实现政企分开的总体思路，本文主要内容关键词为：政企论文,总体论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立适应社会主义市场经济要求的现代企业制度，关键之一是实现政企分开。在社会主义市场经济体制下政企分开的具体内容是：政府部门主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，保证经济总量平衡和重大经济结构与布局的调整，负责统筹规划、掌握政策、组织协调、提供服务和实施监督，不直接干预企业的生产、经营、管理等具体事务。企业拥有法人财产权，依法独立地经营出资者投入企业的全部法人财产，不受政府机构的行政干预。
根据实际情况，政企分开应坚持以下原则：第一、政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能相分离；第二、资产所有权与法人财产权相分离；第三、资本保全与维护所有者权益；第四、投资收益和产权转让收入用于资本的再投入；第五、企业独立支配其法人财产和对外独立承担民事责任。
目前，由于政企职责没能真正分开，企业改革举步维艰，政府职能转变缓慢，行政机构改革难有突破，其根本原因在于产权制度改革滞后，国有资产产 权界定不清晰。16年企业改革的实践也证明，产权界定不清，产权主体职能不明确，就不能真正实现政企分开。长期以来，由于国有资产所有者的权利，由各级、各部门分散行使，国有资产所有权主体和运营主体实际上是缺位的，更谈不上有明确的资产经营责任，国家所有制已不具备完整的意义，在一定程度上已变成地方和部门所有制。党的十四届三中全会《决定》指出：“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。”1993年12月30日全国人大颁布了《公司法》，并于1994年7月1日开始实施。1994年7月24日国务院又颁布实施了《国有企业财产监督管理条例》。这些都为以国有资产产权制度改革为突破口，促进政府转变职能，精简行政机构，真正实现政企分开，指明了方向，提供了法律依据。
结合精简行政机构，组建国有资产管理委员会
国有资产所有权的法律主体是中华人民共和国，国务院代表国家行使国有资产的所有者职能。国有资产的所有权是统一的、不可分割的，任何认为国有资产可归部门所有、地方所有和企业所有的主张，都违反了国有资产神圣不可侵犯的宪法原则。
在国有资产归国务院统一所有的前提下，由全国人大授权，在国务院及省级政府内成立国有资产管理委员会，统一行使现在分散于各级政府和专业部门中的国有资产所有者职能，即把原来分属于政府各部门对国有资产的规划、投资、经营、利润监缴等一系列监管职能，全部集中于一个专门机构，依法代表政府行使国有资产所有权职能。国有资产管理委员会不直接经营国有资产，而是通过产权运营主体去实现国有资产的保值增值，从价值总量上保证国有资产的安全和增值。
政府具有两种职能：行政管理职能和国有资产所有者职能。政府的行政管理职能覆盖全社会，由政府各级行政机关以发布法规、命令等强制手段来实行。国有资产所有者职能只覆盖国有资产，由国有资产管理委员会行使。
作为所有者，政府理应对国有资产实施一定监管。政府对国有资产的监管是一种特殊的行政职能，面向所有国有资产，包括经营性和非经营性国有资产，主要动用行政、法律等手段，规范、检查、监督国有资产的运营情况，防止国有资产流失，从总体上保证国有资产不受侵蚀，中央政府与地方政府的权限应有所划分。
政府对国有资产的管理必须与国有资产的运营相分开。管理职能应由政府国有资产管理部门（国有资产管理委员会）统一行使，而国有资产的运营职能是一种经济职能，主要是对经营性国有资产的配置和运用，实现国有资产的保值增值，它应由多个平等参与市场竞争的国有资产产权主体（即国有资产投资机构，如国有控股公司、国有投资公司、国有资产经营公司、大型企业集团的集团公司、综合商社等）来行使。
政企分开是市场经济发展的必然要求。对政府来说，要真正做到政企分开，光靠“政府机关转变观念、转变职能”是不够的，必须进行政府机构及职能的重组。其设想是：国务院目前的部委进行精减、重组，分为三个委员会：经济发展委员会、国有资产管理委员会、社会保障委员会，各自实行不同的职能。
结合转变政府职能，明确国有资产投资主体
国有资产投资主体应是“国家授权的投资机构或者国家授权的部门”。国家授权的投资机构具体形式可以是：国有投资公司、国有控股公司、国有资产经营公司、大型企业集团的集团公司和综合商社等；国家授权的部门在目前也可以承担国有资产投资主体的职能，但从长远看，国有资产投资主体应主要是国有资产投资机构。目前可以作为国家授权的部门，主要有：铁路、邮电等自然垄断性较强的部门，以及一些竞争性较强的企业主管部门。由企业主管部门演变而成的国有资产投资主体应脱离行政序列，实现公司化管理，硬化预算约束和多元化资产结构。
国有资产管理委员会作为国有资产所有者代表，以授权、委托、租赁、借贷等方式，将国有资产转交给国有资产投资主体，国有资产投资主体受托对国有资产进行有偿运营，把所运营的国有资产按产业政策投向各个企业，对企业进行持股、控股，并对国有资产进行合理的配置和重组（产权转让）。
国有资产的委托方式可以采取竞争招标，以投资利润率的高低来选择国有资产运营主体。这些运营主体完全按市场规律运作，以资产增值最大化作为追求的目标进行投资活动，不受地区和行业界线所制约。
作为短期规划，对一些财政拨款不足的某些社会发展或公益部门，如社会保障部门、教育卫生、公路交通等部门，可以考虑专门划拨一部分资产，建立专门的基金会，由这些基金会对企业持有产权，所得收益专款专用。
打破行业垄断，实现股权形式多元化。在行业国有资产管理体制改革中，设立的国有资产投资主体应是多个，且对行业要放开准入限制。试点阶段，行业国有资产投资主体可拥有本行业由行政划拨授权的较大股权资产，在一定时限之后，可考虑对行业最高持股比例方向发展。从全国范围来看，国家级的投资主体数量应有一个规范，既要形成竞争格局，又不至于过多过滥。
鼓励代表公众利益的法人组织参与国有资产运营，如养老、医疗、失业、住房等各种公益目的的福利基金；城市建设基金；科教文卫等发展基金等。
逐步实行各种金融机构参与国有资产的运营。属于银行中介的信托投资公司、保险公司、财务公司、地方银行、境外中资机构都可以成为国有股权代表，参与国有资产的管理，并依法取得较高的资产运营效益。
国有资产投资主体应实行科学的公司法人治理结构。董事会成员由国资委代表、持股企业法人代表和各种经济专业人员组成。下设若干个专业委员会或专业小组，包括财会、资产评估及审核、资产投资咨询等，聘请一批有专长的高级专业人员担任。
完善企业法人财产权，建立现代企业制度
对企业来说，要做到政企分开，首先必须进行规范化的公司制改组，明确国有资产的产权主体，建立多元投资主体的制衡机制，切断与政府主管部门的“脐带”。
生产经营性企业以其全部法人财产依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，按照市场需求组织生产经营，不断提高劳动生产率和经济效益。企业的经济责任不只局限在利润上，还要对出资者承担资产保值增值的责任。
对有国有资产的企业逐步进行公司制改造。少数需国家垄断的基础性行业的企业，改组为国家独资（国有资产投资主体100%持股）的有限责任公司；部分符合产业政策方向的企业，可以改组为国有资产投资主体与其它若干家法人机构共同参股的有限责任公司。少数效益好的大型企业改组为国有资产投资主体控股或参股的股份有限公司。具备条件的国有企业，与外商合资组建新企业——组建有限责任公司或股份有限公司。
促进企业兼并、联合及企业产权流动，通过优势企业改造劣势企业。非国有企业和个人投资者也可兼并收购经营不佳的国有企业。对挽救无望的国有大中型企业依法实施破产，国有小企业采取租赁、出售、租售结合方法进行改造。
培育市场体系，发展和规范市场中介组织
政府行政主管部门作为行业管理部门的职能，应逐步移交给各种行业协会等民间行业管理组织。行业协会的主要职能是协助政府制定“行规”、“行约”，充当政府与企业之间的桥梁，协调本行业企业的生产经营活动。这是政府机构改革的重要内容。当然，在现阶段，还应发挥现有机构的作用，明确各有关方面的国有资产监管职能，保证国有资产所有者权益不受侵犯。
按照这样的方式进行政企分开改革，逐步建立起“政府国有资产管理委员会——国有资产投资主体——企业”三个层次的国有资产监管的运营新体制。同时，加强国家宏观经济调控能力，建立健全市场体系和社会保障制度。
近期推进政企分开改革，必须抓好以下三个基础环节：一是全面清产核资，摸清家底，搞清财产的分布结构、规模、种类、比重及效益情况。二是资产评估准确合理反映资产价值量及其变动，正确反映企业资产的实际价值，确保资产价值得到应有补偿。三是创造产权流动和重组的环境，规范并促进产权的流动和重组。
真正做到政企分开，并不是短期内就可以实现的，这是一项长期的、复杂的艰巨工作。从近期看，政府机关在转变“管经济、抓企业”的观念的同时，对一些综合经济部门的职能要重新进行界定，进行“优化组合”，尽可能减少职能交叉和多头管理，这是当务之急。同时，应开始对行业主管部门的职能进行分解：一部分职能是行业管理，使其演变为行业协会；一部分职能是负责国有资产的运营（组建国家授权的国有资产投资机构）。待时机成熟，国有资产投资机构彻底从政府部门中分离出来，按市场经济机制进行公司化运作。
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