为此，《可再生能源法》第6条对可再生能源资源调查和相应技术规范做了规定，授权国务院能源主管部门负责组织和协调全国可再生能源资源的调查，并会同国务院有关部门组织制定资源调查的技术规范。国务院有关部门在各自的职责范围内负责相关可再生能源资源的调查，调查结果报国务院能源主管部门汇总。第8条对可再生能源开发利用规划的编制、审批和修改做了规定，要求国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标，会同国务院有关部门，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门根据本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，会同本级人民政府有关部门编制本行政区域可再生能源开发利用规划，报本级人民政府批准后实施。经批准的规划需要修改的，须经原批准机关批准。
显然，《可再生能源法》只是确立了制定和实施可再生能源开发利用总量目标的基础、机构等，并原则性地要求“编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证”，而未直接规定国家和各省、自治区、直辖市的可再生能源开发利用绝对量或者相对量。换言之，其明确性不是来于法律，而是取决于国务院、国务院能源主管部门以及各省、自治区、直辖市人民政府，从而存在相当的不确定性。
此外，对于国务院、国务院能源主管部门以及各省级人民政府而言，依法确定国家和各省、自治区、直辖市的可再生能源开发利用总量目标，是其法定职责。根据国务院的要求，国务院能源主管部门负责组织编制《可再生能源中长期发展规划》，提出未来15年可再生能源发展目标：到2010年可再生能源将占全国能源耗费总量的10％，到2020年这一比例将提高到16％。直到2006年6月，该规划才由国家能源领导小组第二次会议讨论通过，并将在进一步修改后报国务院审批[15]。由此可以说，国家以及各省、自治区、直辖市的可再生能源开发利用总量目标的确立远远滞后于《可再生能源法》的生效日期(2006年1月1日)，不可能不使该法律的权威性和可操作性受到一定不良影响。
(二)可再生能源发展保障制度
在完成可再生能源中长期总量目标制定、可再生能源开发利用计划编制等基础性工作以后，关键的问题在于依照立法所确定的保障手段和制度措施对这些目标和规划加以落实。
中国可再生能源立法所确立的重要保障制度有强制购买制度、招标制度、经济激励制度以及技术支持制度等。
1.强制购买制度
该制度适用于可再生能源并网发电、利用生物质资源生产的燃气和热力入网以及生物液体燃料进入燃料销售体系。这是引导市场主体向可再生能源领域投资，使相关可再生能源企业得以生存和发展，促进可再生能源开发利用产业化、商业化的重要措施。
其中，关于可再生能源并网发电问题，《可再生能源法》第14条明确要求“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务”；第19条和第20条则规定了与之配套的分类上网电价与费用分摊制度，即由国务院价格主管部门根据风力发电、太阳能发电、小水电以及生物质能发电等不同类型可再生能源发电的特点、不同地区的情况以及可再生能源技术的发展，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则，确定、调整可再生能源发电项目的上网电价。电网企业依照上述上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，按照国务院价格主管部门制定的具体办法，附加在销售电价中分摊。该法第21条还授权电网企业将为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用纳入输电成本，从销售电价中回收。此外，该法第29条还明确了电网企业违反第14条所规定的全额收购可再生能源电量义务的法律责任：电网企业未全额收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国家电力监管机构责令限期改正；拒不改正的，处以可再生能源发电企业经济损失额一倍以下的罚款。
至于利用生物质资源生产的燃气和热力入网以及生物液体燃料进入燃料销售体系问题，《可再生能源法》第16条和第23条规定：利用生物质资源生产的燃气和热力，符合城市燃气管网、热力管网的入网技术标准的，经营燃气管网、热力管网的企业应当接受其入网。相应的入网价格由相关政府部门按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则和价格管理权限确定。石油销售企业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民政府的规定，将符合国家标准的生物液体燃料纳入其销售体系。第30条和31条则规定：经营燃气管网、热力管网的企业不准许符合入网技术标准的燃气、热力入网，造成燃气、热力生产企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由省级人民政府管理能源工作的部门责令限期改正；拒不改正的，处以燃气、热力生产企业经济损失额一倍以下的罚款。石油销售企业未按照规定将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系，造成生物液体燃料生产企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国务院能源主管部门或者省级人民政府管理能源工作的部门责令限期改正；拒不改正的，处以生物液体燃料生产企业经济损失额一倍以下的罚款。
上述强制购买制度以及与之配套的价格管理、费用分摊制度，是由可再生能源的技术和经济特性决定的。由于大多数可再生能源产品还无法与常规能源产品相竞争，实行上述制度，不仅可以在能源销售网络实行垄断经营和特许经营的条件下，保障可再生能源产业的生存和发展，同时也可以确保全国各个地区相对均衡地承担发展可再生能源的额外费用，落实公民义务与国家责任相结合的原则，实现法律与政策的公平原则。
从发达国家的立法经验来看，其促进可再生能源并网发电的强制性措施通常有两种：配额制度和强制购买制度。其中实行配额制度的代表性地区和国家有美国的德州、澳大利亚等，而实行强制购买制度的代表性国家则是德国等欧洲国家。而中国可再生能源立法到底应当选择配额制度还是强制购买制度，曾经是困扰立法起草者的一个难题[16]。
所谓配额制度(Renewable Portfolio Standard)，是指在国家或者地区总量目标制度的基础上，为了确保实现政府所要求的可再生能源发展目标，每个责任主体(通常是供电企业)都要承担一定的份额(称为配额标准)，即每个供电企业都有义务从可再生能源发电商收购规定数量或比例的可再生能源电力，而相应的电价则由市场决定。该制度所规制的对象通常是作为电力市场主体的各个供电企业，即向电力用户提供电力的公司，而不是国家或地区整体。由于配额制度只是一个目标性的制度，其本身无法运行，通常要与可交易的可再生能源证书制度相结合实施。在可交易的可再生能源证书制度下，可再生能源发电商有两种产品可以出售：所产电力和由政府监管机构发给的可再生能源证书。所产可再生能源电力与常规电力一样竞价上网，而可再生能源证书价值则代表可再生能源电力与常规电力的差价，反映其因良好环境效益和其他社会效益而独有的特殊价值，是可以出售的独立商品。建立证书系统后，供电企业可以通过购买可再生能源发电商的证书来满足配额标准[17]。
而所谓强制购买制度(Feed-in Law)，顾名思义，是指为了达到国家或者地区总量目标，由法律强制供电企业按照政府确定的电价购买符合规定的发电商所生产的可再生能源电力，而相应的电量则是由市场决定。这个制度须与配套的定价制度、成本分摊制度等相结合。
综合观之，虽然配额制度和强制购买制度都是政府干预市场的产物，是政府出于能源安全、地区经济发展平衡和环境保护等公共利益的考虑，打破自由市场的规律，通过法律和政策来人为设定需求，强制保障没有价格优势的可再生能源在竞争激烈的市场上占有一席之地的制度安排，都是实现国家或者地区总量发展目标的关键手段，但二者具有以下显著的差别：
配额制度确立的是以“政府定量、市场定价”为核心内容的可再生能源电力发展模式，具有市场经济的诸多优点：(1)有利于激发投资者热情；(2)有利于促进技术进步和成本降低；(3)可以较好地与市场机制相融以及容易与常规能源市场整合，等等。同时该制度也具有如下明显的缺陷：(1)配额总量限制了整个国家或地区的可再生能源发展规模；(2)电价的不确定性导致可再生能源项目的投资风险较大；(3)不同形式、不同规模、不同技术水平的可再生能源企业在相同的政策和市场条件下竞争容易导致“马太效应”，甚至产生垄断，不利于弱小、新兴的可再生能源技术和产业发展；(4)需要有效的监督管理机构和措施，执法成本较高，等等。
而强制购买制度确立的是以“政府定价、市场定量”为核心内容的可再生能源电力发展模式，其主要优点在于：(1)固定电价和全额收购有利于投资者明确预期成本与收益，大大降低了投资风险，有利于吸引各种投资主体进入可再生能源开发利用领域，保障其平稳发展；(2)针对不同类型、不同地区的可再生能源发电技术制定不同的电价，不仅可以促进多种类型可再生能源发电技术的均衡发展，也可以促进不同地区可再生能源开发利用的均衡发展；(3)固定电价简单明了，且相关管理和操作基本上都在政府控制之下，便于执行。但该制度也具有其自身的缺点，主要包括：(1)电量由市场决定，导致国家或地区可再生能源总量目标的实现具有不确定性；(2)缺乏确定电价的市场机制，发电企业和电网企业几乎不承担任何风险，所有成本最终都由消费者承担，不仅不利于相关企业技术水平、管理水平和经济效率的提高，而且对消费者也有失公平；(3)政府定价易于僵化，往往难以准确反映可再生能源电力的市场走向和实际价值；(4)对政策的依赖性高，而政策的持续性和稳定性通常较差，等等。
从本质上看，配额制度是一种基于市场的制度，而强制购买制度则是基于政府推动的制度[18]。一般说来，配额制度通常适合于电力市场化程度高、相关法制和监管机制成熟、可再生能源技术和市场都较为发达的国家和地区。而强制购买制度更适合于电力市场化程度低、相关法制和监管机制薄弱、可再生能源技术落后、市场脆弱、需要政府对可再生能源发电技术发展和市场发育予以大力扶持的国家或地区。
鉴于中国可再生能源技术、经济、管理等的发展状况③及与相关制度的兼容性，[18]139-140中国立法者最终选择了强制购买制度，而未引进配额制度。
2.招标制度
根据《可再生能源法》第13条第3款、第14条以及第19条的有关规定，在对可再生能源发电项目实行强制购买制度的大背景下，对于应当取得行政许可且有多人申请同一项目许可的可再生能源并网发电建设项目，还应当首先实行招标制度，依法通过招标确定被许可人；该中标项目所在地的电网企业应当按照中标确定的价格全额收购该项目的上网电量，但该中标价格不得高于国务院价格主管部门确定的当地同类可再生能源发电项目的上网电价水平。
该制度的实质是在政府的监管之下，对于适格的可再生能源发电项目，通过竞争性的招投标方式确定适当的开发商，并实行基于市场竞争的上网电价形成机制，从而鼓励相关企业改进技术、提高效率，以便以尽可能低的财政成本实现尽可能高的发展目标。
3.经济激励制度
《可再生能源法》第24条、25条和26条分别确立了专项基金、贴息贷款以及税收优惠等三项经济激励制度：
国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持以下活动：(1)可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；(2)农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；(3)偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；(4)可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；(5)促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。
对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。
国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。具体办法由国务院规定。
而上述可再生能源产业发展指导目录由国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用规划制定并公布。
4.技术支持制度
《可再生能源法》第11条和第12条规定了国家支持可再生能源技术发展的制度：
国务院标准化行政主管部门应当制定、公布国家可再生能源电力的并网技术标准和其他需要在全国范围内统一技术要求的有关可再生能源技术和产品的国家标准；国家标准中未作规定的技术要求，国务院有关部门可以制定相关的行业标准，并报国务院标准化行政主管部门备案。
国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。国务院教育行政部门应当将可再生能源知识和技术纳入普通教育、职业教育课程。
四、影响中国可再生能源立法实施的主要障碍
法律的生命和灵魂在于实践。没有有效的实施，再好的法律制度也没有任何实质意义。而可再生能源立法的实施，是一个涉及政府、企业和社会公众等多种主体的复杂系统工程，面临着种种制约和挑战，如观念意识、技术水平、政府管理、社会接受和参与程度等。总体看来，中国可再生能源立法所确立的是基于政府推动、政府主导的可再生能源发展模式，因此以下有关可再生能源立法实施障碍的分析主要集中在与政府相关的问题上，特别是政府的观念意识、配套措施和规则的制定以及立法的执行机制等。
(一)政府发展可再生能源的观念意识
2005年2月28日，《可再生能源法》以162票赞成、1票弃权、0票反对获得通过。这表明，对于依法促进中国可再生能源发展，立法者不仅非常重视，而且认识高度一致。
而在实践中，虽然国家明确将可再生能源开发利用列为能源发展的优先领域，鼓励各种所有制主体参与可再生能源的开发利用，但一些地方政府对上马火电厂满腔热情、不遗余力，对可再生能源发电项目却往往停留在“研究研究再说”的水平上。导致这种现象的客观原因，是火电项目大都比可再生能源项目的规模更大、投资更巨、见效更快、利润更可观，对地方经济和GDP增长的拉动作用更明显；而主观原因则是地方政府对常规能源的严峻形势估计不足，对常规能源污染、破坏生态环境的危害熟视无睹，对发展可再生能源的迫切性认识不清[11]。
这种“重常规能源、轻可再生能源”的思想认识，直接根源是只考虑到经济成本而忽视社会成本、环境成本，深层根源则是地方政府的发展观、政绩观及其职能的异化与错位：(1)不科学的发展观和不正确的政绩观。在20世纪80年代，鉴于发展经济和提高全民物质文化生活水平的迫切需要，国家提出了“以经济建设为中心”的发展战略。由于传统GDP的计算方式存在着未扣除资源消耗成本、环境退化成本以及其他社会成本等缺陷，这种战略与高度集权的“人治型”政治体制以及普遍存在的唯GDP至上的发展观和政绩观结合起来，必然造成地方政府，特别是少数党政领导，为了本地区、本部门的利益甚至是某些人的利益，盲目追求地方GDP增长，而不关注为此付出的社会与环境代价[19]。(2)地方政府职能的异化与错位。政府本来的作用是为了社会公共利益而弥补市场机制的缺陷和失灵，要考虑的主要应是义务教育、公共卫生、环境保护等市场不能自发调节、有效调节的问题，但在中国现行的体制下，地方政府具有自己独立的经济利益，变成了特殊的市场主体，往往只会考虑地方经济增长的问题，而把保持宏观平衡、可持续发展、环境保护等这些问题甩给中央政府和整个社会。简言之，地方政府存在着明显的“企业化”现象，职能严重异化和错位。中央政府要从全社会利益考虑，保持宏观经济的稳定与经济的长期可持续增长，其政策方针必须依靠各级地方政府来实施，而地方政府因具有独立的经济利益而变成了“准企业”，必然会与中央政府的经济政策，包括环境保护和可再生能源发展政策发生矛盾冲突，在实施过程中或是阳奉阴违，或是公然抗命[20]。而这些深层矛盾的克服，是有效实现国家宏观调控与管理的重要因素。
(二)配套措施和规则的制定
《可再生能源法》总体上只是一个框架性的法律，需要由国务院，国务院能源、价格、建设、标准化等行政主管部门或者省级人民政府等制定的配套性规定共计10余项。
到目前为止，虽然已经出台了的一些配套性规定，如《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》(国家发改委、国土资源部、国家环保总局，2005年8月9日)、《可再生能源产业发展指导目录》(国家发改委，2005年11月29日)、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(国家发改委，2006年1月4日)、《可再生能源发电有关管理规定》(国家发改委，2006年1月5日)、《民用建筑太阳能热水系统应用技术规范》(建设部，GB50364-2005，2006年1月1日实施)以及国家标准化委员会批准的《光伏系统并网技术要求》[(GB/T 19939-2005)，2006-04-01生效]、《风电厂接入电力系统的技术规定》、《地热发电接入电力系统的技术规定》、《光伏电站接入电力系统的技术规定》等6个国家标准，但还有不少重要的配套性规定尚待出台，如《水力发电适用〈可再生能源法〉的规定》(应当由国务院能源主管部门制定，报国务院批准)、《全国可再生能源开发利用中长期总量目标》(应当由国务院能源主管部门制定，报国务院批准)、《全国可再生能源开发利用规划》(应当由国务院能源主管部门编制，报国务院批准)、《可再生能源产业发展项目税收优惠办法》(应当由国务院规定)、各省、自治区、直辖市《可再生能源开发利用中长期目标》(应当由国务院能源主管部门会同相关的省、自治区、直辖市人民政府确定)、《可再生能源开发利用规划》(应当由国务院能源主管部门会同相关的省、自治区、直辖市人民政府编制)，等等。
这些配套性的规定既是中国可再生能源立法不可或缺的有机组成部分，同时也是其得以有效实施的重要前提条件之一。依照《可再生能源法》，制定这些配套性规定是相关政府机构应当履行的法定职责。而相关配套性规定的缺位表明，中国可再生能源立法工作尚待进一步完成，相关政府机构在履行法定职责方面存在不力现象，立法实施过程中会出现无章可循的局面，从而导致整个可再生能源法制实际功效的降低。
(三)立法的执行机制
《可再生能源法》强调国家对能源的宏观调控和指导，强调利用国家权力引导、管理可再生能源的开发利用，其执行机制自然离不开政府主导的“公力执行”。
而经济学分析明确指出，针对市场缺陷和失灵而进行的政府干预也存在缺陷和失灵[21]。因此也需要得到有效的制约和矫正。除了采取传统的政府内部分权与制衡这一权力制约机制外，国际社会和世界各国都十分重视社会公众特别是其中的民间组织在环境法律、政策的制定与执行中的重要作用，强调维护公民的正当环境权益，特别是知情权和参与权，以调和各方利益冲突，实现“以社会制约权力”的目的。具体到中国的可再生能源立法而言，虽然《可再生能源法》第9条明确要求“编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证”，体现了一定的科学化、民主化精神，但该条规定只是一种原则性的政策宣示，而不是具有可操作性的具体规则。对于配套性规则和标准的制定、发展目标的确定、许可证的审批、监测与执法等方面和环节，《可再生能源法》均未赋予社会公众知情权和参与权。由此可以说，中国并未建立政府管理与公众参与、社会制衡相结合的可再生能源立法执行机制，而是单纯依赖政府公力执行。
关于可再生能源监督管理体制，《可再生能源法》第5条规定由国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理，国务院科技、农业、水利、国土资源、建设、环境保护、林业、海洋、气象等有关主管部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作；县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。而第27条则规定电力企业应当真实、完整地记载和保存可再生能源发电的有关资料，并接受电力监管机构的检查和监督，同时要求电力监管机构应当依照规定的程序进行检查，并为被检查单位保守商业秘密和其他秘密。而此处的国务院能源主管部门是指国家发展与改革委员会，电力监管机构则是指国家电力监管委员会及其派出机构。显然，该法所确立的可再生能源监督管理体制，只是通过立法对现状进行简单确认，而未有任何改革或创新，过去存在的政出多门、职能交叉、多头管理、资金分散、重复建设、程序繁琐、协调困难、容易造成管理上的低效和混乱、削弱国家宏观调控力度等弊端仍未解决。此外，随着几次政府机构改革，主管节能和可再生能源开发利用的机构被削弱，人力资源严重不足，相关工作难以排上优先日程，无法满足可再生能源执法工作的需要。
总之，在几乎完全由政府“唱独角戏”的中国可再生能源立法执行机制下，一方面，政策的稳定性、连续性通常较差，再加上政府失灵普遍存在，政府内部监督制约机制往往流于形式，社会制衡机制缺位，可再生能源政策实施的确定性、有效性可能会大大降低，影响立法目的和目标的充分实现；另一方面，监督管理机制自身的缺陷，执法能力的不足，以及执法意愿的欠缺等因素也会对执行效果产生不良影响。
五、良好的开端是成功的一半：中国可再生能源法制未来的发展方向
《可再生能源法》是在吸收借鉴国内外相关实践经验的基础上，根据中国的实际而制定的，受到社会各界，特别是产业界的普遍期待和欢迎。作为框架性法律，该法原则确立了可再生能源发展总量目标、相应的保障制度以及法律执行机制等，为中国可再生能源的发展特别是产业化发展带来了曙光。但是，政府能否凭借立法为可再生能源产业撑起一片亮丽的天空，则取决于相关配套性规定的制定、整个可再生能源立法的有效实施、立法的进一步修订完善、政府机构自身的改革以及技术、市场、社会等相关基础性条件的改进等多种因素，具有高度的复杂性和相当的不确定性。
为了尽可能地促进中国可再生能源产业的健康、持续发展，当务之急应当是完善相关配套性规定，提高政府、企业和社会的可再生能源法制意识，促进相关立法的有效实施；未来的发展应当是将完善立法、改革监督管理体制以及改进技术、市场、社会等相关基础性条件系统地、有机地结合起来。其中，关于可再生能源监督管理体制的完善，乃是整个国家政府体制改革、能源监督管理体制改革的有机组成部分，总的发展方向应是整合能源监管相关部门的职能，建立统一的、更加强有力的能源监管专门机构，如在国家一级建立能源部等。而在可再生能源立法的内容方面，发展方向应当是加强市场机制和市民社会的作用，使得政府、市场与社会这“三只手”有机配合，共同发挥作用，以便在提升整个可再生能源产业经济效率、发展可持续性的同时最大限度地兼顾社会公平。为此，应当赋予公众在有关可再生能源的决策制定与法律执行中享有其法律地位和权利，并且在可再生能源发展达到一定规模、具备了市场化运作的基础时，以配额制度或者其他基于市场的适当制度取代目前的强制购买制度。在立法形式方面，则应当考虑根据不同类型可再生能源技术的发展水平及其市场化程度等状况，以《可再生能源法》以及相关配套性规定为基础，进一步制定分别针对小水电、风能、生物质能、太阳能等不同形式可再生能源开发利用的单项法律或者行政法规，形成以《可再生能源法》为基础，以可再生能源开发利用的单项法律或者行政法规为骨干的可再生能源立法体系。
注释：
①可再生能源分为传统的可再生能源和新的可再生能源。前者主要包括大中型水电和以直接燃烧等传统技术利用的生物能源；后者主要包括利用现代技术的小水电、风能、太阳能、生物质能、地热能和海洋能等非化石能源。本文中的“可再生能源”仅指新的可再生能源。
②国家电力监管委员会名义上的职责范围包括市场监管、输电监管、供电监管、价格财务、稽查工作、电力安全等，但在现有的电力行业管理格局中，项目审批权、价格审批和监管权、产业政策制定权均由国家发改委行使，企业财务管理权由财政部行使，人事任免权由国资委行使。另外地方政府以及相应的主管部门也有各自的管理权限。
③参见前文“一、中国可再生能源立法的背景分析”部分。
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