农村教育投资系统改革刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,农村教育论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类的实践证明，人口素质的不断提高是社会经济持续发展的动力源泉，教育事业的发展则是提高人口素质的基础。农村经济要振兴，社会要进步，就必须提高农村人口素质，而农村人口素质的提高依赖于农村教育的发展。然而，由于受国家经济发展水平及财政实力的制约，我国目前的农村教育投资系统远远无法满足农业社会经济的发展要求，如何构建一个强有力的、高效的农村教育投资系统，已经成为中国农业现代化建设的重要课题。
一、建立资金充裕、结构合理、运作高效的农村教育体系的重要意义
（一）发展农村教育的意义
1.发展农村教育是农业现代化建设的客观要求
随着农业经济的发展以及对农业现代化研究的不断深入，人们对农业现代化概念的理解也在不断加深。杨万江和徐星明在《农业现代化测评》一书中指出，农业现代化包括协调发展的工农业关系、经济体制和组织关系的现代化，以及人的现代化。徐更生在其《农业现代化的历史经验及其对中国的启示》研究报告中认为，农业现代化就是以现代科学技术和生产手段装备农业，以先进的科学方法组织和管理农业，提高农业生产者的文化、技术素质，把落后的传统农业逐步改造成为既具有高度生产力水平，又能保持和提高环境质量的持续发展的现代农业过程。可见广义的农业现代化已经跳出农业科技和生产手段现代化的范畴，包含了提高农业生产者科学文化素质的内容。人的现代化已不仅是农业现代化的外在推动力，而是作为农业现代化的一个有机组成部分得以内化，成为测评一国农业发展水平的重要指标。提高农业生产者素质的根本途径是增加人力资本投入，大力发展农村教育系统，所以，发展农村教育是农村现代化建设的客观要求。
2.农村教育是实现农村劳动力转移的保障
农业劳动力的转移是提高农业生产力和社会经济发展水平的客观要求，农业及社会经济的发展必然伴随着农业劳动力向非农产业的转移。近年来，我国农业劳动力份额虽然有所下降，但是2000年仍高达50.0%。这一水平不仅远远高于西方主要发达国家，而且大大高于一些发展中国家。详见表一：
表一
数据来源：《中国农业发展报告(2001)》，《国际统计年鉴(1999)》。其中，中国为2000年的数据，意大利、法国为94年数据，巴西为96年数据，其他国家为97年数据。
虽然当前阻碍我国农业劳动力转移的因素很多，但其中一个很重要的因素便是我国农业劳动人口文化素质普遍偏低，农业劳动力即使拥有向非农产业转移的愿望，也不具备相应的专业知识和技能。因此，要实现农业劳动力的非农化，就必须发展农村教育系统，提高全体农业劳动者的科学文化素质，为其向非农产业转移准备必要的知识和技能。
3.发展农村教育有利于推动农民增收
现代发展理论一般认为，教育是提高劳动力资源质量的最重要方法，而劳动力素质的高低是决定其收入多寡的重要因素。表二反映了我国各区域农民家庭劳动力文化程度对人均纯收入的影响，人均纯收入3000元以上的地区中，高中、中专及大专以上文化程度劳动者所占的比例比人均纯收入1500元以下的地区高出5.94%。海亚密和拉坦的研究也证明，人力资本（包括普通教育和专业教育两个指标）解释了欠发达国家组和发达国家组之间农业劳动生产率差别的35%左右，农村教育在推动农民增收中发挥的重要作用显而易见。
表二 各地区农民家庭劳动力文化程度按人均纯收入分组（1999年）
数据来源：《中国农村统计年鉴2000》。
4.发展农村教育有利于实现农业的可持续发展
农村人口的科学文化素质较低不仅不利于农业资源的合理有效利用，而且不利于生态意识和环境意识的形成，给环境保护工作的开展带来阻力。发展农村教育有助于提高农村人口的科学文化素质，从而促进农业生态环境的保护，实现农业可持续发展。
（二）农村教育投资系统对农村教育发展的影响
农村教育投资系统是由各种组织及个人组成的、按照一定的制度安排为农村教育体系的建设和运作提供资金支持的综合体。农村教育投资系统是农村教育的基础，离开一个健全高效的农村教育投资系统的支撑，农村教育将成为无本之木、无源之水。
农村教育投资系统主要从三个方面对农村教育体系产生影响。首先，它为农村教育提供硬件支持，如校舍建设，教学仪器设备购置等；其次，它为农村教育提供软件支撑。教师是农村教育的基石，农村教育投资系统通过支付教师工资及各项福利、为教师的再培训提供资金等多种形式，保证了农村教师队伍的稳定及其素质的稳步提高；再次，一个好的农村教育系统能够促成投资者、管理者和受益者三方的协调统一，并在此基础上根据农村社会经济发展的实际需求，选择相应的投资、管理及发展模式，最终实现农村教育系统的良性发展。
因此，当前我国农村社会经济的发展客观上要求大力发展农村教育，而一个健全高效的农村教育投资系统则是农村教育发展的根本保证，发展农村教育必须完善农村教育投资系统。
二、我国现行农村教育投资系统的弊端
（一）投资与收益的矛盾
教育具有公共物品和私人物品的双重属性，根据不同的属性其投资主体获取的投资收益也各不相同。作为公共物品，投资教育获取的是社会收益，如全民文化素质的提高，社会风尚的改进，社会信用的增加等等，而作为私人物品，投资教育获取的是个人收益，其最直接的表现就是受教育人社会地位及薪酬水平的提高。教育的双重属性同时并存，因此将投资教育的职能单纯地划归任何一个特定的主体（如政府或个人）都是不合理的，从这个层面来看，要实现农村教育系统的良性发展，就要求实现收益体与投资体的统一，形成投资与收益间的合理配比。
由于我国现行的农村教育投资系统仍未形成一套合理有效的费用分担机制，导致投资主体的投资额与其所获得的收益不相对称。就拿农村基础教育投资来说，虽然农民从农村基础教育中获得了个人收益，但从社会是农村基础教育的主要收益者的角度分析，政府理应为基础教育承担更多的费用，然而据对山东、湖北、四川三省12个样本村的调查发现，1999年和1995年相比，教育集资在当年村支出中所占的比重增长的有11个村，虽然村的财务支出也是每年递增的，但变化的总趋势仍是教育集资在村级财务开支中所占的比例大幅度增加，可见现实的情况是农民为基础教育所承担的成本反而增加了。正是这种不合理的费用分担机制导致了农民“用脚投票”，许多贫困地区中小学生的辍学率出现反弹。
此外，教育作为一种特殊的物品，由于其社会收益与个人收益密不可分、相生相伴，出资办教育的地区、部门乃至于个人不可能完全独自地享用由此所产生的各项综合效益，因此容易产生投资体与受益体间的错位。尤其是在现行的农村教育投资体系下，《国家教育发展纲要》明确规定：“在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主”，从而将基础教育的投资责任分解到了地方，地方政府承担了农村教育特别是农村基础教育投资的很大一部分费用。但是由于劳动力总是流向报酬相对较高的地区，欠发达地区的劳动力往往通过升学、打工等多种形式向经济发达地区转移，从而出现了农村劳动力流动的“马太效应”，即欠发达地区出资培养的劳动力纷纷向发达地区聚集，这大大挫伤了欠发达地区投资农村教育的积极性。同时，投资与收益的不对称性也会促成各投资主体逆向选择和道德风险问题的产生。如一些地区在缺乏外部约束的情况下，可能出于狭隘的利己主义的考虑，降低本地区的教育的投入，力求获得其他地区发展教育所产生的公共效益。
（二）农村教育的发展与教育资金短缺的矛盾
我国自1986年制定了普及九年制义务教育法后，就确立了以政府投入为主，多渠道筹措教育经费的体制，在县以下实行“县、乡、村三级办学，县乡两级管理”的体制，中央财政设立了义务教育补助专款，主要帮助“老、少、边、穷”地区普及义务教育。农村普及九年制义务教育的经费基本上由县、乡、村三级自筹。因此，县财政拨款、教育费附加、农村教育集资这三项是农村基础教育经费的主要来源。据教育部的统计资料表明，全国义务教育经费中财政预算内拨款所占的比例，1999年约为55%左右，而这仅是全国的平均水平，对于中西部许多县而言，预算内拨款所占的比例要远低于55%，资金缺口庞大。由于县财政预算内拨款绝大部分投向了县城和主要建制镇上的学校，农村学校的经费主要靠乡财政投入，而乡财政的筹资能力相对较弱。调查显示，乡财政的拨款只能满足农村学校所需经费的30%～40%，连足额发放教师工资都不够。据全国教育工会1999年上半年调查，全国有2/3省、自治区、直辖市拖欠教师工资，目前累计已拖欠100多亿元。即便在经济比较发达的广东省，从1996年至今已拖欠教师工资6.4亿。同时，农村学校的校舍问题同样严峻。由于改善办学条件的专款主要依靠征收教育费附加来筹集，而教育费附加是随增值税、消费税、营业税附征的，所以一直存在不能足额征收的问题，城市的征收率约为60%，农村的征收率达不到50%，西部贫困县的征收率只有30%。此外很多地方的乡政府本身就没有稳定的财政来源，征收的款项被乡政府挪用是很普遍的现象；即使投入教育，也被用于发放教师工资，基本上不会用于改造办学条件，客观上造成了农村校舍危房率高。据调查，全国目前现有危房约1300万平方米，虽然危房占全国中小学总校舍的比例不足1%，但大多数都集中在中西部农村。宁夏中学危房面积达5.32%，小学达4.6%；新疆中学危房达4.05%，小学占3%；青海中学占3.16%，小学占4.33%。有的贫困县危房面积高达10%～15%以上，如甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县小学危房率高达28.3%。此外，农村职业教育同样也面临着资金的困扰，例如，全国平均每万人口中有普通高中生60人，职业中学学生78人；但在宁夏，每万人口中有普通高中生105人，职中学生仅19人。可见，目前我国农村教育资金短缺的情况十分严重，农村教育发展与教育资金短缺的矛盾异常突出。
（三）农村教育供给与需求的矛盾
所谓“教育供给”与“教育需求”分别指整个社会所提供的各种不同的教育及总的数量以及社会各个层面在上述种类和质量方面对教育的需求。在我国现行的农村教育投资系统下，农村教育主要还是作为一种公共产品由政府来统一提供的，因此不可避免地与农民的实际需求发生冲突。
1.供给的强制性和需求的“成本可承受性”之间的矛盾。目前，农村教育大都是各级政府和部门自上而下决策供应，并由乡及乡以上组织以文件和政策规定的形式下达的，带有很强的指令性。而对农民来说，任何超越其实际承受能力的教育成本分摊都会遭到拒绝。
2.供给的统一性和需求的多样性之间的矛盾。政府和部门在决策教育供给程序和供给结构时，对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区，都是相同的，都是上级按统一要求下达的。如各种达标、升级活动，有统一的标准、统一的规则、统一的验收程序等。而农民由于种植结构不同、劳动环节不同，甚至由于从事了非农产业，对农村教育的需求也是不同的。
3.供给的主观性和需求的实用性之间的矛盾。远离农村社区的各级政府组织不可能完全、准确了解和掌握农民对教育的需求情况，因此往往根据各自“政绩”的需要做出供给总量和供给结构的决策，而农民对教育的需求，往往是以对自己所从事的生产经营活动和所处的环境是否有利为条件的。
三、对农村教育投资系统改革的几点探讨
1.加大中央财政对贫困地区基础教育的扶持力度。由于投资基础教育缺乏明显的、快速的、直接的收益，因此在人均收入偏低的贫困地区，无论是地方政府还是农民都缺乏投资基础教育的积极性，尤其是在许多贫困地区的农民尚未解决温饱问题的情况下，教育成为一种奢侈品，拥有很大的需求价格弹性，所以在贫困地区即使要求农民个人承担的基础教育费用很低，也会导致农民大幅降低对教育的需求。此外，贫困地区的政府作为本地区基础教育经费的主要筹集者，其筹资能力受本地经济水平的影响，也无法为农村基础教育提供充裕的资金。所以现实情况客观上要求中央加大对贫困地区农村基础教育的扶持力度，通过增加农村基础教育投资在中央教育投资中的额度，增加城市向农村、发达地区向贫困地区的转移支付，以及增加教育投资在中央扶贫专款中的比重等方式，保证贫困地区农村基础教育资金的投入。
2.对不同阶段、不同地区的农村教育费用采用不同的费用分担比例。对于不同阶段、不同地区的农村教育而言，各投资主体的投资动力也各不相同。首先，在基础教育阶段，由于主要是一种普及式的教育，社会是基础教育的主要受益体，所以作为公共物品的提供者，政府拥有更强的投资责任和动机；其次，随着教育层次的不断提升，投资农村教育所产生的个人收益预期会逐渐增加，为获取更大的个人收益，农民愿意承担更多的教育费用支出；再次，发达地区及其农民受本地区经济发展水平、产业结构升级和农业产业化进程的驱动，比较贫困地区，对先进的科学、文化、技术和知识拥有更强的投资动力，同时教育投资能力也更强。鉴于以上原因，我们有必要改革农村教育费用的分担机制，建立健全符合社会主义市场经济体制的农村教育拨款政策和合理分担成本的机制。地方各级政府都要保证农村基础教育的投入，对于发达地区可以适当增加本地区的农村教育费用的自担比例，而对贫困地区的农村教育投入则要强化中央财政拨付的支撑作用。在农村职业教育和成人教育阶段，要在落实各项资助经济困难学生的政策的同时，根据农民实际收入的增长情况，合理增加学费在培养成本中的比例。
3.开放农村职业教育市场，鼓励社会力量以多种形式联合办学。农村职业教育和农村成人教育是农村劳动力再生产的基础教育与从业衔接的必经环节。农业产业化的发展以及农村劳动力的非农化都对农村职业教育的数量和质量提出了新的更高的要求，但受国家经济发展水平及各地农村职业教育需求各异的制约，单纯依靠国家投资，不仅无法保证农业职教资金的足额投入，而且难以适应各地区的实际需求，民间投资进入农村职业教育领域成为必然。民间资本的介入，首先为农村职业教育提供了发展资金；其次可以有的放矢，根据本地农业发展的实际需要开设专业，组织教学；再次有利与产、学、研的衔接，促进产、学、研的协调发展；最后，通过产业化的运营方式，实现农村职业教育的滚动发展。因此，国家应积极推动民间资本投资农村职业教育，鼓励有条件的农业企业和农民个人根据自身生产和产业发展的需要，向上兼容，以货币出资、实物出资（如教学场地、仪器设备等）、软件出资（如教师、种植技术等）、无形资产出资等等多种出资方式，采取独资办学、合作办学、投资参股等投资模式，参与农村职业教育系统的建设，与政府投资形成良性互补，共同构建一个“优质、高效、适需”的农村职业教育系统。
4.充分运用财政、金融、社会捐赠等手段提高农村教育的融资能力。现代的农村教育已经成为农业产业化的重要环节，因此在构建农业教育投资系统时，应该顺应产业化发展的客观规律，努力扩大融资渠道，促进多元化投融资体系的建立。具体的措施有，利用政府债券资金建设农村教育设施；争取更多的国际金融组织和外国政府、民间的外资低息、无息贷款和赠款；完善学生贷款体系，扩大学生助学贷款的范围和额度；改进现有农村学校教学基础设施投入模式，融入银行信贷资金，采取拨款与贷款相结合和政府贴息的方式，充分发挥政府有限资金的乘数效应，利用财政、金融杠杆撬动整个农村教育投资市场；利用各种优惠政策鼓励企业、社会团体和公民个人对农村教育的捐赠，对纳税人通过非营利的社会团体和国家机关向农村教育的捐赠，在应税所得额中全部扣除。
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