博彩业发展与澳门承载力的适应性研究_澳门博彩业论文

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      [中图分类号]F719 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2014)04-0055-07

      澳门回归以来，博彩业呈现出蓬勃发展的态势。2002年，特区政府改革博彩业制度，开放赌权，通过公开竞标的方式，发放了三个博彩专营牌照。2007年，澳门超越拉斯维加斯(金光大道和老城区)，成为世界第一大赌城。2008年澳门赌场博彩收入已超过拉斯维加斯和大西洋城的总和①。2013年，澳门博彩业实现毛收入3，618.66亿澳门元，较2000年增长20余倍。

      与此同时，随着澳门博彩业急剧膨胀，其负外部性也不断凸显。澳门特区政府早已注意到博彩规模不断扩张的负面影响，并试图加以控制。《二零一零年财政年度施政报告》明确提出，“调控博彩业发展的规模和速度，着力提高博彩业竞争力”。2011年9月澳门经济财政司司长谭伯源进一步表示，澳门特区政府综合博彩企业的经营考虑，在2013年后的10年里，全澳赌台的总量每年平均增长幅度将以3%为限②，开始了澳门探索博彩业发展与其承载力相适应的路程。

      然而，针对博彩业发展与澳门承载力适应性的问题，澳门各界对此却持不同意见和态度。一方面，旅游业议会副理事长凌世威认为，面对目前的旅客量，澳门的承载力尚可承受。同时，澳门理工学院一国两制研究中心教授杨允中亦认为经过有效管理，例如错峰旅游、分流旅客等方法，可以解决旅客过分集中入境所造成承载力的负荷。另一方面，与之相对，旅游业界则多次表示澳门的承载力已经透顶；同时，有议员认为旅客集中入境和旅游业过度发展，均令市民生活质量下降③。

      那么，澳门博彩业的快速发展到底对其区域承载力带来怎样的考验？当前澳门的区域承载力状态是否还能适应博彩业的急剧膨胀？在未来发展中，澳门又当如何协调好区域承载力与博彩业发展的关系？本文尝试在借鉴国内外有关区域承载力评估理论与实践的基础上，基于经济发展、游客接待、交通承载等方面的考虑建立区域承载力状态评价指标，从而判断澳门博彩业规模发展的适度性，为澳门政府提供政策依据和建议。

      一、博彩业发展考验澳门的区域承载力

      任何一种产业的发展都是供求双方两种力量推动的结果，博彩业作为澳门的龙头产业亦是如此。从区域承载力视角来看，博彩作为一种产业形态，其持续发展需要生产要素的供给支撑。然而作为一个微型经济体，澳门博彩业的发展，面临土地资源、人力资源稀缺的约束，受制于其区域综合承载能力。

      (一)博彩业发展增加了澳门人力资源管理的压力

      综合现有研究和数据，可以发现澳门博彩业及整体经济和社会的发展，给澳门人力资源供给带来了极大的压力，使得澳门面临着人力资源日趋短缺的问题。

      一方面，本地劳动力增长速度较慢，且庄荷不能雇佣外来劳动力，使得澳门承受着劳动力供给不足的压力。据澳门统计暨普查局数据，澳门博彩业高速发展的十年间，仅博彩业就业人口就由2004年的2.29万人急速增长至2013年的8.33万人，总计增加了6.04万人。由此，澳门博彩业维持高速发展，平均每年新增劳动力需求至少为6，000人，而据澳门特区统计暨普查局数据，2004-2013十年间澳门平均新生婴儿仅为5，041人④，如排除新生婴儿转化为劳动力过程中的损耗，澳门本地劳动力增长无法满足博彩业高速发展的劳动力需求。

      另一方面，博彩从业人员和博彩参与者均面临一定的博彩失调风险，使得原本就难以满足博彩业发展需求的人力资源更会出现额外损失。博彩业作为一个特殊的行业，难免对其从业人员和参与者产生负面影响，而从业人员或者参与者一旦因博彩失调而沦为问题或者病态赌徒，则会丧失劳动力，造成人力资源的损失。据关于病态赌博的相关调查，男性、博彩从业员、轮班工作者、兼职雇员、自雇人士、失业/待业人员等出现赌博失调的风险较高⑤，该调查中，有16.4%的博彩者认为参与博彩活动会影响工作。

      而与此同时，澳门本地人力资源存在素质普遍偏低的现象，博彩企业被迫大量引入外劳作为管理人员，会激化本地劳动力与外地雇员之间的矛盾。博彩业的快速发展，在澳门劳动力市场形成了“高经济收入、低学历要求”的现象，有些赌场的招工标准甚至仅仅要求小学学历⑥。由此，博彩企业不得不晋升高素质的外地雇员，使得本地劳动力对外地雇员心生排斥。据《二零一二年澳门各业职工工作现状问卷调查分析报告》，针对输入外地雇员政策的欠缺，45.1%的受访者认为欠缺订明优先聘用本地雇员的制度，同时有37.4%的受访者认为欠缺严防出现外地雇员取代本地雇员的制度。⑦可见澳门本地劳动力对外地雇员怀有较为强烈的戒备心理，使得澳门人力资源管理承受着巨大的压力。

      (二)土地资源短缺考验澳门环境、交通、心理的承载力

      土地资源短缺，是制约澳门博彩业发展的另一个公认障碍。澳门博彩业发展在以下三个方面受到土地资源的制约：首先，澳门土地面积狭小，人口密度大，环境愈发拥挤。截至2013年，澳门总面积仅为30.3平方公里，土地面积非常有限，同时，澳门人口密度却由2002年的1.64万人/平方公里上升为2013年的1.95万人/平方公里⑧，人地矛盾突出，地区环境拥挤。其次，澳门土地资源利用不均衡、效率低。澳门产业布局并不均衡，澳门95%以上的人口和大部分城市开发建设和产业经济活动，集中于仅占全澳门土地总面积的33%的半岛区域，澳门博彩业乃至整体经济发展，对澳门以土地为代表的环境承载力带来了愈发严峻的问题⑨。再次，博彩业发展对土地资源的需求较大。澳门博彩业在垂直多元化发展的过程中，娱乐场建筑的单体面积不断增加，例如，威尼斯人度假村酒店，是亚洲最大的单幢式酒店及全球第二大的建筑物，占地1，050万平方呎。⑩而目前，澳门路氹金光大道依然有在建的娱乐场项目，对土地资源的需求有增无减。

      此外，由环境拥挤带来的居民、游客满意度下降，也考验着澳门社会的心理承载力。由于澳门博彩业发展吸引了大量人流涌入澳门，澳门居住、交通环境愈发拥挤，引起本地居民的不满。据《2013年澳门居民幸福指数研究》显示，2013年澳门居民幸福指数较2012年略有所回升，但是仍然低于香港居民的幸福指数。而根据该调查数据，导致澳门居民幸福感不高的最主要原因分别为：居住环境、交通环境以及消费/生活物价，这3项满意度评分均低于6分，尤其是对交通环境和消费/物价指数的满意度更是低于5分，情况亟待关注。(11)

      二、澳门区域承载力状态评估

      在借鉴国内外相关理论与实践的基础上，为了对澳门区域承载力有一个更加直观、深入的研究，有必要对澳门承载力状态进行定量分析。这可以通过建立适当的评价指标体系得以实现，而考虑到对该问题的分析时效性和社会性都相对偏弱，尤其是其中的交通压力及其引发的居民心理压力还从未被纳入评估，本文将据此建立新的区域承载力状态评价指标。

      (一)衡量方法说明

      根据毛汉英、余丹林和陈相的研究，澳门土地综合承载力的评价指标体系建立，可遵循以下步骤(12)：

      第一，选取n个能够科学、可操作、完备地反映澳门土地综合承载力的指标，将各个观测值记为

，i=l，2……，n，并分为压力类和承压类指标。

      第二，选取各指标对应的参照值

，即根据现实情况和可持续发展原则选取各指标的理想状态。此处，由于受到统计数据的制约，而澳门又是一个特殊的独立微小经济体，因而将参照对象选为香港。

      第三，对压力类和承压类指标分别构建可反映承载力状态的参考值

，对于压力类指标

，对于承压类指标

。

      第四，对各指标进行赋权，此处，采用客观赋权法中的方差赋权法，操作步骤如下(13)：

      (1)对各指标的观测值按照极差法进行无量纲化处理

      (2)分别求得无量纲化的各指标观测值得均值

和方差

      (2)求得各指标的权重w，

      第五，构建澳门土地综合承载力判断指标M和判断基准RCC，其中M=

，RCC=

，判断标准如下：

      (1)当M＞RCC时，澳门土地整体较之香港处于超载状态

      (2)当M＜RCC时，澳门土地整体较之香港处于满载状态

      (3)当M=RCC时，澳门土地整体较之香港处于可载状态

      (二)指标体系和数据来源

      根据毛汉英、余丹林、陈相的研究，评价澳门土地综合承载力的具体指标可以包括社会经济发展压力、人口压力、资源消耗压力、环境压力、城市规划承载力、环境处理承载力、教育水平和对外交流等方面的十余个具体指标。(14)在此基础上，本文结合澳门和香港统计数据的实际情况，对具体指标进行了调整，用汽车密度、地均游客数反映环境压力、酒店入住率反映游客接待能力，强调了博彩旅游业发展对澳门承载力带来的影响，指标列表如下：

      

      为保证评价的真实性、一致性和及时性，本文只采用《澳门统计年鉴2013》、澳门地图绘制暨地籍局网页、《香港统计年刊2013版》公布的数据，根据相关资料进行计算、整理，结果如表2所示。

      

      据初步统计数据对比，香港近三年数据波动幅度较小，说明其经济社会进入了稳定发展阶段，是理想的参照对象。同时，澳门经济增长压力、资源消耗压力、空间密度压力均大于香港。需要特别说明的是，汽车密度和地均游客数两项指标反映了地区空间密度，数值越大说明拥挤程度越高，越容易引起居民、游客的心理不适，形成澳门社会巨大的心理承载压力。

      (三)评估结果分析

      采用上述数据和方法，求得反映澳门土地承载力状态的参考值

和各项指标权重w如表3所示：

      

      由此求得，M值为2.863，RCC值为0.302，M值明显大于RCC值，说明澳门土地整体上较之香港，处于超载状态。经计算，M值为RCC值的9.48倍，说明澳门用只有香港2.74%的土地，承载着相当于香港9倍多的压力。

      这一结果说明当前澳门博彩旅游业发展已经超越了其土地综合承载力，澳门政府应当做出适度调整。由于面积狭小，澳门和香港同为高人口密度的地区，在世界人口密度列表上分列第1和第4位(15)。当前，国家发改委表示由于内地赴港游客较多，香港承载力已经出现问题(16)。对比之下，压力相当于香港9倍之多的澳门，其承载力难免已经遭遇瓶颈。同时，根据承载力状态的参考值

，地均旅客数和汽车密度，两项压力指标数值较高，说明澳门土地综合承载压力，主要来源于博彩旅游业高速发展和道路交通压力。

      在此基础上，如何缓解地区承载压力，成为特区政府必须面对的问题。对于旅客数量过多的问题：一方面，由于内地旅客较多，调整“自由行”政策是缓解旅客入境压力的有效手段；另一方面，对入境旅客进行分流也不失为可行的途径，鼓励旅客错峰入境、开发新的旅游目的地、规划更贴近旅客需求的交通路线等方案均可以起到分流效果。至于道路交通压力，澳门政府可以完善基础设施建设，例如：建立关闸和热门景点、娱乐场之间的快速交通路线，提升非热门景点的公共交通通达度，增加面向旅客的接驳车等。

      三、提升澳门区域承载力的政策建议

      通过上文的实证分析可知，博彩业发展使得澳门整体上承受着巨大的压力，但是，面对屡创新高的博彩收入，博彩企业不会放缓扩张博彩业规模的脚步。这使得澳门政府在对博彩业进行调控时，不能简单地进行规模限制，而是应当对土地资源和人力资源进行更加科学、切实的管理，提高澳门的承载能力。

      (一)土地资源管理既要节流，也要开源

      回归以来，经过填海造陆，澳门土地面积虽然增至30.3平方公里，但如此狭小的地域面积，不仅难以满足澳门博彩业不断扩张的用地需求，更是难以承受澳门旅游经济的高速发展。因此，纾缓并解决澳门土地资源不足的现状，是澳门博彩业发展，乃至澳门经济社会发展增强内生可持续性必须解决的现实难题。

      就现实状况来看，澳门政府首先应当完善土地配置，加强土地用途监管。特区政府应该不断修改和完善土地取得和使用的政策法规，在博彩及其他产业的土地配置上遵循可持续发展、切实有效利用土地、规划约束等原则，并将这些原则与土地管理、社会发展、产业规划及民生需求相结合，全面构建土地管理的完善体系，减少土地资源的浪费与土地规划用途的随意更改，提高有限土地资源的利用效率，是缓解澳门土地资源不足对澳门博彩业及社会发展制约的有效途径。

      其次，澳门政府可制定长期方案，争取获得周边水域使用权，建设环金光大道湾区。回归以来，特区政府通过对周边水域的填充，土地面积从1999年的23.8平方公里增加至2013年的30.3平方公里，暂时缓解了博彩业高速扩张阶段的用地需求。因此，澳门特区政府可在《海域使用管理法》的框架之下，向中央政府申请周边习惯性水域的使用权，从而进行环金光大道湾区的规划与建设，形成如下规划思路：一是，通过获得海域使用权，建设由珠海拱北直接连通金光大道的交通路线(建大桥或者景观大堤)，形成环金光大道湾区，极大纾缓澳门本岛的交通及城市拥堵压力。二是，填路环岛南部水域，增加路环岛的岛屿可用土地面积，将澳门半岛部分产业转移到该片区，降低澳门半岛产业用地的拥挤度，提升居民居住与旅客游玩的舒适性。三是，建设金光大道湾区的旅游配套设施，实现金光大湾区旅游博彩业的纵向多元化。这有利于特区政府从自身产业发展需求出发，合理规划周边水域的开发和使用，增强特区政府对经济体发展的掌控力，也有利于澳门博彩业的长远规划与发展。

      此外，粤澳区域合作也应当稳步进行。澳门政府可以与珠海横琴合作建设澳门-横琴湾区，实现分线管理。珠海横琴与澳门隔海相望，澳门可将部分博彩旅游业相关配套产业外移至横琴，充分利用横琴广阔的土地来发展旅游配套、会展、医药等相关产业。同样，随着中山翠亨新区合作建设“粤澳全面合作示范区”的协议签订，澳门特区政府可基于社会的民生需求，拓展与中山市相关方面的合作，着力推动包括教育、培训、医疗和养老体系等与民生息息相关的合作内容，缓解坊间对公屋、养老、残障人士、幼儿教育等资源稀缺的抱怨。

      (二)人力资源提升既要数量，更要质量

      澳门的人力资源总体短缺是一个不争的事实，而且人力资源还存在结构失衡的问题，其对博彩业长期发展的制约作用也显而易见。目前博彩业整体劳动关系依赖于博彩运营的繁荣，表面和谐下隐藏深层次危机。主要表现在多个方面，如缺乏劳动关系制度长效机制建设、劳动力短缺与外雇问题成隐患、有效劳动力储蓄与人力资源培养隐藏危机。就提升人力资源的数量与质量而言，本文提出以下建议：

      首先，实现外劳政策的动态管理，解决人力资源数量的束缚。在输入外劳政策上，政府要有短、中、长期的政策考虑，且根据不同行业、公司的情况而定出标准，不宜一刀切。同时，应考虑不要过分强调输入高级人员，因在没有人填补基层人员职位的情况下，若政府只强调批准输入高级管理层人员，本地员工较难有晋升机会。具体来说，可以考虑以下两点：第一，适当调整外雇劳动力和本土劳动力的数量匹配，在保证澳门本地居民就业权益的基础上，制定科学合理的外劳政策，适当扩大外劳从业范围；第二，根据博彩业管理人员聘用的“总量维持、结构微调”原则，适当增加澳门居民在博彩企业管理层中的比例，增加外来劳动力进入博彩业的比例，帮助本地居民不断自我提升，搭建澳门博彩业从业人员向上流动的通道和机制。

      其次，加强教育投入和职业培训，提升澳门劳动力的素质。一是，教育方面，提升高等教育和职业教育的质量与规模，根据产业适度多元化的长远规划，科学调整专业结构与课程设置，培养更多的高层次人才。比如澳门高校可加强与海外、香港、内地知名高校的联合办学及人才交流。加大职业再教育的投入与宣传力度，使各类管理、技术型人才能持续研习新知识、新技能，不断提升就业群体晋升与再就业的能力。二是，职业培训方面，应当适应澳门经济多元化转型的需要。澳门产业适度多元化面临的问题是缺乏多元人才与之匹配，如会展业的快速发展对会展人才提出了更高要求，而澳门现有的人才储备一时难以满足新的需求。为此，建议尽快完善诸如“会展专业人才培训支持计划”等特定行业的人才支持与培训计划，为相关行业储备人才以及提升现职人员的专业水平。

      ①曾忠禄：《全球赌场扫描：现状与趋势》，北京：中国经济出版社，2010年，第56页。

      ②《澳门限赌台年增3%》，香港：《文汇报》，2011年9月20日，第A11版。

      ③凌世威：《澳承载力未爆煲》，澳门：《澳门日报》，2014年7月19日，第1版。

      ④数据来源于澳门特区政府统计暨普查局，http://www.dsec.gov.mo/PredefinedReport.aspx?ReportID=1，最后访问时间：2014年8月10日。

      ⑤黄贵海：《个人博彩行为与家庭关系研究报告》，澳门：社会工作局、澳门理工学院联合出版，2012年，第86页。

      ⑥刘祖云、孙秀兰：《澳门经济结构与教育结构失衡研究》，福州：《亚太经济》，2012年第5期。

      ⑦澳门工会联合会：《2012年澳门各业职工工作现状问卷调查分析报告》，澳门：澳门工会联合总会出版，2013年，第85～101页。

      ⑧数据来源于澳门特区政府统计暨普查局，http://www.dsec.gov.mo/default.aspx，最后访问时间：2014年8月10日。

      ⑨袁持平、梁雯：《以澳门与横琴合作促进澳门经济可持续发展》，广州：《华南师范大学学报》，2013年第4期。

      ⑩《亚洲第一全球第二澳门威尼斯人酒店明开幕》，http://www.chinanews.com/ga/cjxw/news/2007/08-27/1011044.shtml，最后访问时间：2014年8月10日。

      (11)澳门理工学院、澳门经济学会：《2013年澳门居民幸福指数研究》，澳门：澳门理工学院、澳门经济学会联合出版，2014年，第12页。

      (12)毛汉英、余丹林：《区域承载力定量研究方法探讨》，兰州：《地球科学进展》，2001年第4期；陈相：《澳门土地综合承载状况研究》，广州：《广东广播电视大学学报》，2012年第2期。

      (13)范英宏等：《基于层次分析的方差赋权法的理论及其应用》，武汉：《环境科学与技术》，2008年第6期。

      (14)陈相：《澳门土地综合承载状况研究》，广州：《广东广播电视大学学报》，2012年第2期。

      (15)参见维基百科，http://zh.wikipedia.org/zh-cn/国家人口密度列表，最后访问时间：2014年8月10日。

      (16)国家发展与改革委员会：《内地旅客过多令香港承载力出问题》，http://news.xinhuanet.com/yzyd/travel/20140705/c_1111471511.htm，最后访问时间：2014年8月10日。

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