对十年高校“贷款风险”论的回顾与批判，本文主要内容关键词为：高校论文,贷款风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054文献标识码：A文章编号：1003-2614(2007)12-0055-04
近年来，关于中国高校“贷款风险”的讨论是一浪高过一浪。高校真的存在“贷款风险”吗？如果有，那么，高校“贷款风险”是如何产生的？高校“贷款风险”又如何规避呢？文章试图对这些问题做简要回答。
一、十年高校“贷款风险”论研究的回顾
十年间，中国高校“贷款风险”论研究主要涉及3个方面的内容：
1.界定了高校“贷款风险”的内涵
十年来，高校理论界先后讨论的高校“贷款风险”有三类，即助学性“贷款风险”、投资性“贷款风险”和建设性“贷款风险”。所谓助学性“贷款风险”，是指高校因学生不还助学贷款，而承担的担保责任风险；所谓投资性“贷款风险”，是指高校因投资兴办校办产业或为校办企业担保而承担的“贷款风险”。随着我国法律制度的日益健全，助学性“贷款风险”和投资性“贷款风险”正逐步远离高校。所以，高校自身建设性“贷款风险”是本文关注的重点。
所谓高校“贷款风险”，也称信用风险，是指金融机构或贷款主体——高校，在贷款过程中由于各种不确定因素而使该主体遭受资财损失的可能性。〔1〕高校“贷款风险”它包含两层含义，一是指高等学校负债融资发展导致高等学校办学效益下降的风险；二是负债融资发展导致高等学校出现财务困难的风险。〔2〕高校“贷款风险”具有贷款风险的隐蔽性、贷款风险的乐观性、贷款风险的分散性〔3〕和风险与收益的不对称性〔4〕等四个主要特征。
根据不同的标准，人们为高校“贷款风险”作出了不同的分类。有人从产生风险主客体的角度，把高校“贷款风险”分为主观风险和客观风险；[5]有人从风险产生的源头角度把高校“贷款风险”分为利率风险、法规风险、发展风险和规模风险；〔6〕也有人从风险的性质来看，把高校“贷款风险”分为宏观层次的风险和微观层次的风险两大类。宏观风险又包括政策风险、经济风险、自然风险等，微观风险则包括信用风险、流动性风险、市场风险、结算风险和经营风险等；[7]还有人从资金运动的角度，把高校贷款分为支付利息带来的风险、财务结构变化带来的风险和信用等级下降带来的风险三类。[8]
2.探寻了高校“贷款风险”产生的原因
有人从产权的角度出发，认为《教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”，则公立高校都不可能具备法人资格。法律上的漏洞，在实际办学活动中，通常表现为高校资产的所有者职能不到位，缺少具体明确的人格化承担者；高校法人实体和法人财产主体地位不到位；政府对高校政府治理的错位。现行公立高校产权体制是导致高校“贷款风险”产生的根本原因。[9]有人从高校偿债能力角度出发，认为财政拨款递增幅度有限、教育事业收入有限、教育成本增加、贷款资金利用不当、国际经济环境的影响[10]等5个因素导致高校“贷款风险”产生；更多的人是从贷款主体的主观性角度出发，认为导致高校“贷款风险”产生的因素有11个：(1)国家对高校举债没有进行科学、统一的规范；(2)部分高校领导存在认识上的误区或决策上的短期行为；[11](3)银行监管不严；(4)高校会计制度不能满足实际的需要；[12](5)高校的贷款规模不符合实际情况；(6)贷款项目经营失败；(7)高校之间相互竞争，加大了教育成本的支出和高校中弱小群体的财务风险[13]；(8)国家高教政策调整的不确定性；(9)高校内部管理中的不确定性；(10)高校举债带来的财务风险[14]；(11)缺乏完善的风险监测指标评价系统[15]。
3.探索了规避高校“贷款风险”的途径
从政府的层面来看，一是高等教育需要政府的资助。因为高等教育产生社会收益，而且有利于促进教育机会的均等[16]；二是政府可以比照设备贷款贴息办法，对高校基本建设贷款给予贴息，增加对高校基本建设的投入[17]；三要提高学生学费标准[18]；四是政府应为高等教育发展创造一个有利的外部环境[19]；五是在高校管理体制改革上要有所突破。允许高等教育产业进军资本市场[20]，通过对高校产权资源资本化、高等教育垄断资源市场化、优质高校概念资源货币化、公共资源经济化和校园资源经营化[21]等途径来实现高等教育的产业化；开征教育税，扩大教育经费来源；完善资本市场，创新金融工具；发行教育债券[22]和教育彩票[23]；六是明晰高校产权关系，从制度上根本理顺其内部的产权归属关系[24]；七是加强对高校的宏观布局与调控；八是加强对高校贷款的监管[25]。
从高等院校的角度来看，一要健全内部决策机制；二要遵循适度性原则、专用性原则、公开性原则和有偿性原则[26]加强对贷款的管理[27]；三要健全内部约束机制[28]，建立快速发展机制。将举债建设的教学科研基础设施尽快转化为生产力，增加科研成果转化收入与事业收入[29]，培养、提升自己的核心竞争力，提高教育教学质量和办学效益；四要建立积极的还债机制；[30]五要改革现行高校会计制度，建立财务风险责任制，监控“账外债务”的变动情况。[31]
从银行的角度来看，要加强高校财务安全监控，完善信贷资金贷后管理，通过控项目、控规模、控使用和控回款等措施，规避高校“贷款风险”。[32]
二、对十年高校“贷款风险”论研究的批判
因为有“高校贷款”或“高校负债”，所以人们才意识到会有“风险”，才呼吁防范并设法规避高校“风险”。十多年来，也有不少高校“贷款风险”论者注意到：“谁在贷款？为何贷款？受益者是谁？谁来归还贷款？”这一循环着的矛盾问题。但是，并没有引起其他大多数学者兴趣，在关键环节上并没有交集。所以，文章有必要通过回答上述问题，对十年高校“贷款风险”论做一点儿补充。
1.公立高校有贷款资格吗
首先，十年来，不少高校“贷款风险”论者认为，《高等教育法》第30条规定：“高等学校从批准之日起取得法人资格”并依法登记为教育事业法人，“独立享有民事权利和承担民事责任。”这是高校具有贷款资格的法律依据，其实不然。《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《民法通则》又同时规定“民事权利”包括“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”，其中第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”但是，《高等教育法》第38条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。”如此看来，高校没有独立的财产，只能依法自主使用举办者提供的财产，更没有权利处分这些财产，不可能独立承担完全民事责任，并不符合法人资格。因此，公立高校不具有贷款资格。
其次，不少高校“贷款风险”论者指出，《事业单位财务规则》和《高等学校会计制度》为高校负债经营提供了政策依据，认为《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》和《高等教育法》为高校贷款提供了法律保障，事实上这种理解是错误的。《事业单位财务规则》和《高等学校会计制度》中的负债，“是指高等学校所承担的能以货币计量，需以资产或劳务偿还的债务”。但是，如前所述，高校对其资产并没有处分权，也不是盈利性机构，这是一个高校无法偿还的“债务”，所以，它们并不能构成高校负债经营的政策依据；至于《中国教育改革和发展纲要》、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《高等教育法》等文件中有关“要运用金融信贷手段，融通教育资金”的规定，都是在强调政府对于高等教育的责任，并没有为高校自身贷款提供法律保障，相反还通过《商业银行法》、《担保法》和《贷款通则》等对高校贷款进行了限制。
再次，高等教育是否产业化，是高校主动获取贷款的主要动因。如果高等教育产业化，为了获取更大利润，高校会设法获得贷款。这也是十年来大多数“贷款风险”论者立论的出发点。事实上，虽然名义上高校是“独立享有民事权利和承担民事责任”的法人，但是，我国公立高校的资产属国有资产，高校法人对资产的所有权、支配权、使用权、处置权、收益权并没有明确的主体承担。同时，高校的招生权、收费权、收费处置权、人事权，甚至专业设置权都没有得到相应的落实，这些还牢牢掌握在政府手中。因此，中国高等教育并不具备产业化的环境条件，政府也不认可高等教育产业化。所以，高校并不具备贷款的动因。
2.巨额贷款是高校借的吗
公立高校不具备贷款资格却获得了巨额贷款，不是天上掉“馅饼”，而是政府与金融机构行为的产物(至少省属和地方高校如此)。
首先，公立高校贷款是对政府财政拨款不足的暂时补充。1993年《中国教育改革和发展纲要》规定了对教育投入的“三个增长”政策，同时提出“逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在20世纪末(2000年)达到4％”的目标规划。并在1995年颁布的《教育法》中以法律的形式明确下来。1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》和《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中也进一步明确“政府的教育拨款主要用于保证普及义务教育和承担普通高等教育的大部分经费”。但是，这一目标至今没有实现，相反，由于高校扩招，不但没有日益逼近，反而呈停滞或下滑之势。为了弥补财政拨款缺口，保持正常运转，高校不得不向银行贷款。
其次，公立高校贷款是政府政策导引的结果。1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出：“扩大高等教育规模，通过多种形式积极发展高等教育。到2010年，我国同龄人口的入学率要从现在的9％提高到15％左右。”2003年全国教育工作会议提出：“到2005年我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的11％提高到15％左右。”从根本上说，扩招是政府行为，教育主管部门实际上正是通过“学科点”的设置、“办学条件评估”、下达远超过学校承担能力的“招生计划”等方式，诱导和迫使高校扩招。为了实现规模、效益平衡发展，高校需要大量资金投资于基础建设，增加教学设备。但财政拨款不同步增长，收费增长幅度有限，高校只有“举债”这一筹资渠道。
再次，高校获得贷款是政府与金融机构互动的产物。由于高校不具有贷款资格，又受《担保法》、《贷款通则》等法规的限制，多数国内外金融机构不敢直接向省属和地方高校放贷款，政府又要发展高等教育，于是，省级政府与金融机构互动，使高校顺利获得了巨额贷款。有据可查，绝大多数省属高校的巨额贷款是在省级政府、教育行政部门与国内外金融机构的协议下或贴息等政策的鼓励与担保下获得的。例如，1999年湖南省15亿元、河南省40亿元、2000年四川省60亿元和辽宁省、湖北省的30亿元协议等。
3.谁是公立高校获取贷款的主要受益者
有学者认为，高校承担风险，贷款发展，受益的是国家、高校和学生。其实，我们认为，公立高校贷款发展的主要受益者是政府。主要表现在三个方面：
首先，高校贷款扩招减缓了政府财政的压力。在扩招前的1998年，全国普通高等学校生均预算内事业费为6775.19元，有在校生360.7585万人，财政共支出预算内事业费214.89亿元。扩招后的2004年，全国普通高等学校生均预算内事业费为5552.5元，有在校生1415.49万人，财政共支出预算内事业费785.95亿元，同比年减少45亿元。按照教育部“办学条件评估”的最低标准，每扩招1名新生需高校基本建设投资4万元计算，到2004年，高校需基本建设投资4000亿元。这两项如果全部由财政支出的话，5年中两项合计最低需要5000亿元。由于高校贷款约2000亿元，大大减缓了政府的财政压力，从而帮助政府顺利地实现了向高等教育大众化阶段过渡的目标。
其次，高校贷款扩招舒缓了政府的社会压力。由于高校贷款扩招，从1999年到2005年，普通高校招生约比正常发展多招500万人。从而使500万高中毕业生延缓3～4年时间进入就业市场，减轻了政府的就业压力；500万人进入高校接受高等教育，有利于劳动者素质的提高；500万人进入大学，满足了人民群众“望子成龙”、“望女成凤”的强烈愿望，有利于提升政府的政治威望；500万人进入大学消费，转移了居民储蓄，促进了社会经济增长。总之，由于高校贷款扩招，不仅舒缓了政府面临的多方面社会压力，而且提升了政府的社会形象。
再次，高校贷款增加了优质国有资产总量。近年来，随着高校贷款的增多，高校资产中由贷款形成的教学设备、后勤设施等优质资产比重迅猛增长，它和政府财政拨款、学费收入一并形成三足鼎立的多元经费来源结构。
4.高校巨额贷款应当由谁来归还
从上述分析可以明确，在现行法治环境下，公立高校不具有贷款的法人资格，高校贷款的真正主体是政府。高校的巨额贷款，是在政府和金融机构的互动下获得的，主要用于弥补政府财政拨款不足导致的发展性资金短缺。高校贷款的受益者有社会、高校和学生。学生的受益通过其交缴的学费予以了一定的补偿；高校的受益通过收缴的部分学费以教职工劳务费和福利的形式得到补偿；而受益最多的社会和代表社会的政府，在整个贷款、用款的过程中还没有完全履行自己的补偿职责，无论从哪个角度来说，归还高校贷款是政府义不容辞的责任。如果政府担负起归还高校贷款的责任，那么，所谓的高校发展性“贷款风险”，也许会像高校担保性“贷款风险”和助学性“贷款风险”一样，逐步离高校远去。
三、政府始终是规避高校“贷款风险”的关键
那么，十年来高校“贷款风险”论研究产生分歧的主要原因是什么？政府如何担负起规避高校“贷款风险”的责任呢？
1.不同的学术语义导致对高校“贷款风险”责任认识的模糊
十年来，高校“贷款风险”论者们关注的焦点问题，始终是“贷款风险”的规避。但是，他们在谁才是规避“贷款风险”的关键以及如何规避方面，没能达成非常明确、一致的共识。有人认为还贷的关键在高校，也有人认为还贷的关键在政府。主张高校是关键的学者，他们立论的出发点在于高校是市场经济的主体之一，按照《高等教育法》第30条的规定，同其他市场主体一样，在经营活动中应当自我经营、自负盈亏、自我发展，这实际上是高等教育产业化观念的反映。主张政府是关键的学者，他们的立论点在于政府是公立高校的举办者，公立高校不具有完全法人资格，高等教育不能产业化。不同的立论基础，产生了研究同一问题的不同学术语义，导致了对高校贷款责任认识的模糊。我们认为，政府才是规避高校“贷款风险”的关键。为什么这样说呢？这是因为“高等教育是否产业化”不在于口号，而在于实实在在的法律政策体现。在高校贷款问题上，如果真正做到政府提出的“谁贷款，谁负责”，那么，政府就应当采取措施完善法规政策，赋予高校完全的主体资格，让高校成为真正意义上的市场主体。这样，高校才能在市场竞争中真正做到自主经营、自负盈亏、自我发展，才能担负起其应有的责任；如果不能赋予高校完全主体的资格，那么，政府作为高校的举办者和管理参与者，就应当主动承担起应有的责任。
2.政府在规避高校“贷款风险”中的特殊责任
首先，不论“高等教育是否产业化”，按照“谁贷款，谁负责”、“谁受益，谁担责”的原则，政府作为高校贷款最大的受益者，应当担负起还贷的主要责任；其次，不论“高等教育是否产业化”，对高校运营的监管始终是化解“贷款风险”的保障，能够担负这一职责的只有政府；再次，如果坚持高等教育非产业化，那么，政府应当按照法律的规定履行义务，为高校足额拨款、贴息还贷；如果承认高等教育产业化，政府应当在规范教育市场的法律政策方面予以完善，以利于高校拓宽筹资渠道，化解贷款风险。所以，政府在规避高校“贷款风险”问题上负有特殊的责任。
3.政府在规避高校“贷款风险”应采取的主要措施
借鉴十年高校“贷款风险”的讨论，以及近期高校“贷款风险”规避的实践，我们认为中央政府应当采取以下三项措施来规避高校“贷款风险”：
第一，要加强对高等教育的监管。对高校的办学与经营进行监管是政府的主要职责，中央政府除了依法对中央所属高校进行监管外，还应当加强对地方政府及其所属高校的监管。一个时期以来，下放高等教育办学权是高等教育管理体制改革的主要内容之一，中央政府放松了对地方政府办学行为的监管，不少地方出现了高等教育发展的“大跃进”——政府不出钱，引导高校通过自我贷款、收费等形式，来自我发展，这就是高校“乱收费”、“过度贷款”等现象屡禁不止的根本原因。因此，中央政府要加强对高等学校，特别是对地方政府及其所属高校的监管，主要是通过依法对高校办学方针、发展战略、办学条件、教育质量、科研水平、财务运转的监督与管理，来规范高校的办学和经营行为，预防和化解包括“贷款风险”在内的诸多高校风险。
第二，要改革和完善高校经费筹措体制。一要引进财政拨款的竞争机制。从上个世纪80年代末开始，我国高校经费筹措开始走向以财政拨款为主的多样化渠道。但是，财政拨款并没有引进竞争机制，计划模式依然存在，财政拨款不但没有体现办学绩效，而且拉大了高校(主要是部属院校与地方高校)之间的贫富差距。财政拨款引入竞争机制有利于有限资源的优化分配，有利于调动高校办学积极性，增强高校办学实力，更有利于引导高校重视内涵发展，降低外延发展对贷款的依赖；二要引入财政拨款的保护机制。完善的高等教育结构体系是国家高等教育健康发展的重要条件，国家财政拨款既要着眼于世界“一流大学”的建设，更要兼顾对地方高校和高等职业技术学校的保护；三要引入财政拨款的上调机制。为了保障地方高校的基本发展经费，中央政府应当按照所占GDP的比重，把地方政府的高等教育拨款上调，由中央政府来转移拨付给高校。
第三，要担负起高校发展的投资。高校“贷款风险”主要来自于高校的巨额发展性贷款。然而，根据《高等教育法》的规定，公立高校的举办者是国家，高校的基本建设资金属于发展性投资，资金的筹措者是政府，而不是高校。因此，政府应当通过财政拨款、专项经费或贴息贷款等形式，担负起高校的发展性投资。“世界银行贷款”发展高等教育事业投资模式，为政府提供了比较成熟的实践案例。这对于缓解现有高校“贷款风险”，避免出现新的“贷款风险”具有重要意义。
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