两难抉择与政府职能转变，本文主要内容关键词为：政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1000－7326（2008）03－0083－07
一、政府职能转变的两难抉择
政府职能是公共管理领域的永恒主题。一般而言，它是指政府的职责和权能。对此，可以作三个层次的理解：第一，政府职能意味着政府责任，只有确定了政府的责任，才能明确政府应当履行怎样的职能；第二，政府职能规定了政府的作用范围；第三，政府职能反映了该国政府与市场、国家与社会的关系。总之，政府职能的实质是政府在该国经济和社会发展中所发挥的作用。这一作用的实现，取决于政府积极有效地开展制定和执行各类公共政策、实施政府管理和政府公共管理、提供公共服务等活动。
“两难抉择”是公共政策选择中经常碰到的问题。对于像中国这样“先于市场或外来力量之前，就存在强大的政府力量”，而又在寻求建立市场经济体制的国家来说，政府职能转变背后的理论逻辑选择，实质上是政府职能转变面临市场力量与政府力量的选择。即：在进行政府职能改革和面对公共政策选择时，在政策价值基点、政府理念和政策方法等方面，是以市场为中心（Market- centered），还是以政府为中心（Government- centered）。这两种选择分别包含着截然不同的政府理念塑造、政府职能定位、职能范围框定、职能工具选择等广泛而深刻的问题。在国家发展的不同阶段和公共政策的不同领域，中国政府都必须在这两种截然不同、并且经常同时出现的政策情境（Decision- making Situation）之间做出决策。这种两难抉择，亦可称之为政策困境，已经在近年的中国政府管理诸多层面和领域浮现出来，而且呈现愈来愈严重的趋势。两难抉择主要表现在如下方面：
1.政治责任与政策责任。
一般而言，政府责任分为三个层次：第一是政治责任，第二是政策责任，第三是管理责任。政治责任关涉政府治理的合法性问题，政策责任有关政府公共政策的有效性问题，管理责任则涉及政府管理或政府公共管理的效率和效果的问题。
分散化的政府权力和利益，造成了分散化的腐败。分散化腐败的各个触点所造成的矛盾最终都经由注意力网络（Attention Network）汇集到中央政府，例如近年来日趋严重的上访潮，以及重大的地方性事件，通过互联网的传播而演变成全国性事件的现象，都充分说明了这一趋势（典型的如重庆“钉子户”事件）。显然，政府面临着在政治责任和政策责任之间的两难抉择。中国“注意力社会”（Attentional Society）的到来，以及从改革开放前的威权政府向后来的开明政府的转变对民间压力的释放，所造成的注意力浪潮（Attention Wave）现象使这种情况更加严重。在政府职能转变的过程中，如何区分政府的政治责任和政策责任？政府采用什么方式来承担政治责任和政策责任？这些都是横亘在中国政府面前的问题。只有对这两种责任进行明确的区分，建立相应的、适度的责任承担和追究机制，才能为政府职能转变提供良好的政治氛围。否则，在政府职能转变的过程中，如果政府对任何政策问题都要承担政治责任，这种转变的难度和风险都将极为巨大。
2.经济职能与社会职能。
对现代国家的政府来说，经济职能与社会职能是其推动国家发展的不同维度的基本职能。任何一个现代国家的政府都必须承担这两种职能。从经济社会发展的需要而言，政府对这两种职能的承担具有共时性。即在同一时间段或横断面上，政府必须同时承担这两种职能。二者的比例关系可以依据不同的情势而进行调整，但不可能放弃其中任何一个。然而，在实际的职能履行过程中，受国家发展的阶段目标和政府资源的限制。在一段特定的历史时间段内，政府只能相对地偏重于行使自身的某一维度的职能，以有效地达成既定的阶段目标。
我国在前30年改革开放的过程中，偏重政府经济职能，取得了前所未有的成就。我国近30年的改革开放，印证的正是政府发挥自己经济职能的30年。同时，也是相对忽视政府社会职能建构的30年。对政府社会职能的相对忽视，造成了社会发展方面的相对滞后。例如事业单位改革偏差导致社会服务质量恶化和不公平、[1](P17) 医疗体制未能理顺导致医疗资源分配不均、社会工作制度尚未真正发挥作用等，都说明我国社会方面的发展已经处于相对落后的境地，亟待通过加强政府的社会职能建设而得以解决。更深层次地来看，目前我国社会利益分化、社会阶层间距增大、利益分层、利益冲突日益严重，越发显性化，对政府的社会职能提出了更高的要求。换言之，新时期的政府不仅要提供社会发展事业的硬件设施，更需要提供相应的软件配套，如健全社会发展的理念、整合社会利益、协调社会冲突的机制等。
但是，由于我国目前仍然属于发展中国家，构建良政政府的历史使命和现实情势，决定了在今后较长一段时间内，我国政府的经济职能还将继续成为政府职能的主要组成部分，只是承担的方式方法、职能投向应该有所调整。否则，将难以完成我国经济结构的升级，并最终实现“三步走”的战略。因此，目前的中国政府，面临着经济职能和社会职能的两难抉择。如何在这二者之间取得一个较高层次的动态平衡，显然是一个重要的课题。
3.市场方法与行政方法。
在我国现阶段，履行政府职能时对方法的选取面临的最突出的问题，是应用市场方法还是行政方法的问题。我国建立的是社会主义市场经济体制，相应的，改革政府职能，不但要使之有市场职能，还要在履行职能时更多地应用市场方法。然而，近年的诸多事实表明，政府在处理许多公共管理问题时，如处理投资过快过热、房地产市场、药品市场等，仍然运用行政方法居多。“中国转型过程中总的经济绩效是可观的，但是中国的转型还没有完成。……制度不相容导致转型过程伴随着寻租泛滥、投资过热以及通货膨胀。为缓解这些问题，政府常常会追求于传统的行政手段，这会导致经济动态增长的停滞和制度的倒退。”[2](P65) 这里面的问题在于：（1）目前仍然是政府主导型经济发展模式，所以唯有通过行政方法才能控制各地方政府和部委的行为选择，这实际上也是一种方法运用方面的路径依赖，这种依赖将导致无法真正地训练政府运用市场方法来处理公共管理问题。这也是一种两难抉择：一方面，由于市场主导型经济发展模式和市场方法还未真正建立，所以不得不倚重行政方法来调控市场；另一方面，长期依赖行政方法的作用，将难以建立真正有效的市场体制和相应的现代化政府市场职能。（2）倚重行政方法的原因，是否是因为现阶段仅用市场方法无法有效解决这些公共管理问题？（3）不能解决的原因是什么？是市场发育不完善，还是政府的市场职能构建不完善，方法不熟练？还是政府对市场仍然存在过度干预，甚至行政垄断的问题？在这些重大的理念没有廓清，相应的应对思路没有明晰之前，我国政府将长期面临市场方法与行政方法的两难抉择。一方面，市场改革的目标和现实要求应用市场方法解决问题；另一方面，应用单纯的市场方法又无法有效解决目前许多急迫的问题，而转而应用行政方法的话，虽然在短期内可能是有效的，但长此以往，将难以真正建立现代化的市场体制和相应的政府市场职能。更严重的是，对行政方法的依赖，有可能损害市场理念以及中国市场经济体制最缺乏的“公平”利益。
4.特殊利益与大众利益。
政治学家戴维·伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。[3](P129) 精英主义政治学家哈罗德·拉斯韦尔则认为，政治学是研究“谁得到什么？何时和如何得到？”的学问。这说明利益的表达、诉求、联盟、冲突是人类社会的常态，而现代政府的职能之一就是要运用适当的公共政策和公共管理手段，对利益进行分配，使各种利益的冲突不至于达到倾覆整个社会的地步。
在现代社会中，社会各利益团体通过正式的政治制度架构和非正式的政治规则展开博弈。博弈的结果，主要由政府的公共政策的制定与执行来体现。政府的公共政策首先必须明确的是公共政策的价值基点，亦即政府在解决相应的公共管理问题时所持有的立场。从公共政策的目标群体的角度而言，则意味着该公共政策的利益出发点究竟以哪一个或几个利益群体为主。
在中国目前的公共政策语境里，公共政策价值基点选择的困境集中体现在特殊利益与大众利益的冲突与选择上。一般而言，特殊利益是相对于大众利益而界分出来的利益。特殊利益往往由少数利益团体的利益所组成，体现的是特定群体的利益诉求。大众利益则是建立在广泛的民意基础和宽泛的利益群体结构之上的利益。中国目前许多公共政策难以出台、出台后亦难以有效执行，其原因就在于上述两种利益之间的冲突充斥于政策情境之中。公共政策的价值基点究竟为特殊利益服务，还是以大众利益为重？这是摆在很多政策部门面前的重大抉择问题。如果选择为特殊利益服务，虽然从精英主义模型的角度而言，有助于通过精英力量的发展来带动整个社会的发展，提高政策资源的集束效应。但是，“按照自己利益行事的多重利益集团导致了恶劣的政府政策”。[4](P237) 这一点在缺乏良好的政治法律制度的国度，尤为严重。此外，在中国这样一个有着长久大众主义文化传统，且处于发展中国家所特有的“注意力浪潮”时期的国家，如果偏重于特殊利益的政策理念和政策模式，将极易引起大众的反感，以至于侵蚀整个社会所制定或推行的正式规则以及社会共识。其结果将导致严重的社会对立，削弱公共政策的公信力和执行效果。另一方面，假如政府选择为大众利益服务，尽管符合社会层面的呼声，但是由此将发展中国家某一特定时期，特别是起飞时期的政策资源平均分配，显然是不够理性的。因而，如何在特殊利益和大众利益之间维持动态的平衡同样成为我国政府职能转变中的一个两难抉择。
5.政治官吏与专业官员。
拥有成熟的古代政治文明的国度，通常都倾向于在国家治理中大量运用遍布国家体系的官吏进行统治。于是，世代相沿，这些国家逐渐形成了悠久的官吏传统。在中国古代，事实上早就形成了一种以政治官吏为特点的任官理念和相应的选官制度，即对官吏的政治忠诚度有极高的要求，而相对地不要求其具有某一方面的专业技能。这种政治文化的传统，至今仍然具有深刻而又广泛的影响。这种政治取向而非专业取向的官员模式，虽然有利于中央政府控制疆域广大、行政层次繁多的大国，但却容易引致严重的后果。首先，只强调政治忠诚度，而相对忽视官员的公共管理技能，容易使公共职位沦为政治分赃的战利品，担任公共职务的官员无法适应日益复杂的现代经济和社会发展的要求；其次，对官员政治忠诚度的偏重，很多时候在另一方面就意味着对官员行为监控的随意性，这给官员与特殊利益集团勾结、寻租等不良现象留下了空间。
与政治官吏相对的是一种专业官员的任官理念和选官制度。这种任官理念和选官制度，建基于现代化的市场经济制度和政治法律制度，适应于现代工业社会复杂公共管理问题对官员素质的要求，特别强调官员的公共行政精神、公共管理能力和职业操守。应该说，这种官员模式代表着现代社会官僚体系的发展方向。这一点，显然已经为英美国家的公务员制度和专业官僚在东亚经济奇迹中的作用所证明。然而，这种专业化的官员模式，其权力更多地来源于专业取向的官员任用及考核制度和其自身的专业知识与技能。从控制的角度而言，专业官员模式难以符合现阶段突出强调公共政策执行的统一性的中国政府的要求。
从政府职能转变的角度来说，选择何种类型的任官理念和相应的选官制度，具有极为重要的意义。因为，政府职能的转变和转变后的政府职能都需要相匹配的官员去履行。“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理资深”。[5](P264) 在某种意义上甚至可以说，没有任官理念和选官制度的转变，就难以有效实现政府职能的真正转变。中国政府如果为了保证政令统一，加强对官僚体系的控制，选择延续政治官吏的任官理念和选官制度，在短期内确实能起到作用，但从长远来看，不利于推行政府职能转变，也不适应中国社会发展的需要。如果政府选择抛弃政治官吏模式，转而建构新的专业官员的模式，虽然符合中国经济与社会发展的长期要求，但却在短期内难以保证中央政令的贯彻与执行。因而，在任官理念和选官制度层面，新时期中国政府面临着两难抉择。有鉴于此，现时中国政府有必要在政治官吏和专业官员之间寻求平衡，创新官员选拔模式。
二、政府职能转变的目标模式及策略
（一）政府职能转变的目标模式
1.充分发挥政府的积极作用。
新凯恩斯经济学的代表人物萨缪尔森教授关于政府职能的观点，颇具代表性：“在包罗万象的政府职能中，政府对市场经济主要行使三项职能：提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长。”[6](P28) 事实上，“在所有发达的工业国中，我们都看到了一种混合经济（mixed economy），即市场决定大多数私人部门产品的价格与产量，而政府运用税收、支出和货币管理计划来调控总体经济的运行。”[6](P32) 这说明，即便在市场经济体制较为完善的西方发达国家，也没有放弃政府对市场的干预职能。
纵观各国现代化的案例，给予我们的启示远不止于此。按照一般的划分，世界上主要的政府职能模式包括英美模式、莱茵模式、日本模式、北欧模式等。可以发现，在这些模式中，无论是哪一种文化背景的国家，其政府职能模式都普遍地把“看得见的手”和“看不见的手”两种机制结合起来，只是“由于两只手结合方式的不同，形成了不同的市场经济模式，即不同的市场经济与国家干预融合的模式”。[7](P12) 也就是说，当今世界发达国家的政府职能模式都是通过建构不同的政府与市场的关系而形成的，区别只是在于政府干预市场经济过程中的职能定位、职能构成和具体的实施职能的手段不同。
深入分析各国政府职能模式的形成过程，不难发现，各国政府职能模式的形成，除与本国的历史文化传统有关外，最根本的因素在于这个国家所处的工业化阶段及其在国际竞争中所处的地位。[7](P25) 从大国崛起的历史来看，这个根本因素决定了各国政府对政府职能定位和职能构成的选择。无论葡萄牙、西班牙两个民族国家的形成和称霸世界，还是英美新兴国家的崛起，或是日德两国的追赶型发展，无不浓重地体现出积极发挥政府职能在推动国家经济进步、提高人民生活水平过程中的重大作用。由此可见，对处于工业化初期，并且试图进一步提高自身国家地位的中国而言，必须在由政府与市场二元关系所建构的政府职能模式中充分发挥政府的积极作用，理性且有前瞻性地推动中华民族的伟大复兴。
总之，新时期我国政府面对的是一个正在逐渐成熟的市场经济体制和日益多元化的社会。这一政策情境迫切要求政府转变干预经济生活和社会生活的方式、方法，构建新型的职能结构，以应对新的公共管理问题。目前我国仍然有许多领域，如社会管理、公共服务、经济结构转型、增加国家竞争力、西部开发、中部崛起、东北振兴、社会公正、市场监管等，都需要政府以高度的历史使命感，运用高超的公共政策和公共管理能力，积极主动地发挥自己的作用。因此，新时期中国政府职能转变的目标绝不应是削弱政府的作用，而是要对政府职能重新定位，从政府主导型向政府推动型转变。
2.动态平衡：构建政府推动型的新时期中国政府职能模式。
中国30年的迅猛发展，成为世界瞩目的焦点。这种现代化进程的速度与质量，在整个人类现代化的历程上极为罕见。事实上，到目前为止，世界任何其他国家的现代化经验都难以全面地解释这一现象。如果从政府职能的角度解读中国30年来高速经济增长的主要原因，可以认为，中国政府采取的政府主导型职能模式是推动中国经济社会奇迹的核心力量。
1993年世界银行出版主题报告，将东亚经济概括为政府主导型发展模式，其特点是：（1）国家领导权由有决断力的、相对不腐败的、主张发展的精英掌握；（2）国家面对国内特殊利益集团保持着相对的自主；（3）存在强大而且有能力的官僚队伍；（4）市民社会无力对抗国家；（5）在民族资本或外国资本具有影响力之前，国家权威和自主性就得到了巩固。在整个经济发展进程中，政府（国家）不遗余力地采取各项政策措施，建立制度环境来支持对外开放和经济发展。总之，政府在经济发展中起着积极的核心作用。[8] 与东亚国家的发展模式类似的中国发展模式，其政府职能模式同样具有政府主导型的特征。因此，可以把改革开放以来的中国政府职能模式归纳为政府主导型的职能模式。这种职能模式的要义在于，在国家现代化的进程中，通过发挥政府机制的主导作用，启动本国的市场机制，实现长期的经济高速增长。显然，从今日中国的经济社会情势来看，这一政府主导型职能模式取得了巨大的成功。美国高盛公司资深咨询顾问雷默（Joshua Cooper Ramo）用“北京共识”（The Beijing Consensus）这个概念提炼了中国经验的精华，它被定义为：（1）艰苦努力、主动创新和大胆实践（如中国的经济特区）；（2）坚决捍卫国家主权和利益（在台湾问题上）；（3）循序渐进，不断精心积聚具有不对称能量的工具（有4000亿美元的外汇储备）。[9](P237)
但是，对于现阶段的中国政府而言，由于前述的经济社会情势已经发生了深远的变化，曾经释放出巨大制度能量的政府主导型职能模式，已经难以适应市场经济体制逐渐完善并广泛而深刻地发挥作用的客观环境。“发展中国家的政府应遵循一条基本原则：政府的作用是补充市场，而不是替代市场。换言之，政府应致力于促进市场的发展。……政府在经济发展中，不应作为增长的直接提供者，而应作为合作者、催化剂和促进者。”[10](P127)
这并不意味着要削弱政府在我国国家现代化进程中的重要作用。因为，从国外经验来看，还没有哪个后发展国家完全依赖市场力量实现超常规的发展，并最终成为发达国家的例子；从大国崛起的历史来看，先后成功地由落后国家跃升为发达国家的，乃至最早期形成的民族国家，都依赖于政府的强大力量。这说明，对于我们这样一个仍属发展中国家的大国而言，在相当长一段时间内仍然必须充分发挥政府力量的作用，以政府力量为基本的现代化推力去构建政府职能体系。因此，中国政府职能转变的目标模式实际上应当是对政府主导型职能模式的修正和调整，也就是构建一种政府推动型的职能模式。
2003年我国中央政府部门的改革和重组，强调建立适应市场经济规则要求的政府职能体系，正是我国政府职能定位从政府主导型向政府推动型转变的重要标志。可以预见的是，我国的政府推动型职能模式应当具有以下特征：
第一，政府职能定位是政府推动，而不再是政府主导，即政府仍然在经济、社会发展方面发挥积极作用，但并不直接介入；
第二，政府类型是强化市场型政府，而不再是启动市场型政府；①
第三，政府职能构成包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能；
第四，政府推动的方式是，承认以市场机制为配置商品资源的主要机制，以公民社会为配置社会资源的主要机制，政府不直接参与资源的分配，而是通过推出表现为公共政策的激励集，促使市场机制和公民社会机制更有效地配置两种资源，实现公共政策的目标；
第五，政府职能之间的比例关系遵循动态平衡的原则。
政府推动型职能模式的实质就是要在中国市场经济体制已经逐渐成熟的时刻，相应地调整政府与市场之间的关系，重新建构二者之间的动态平衡。这一职能模式的建立，不仅将进一步丰富“北京共识”的内涵，还有可能赋予中国模式以更多的意蕴，使之成为世界发展中国家寻求现代化道路的可借鉴的经验之一。
（二）政府职能转变的策略
事实上，一国政府职能结构体系，并不是一成不变的，而是会随着工业化进程、本国在国际竞争中所处地位以及国内政治经济因素的变化而进行动态的转变。目前我国正处于由政府主导向政府推动转变的过渡时期。这种转变的顺利完成，有赖于新时期中国政府运用创造性的政策思维，超越前述的政府职能转变的两难抉择，以具体而有效的实施策略来推动整个政府职能体系的转变。
1.建立宏观的政府职能定位理念体系。
如前所述，政府职能定位从根本上取决于国家工业化的阶段和国际竞争的情势。换言之，政府职能定位是由政府在推动本国、本民族实现现代化的进程中不同发展阶段里的历史使命所决定的。因而，政府职能定位应当随着国内外政治经济社会因素的变化进行动态的调整。对于中国这样一个面临实现现代化和经济社会结构转型双重历史任务的国度来说，有必要根据我国的国情，制定前瞻性的政府职能定位理念体系。具体而言，从历史发展的角度，我国宏观的政府职能定位理念包括四种定位、四个阶段，即：第一，政府控制型职能模式，这一职能模式对应的是计划经济体制，其相应的政府模式是控制型政府；第二，政府主导型职能模式，这一职能模式的指向是通过政府作用启动本国的市场经济机制，其对应的政府模式是主导型政府；第三，政府推动型职能模式，该职能模式面对的是已经逐渐成熟的市场经济体制，政府通过公共政策推动市场机制更好地运转，其政府模式为强化市场型政府；第四，政府引导型职能模式，该职能模式对应的是较为完善的市场经济体制，政府运用各种政府工具为市场经济体制和其他社会体制的运转提供指引和服务，其政府模式为引导型政府。目前我国仍然处于从政府主导型定位的职能模式向政府推动型定位的职能模式转变的过程。鉴于政府职能转变存在上述的职能定位变化规律，为使我国整体政府职能转变过程更加理性和具有前瞻性，有必要建立宏观的政府职能定位理念体系，并以此为基础，建构各个阶段的政府职能构成。
2.建立政府责任的选择、细分与追究机制。
前已述及，政府的历史使命决定了政府的职能定位和职能构成。而政府的历史使命实际上可以理解为政府的责任。因而，政府责任决定了政府职能定位和职能构成。从新时期我国政府责任的角度来看，我国各级政府较为普遍地存在责任不变，甚至加强、增多的趋势。具体来说，中央政府既要承担政治责任，又要承担政策责任；各地方政府必须既承担发展经济的责任，又承担发展社会事业的责任。而且，由于过去计划经济体制的制度文化惯性，我国国民对政府的依赖感仍然较高，这就使得各级政府很多时候不仅需要承担现代政府责任，还要承担传统政府责任，甚至承担一些莫名其妙的责任。在这种情形下，因为政府责任的范围本身存在模糊性和随意性，政府职能的定位和构成也就无法清晰地界定。所以，有必要以正式的文本和制度廓清新时期政府责任的边界。在此基础上，还必须建立政府责任的追究机制，包括对政治责任、政策责任、管理责任、改革责任等的追究，以保障政府职能的履行始终运行在法律法规的许可范围之内。
3.形成动态的职能构成组合机制。
根据2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的规定，新时期我国政府应当集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能。应该说，对新时期我国政府职能的这一框定，极为准确地把握住了市场经济条件下政府职能的定位，有助于推动我国政府进一步转变政府职能，更好地促进我国经济与社会的全面发展。从党中央对政府四大职能的规定可见，职能结构的确定，确实与我国新时期政府责任的重新确认有关，二者之间存在一种必然的适应性。对于具体的职能构成，则还需要根据新的经济社会发展状况进行动态的组合，以适应新的需要。
4.消除官员和政府部门的特殊利益。
“政府官员具有窃取他人利益的强烈欲望，这是最明显的损害经济增长的激励。”[4](P221) 在政府主导型的职能模式下，政府的启动作用以及官员权力与市场的紧密结合，使官员和政府部门的特殊利益得到强化。这种特殊利益是如此的强大，以至于到了“政出部门”、“部门经济”的地步，甚至整个国家为部门所劫持。近年来政府职能转变之难，很大程度上就难在官员和政府部门不愿意放弃自身既得的特殊利益。而他们不愿意放弃特殊利益的领域，恰恰可能是政府职能转变中需要撤出或者改变干预方式的领域。因此，为了顺利实现政府职能从政府主导向政府推动的转变，必须采取有效的措施消除官员和政府部门的特殊利益。
5.加快政府管理体制改革。
转变政府职能最后还是要落实到政府管理体制上。因为政府管理体制不发生变化，政府职能就无法得到恰当的履行。实际上，这仍然是关于究竟是“政府改革”还是“改革政府”的问题。新时期政府管理体制的改革需要把握三个层面的改革方略：首先，明确政府管理体制改革是“改革政府”，这要求将社会其他主体纳入到政府管理体制改革的进程中，吸收社会各界的意见和世界各国政府管理体制改革的经验，全面有力地推进改革；其次，明确新时期政府管理体制改革的责任人、执行机构和咨询机构，建立科学民主的改革绩效评价和有效的改革责任追究机制；最后，新时期政府管理体制改革的目标是建立适应现阶段我国经济社会需要的公共服务型政府，其核心要义在于对民众的需求有高度的回应性（responsibility）和责任性（accountability），而不是将政府职能仅仅局限于为社会提供公共服务。唯有如此，才能目标明确地实施新时期的政府管理体制改革，进而为政府职能的全面转变奠定基础。
注释：
① 强化市场型政府（market- augmenting government）是一个有足够的权力去创造和保护个人的财产权利、并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利的政府。此概念由曼瑟·奥尔森提出。参见张宇燕：“强化市场型政府乃经济发展之根本”，出自［美］曼瑟·奥尔森著《权力与繁荣》，苏长和、嵇飞译，上海人民出版社2005年出版，第3页。
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