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近年来的宏观经济运行表明，我们过多地倚重宏观政策，过少地重视经济体制，二者不是相互脱节，就是相互矛盾，遂陷入政策性扩张和体制性收缩的窘境。发达国家市场比较完善，体制自然可以给定，但对于市场化进程中的中国，不管你有意无意，通常是政策和体制联动。在各种启动政策似乎用完而仍未明显见效之后，不得不作出某些体制上的调整。例如部分放弃原来的粮食三项政策和放开棉花收购价格；改革教育体制，放开民间办学；进一步打破电信垄断，引入竞争，以及随着股市启动而来的金融体制上的某些松动等等。其含义在于打破垄断，给国人以更多的发展和投资机会；在规范一个市场的同时，要放开一个新的市场，千万不能关闭和取缔，这是中国经济体制的进步。但是，建立信用特别是民间信用，进一步解决企业特别是国有企业的退出机制仍是关键。
一、宏观波动与政策效应
1.宏观波动
1999年经济运行的数字显示，1998年下半年开始的大力度启动经济的政策效应明显下降，货币供应虽较平稳，再加上降息，力度并不算小，但由于流通速度减慢，存差扩大，其扩张效应有限；国有投资增长不慢，但呈现减速之势，民间投资还未启动，政府虽可继续发债筹资，但空间已经不大，至于消费，本来就是个人的私人决策，政府可用的办法更少。总之，宏观短期政策的局限已经十分明显，单打一地继续使用，必然是弊多利少。
物价连续20多个月的负增长，反映了通货紧缩的持续。与通胀一样，通缩当然不好，但也有积极效应，即淘汰无竞争力的企业，推动结构进行调整。需要特别指出的是，库存变动是观察经济周期波动变化的重要指标，由于市场前景不好，不论是企业主动消化库存，还是政府强令限产压库，库存的大幅度减少总是好事，是否预示着通缩已近底部，需进一步验证。据统计数据显示，1997年存货增加3303.4亿元，仅比上年减少200多亿元，1998年存货增加1406.6亿元，比1997年减少1896.8 亿元。产成品库存已经很低，产销率明显提高，企业利润增加。全国30个省区市（不包括西藏）中，有23个地区经济效益回升。除煤炭、冶金等个别行业外，石化、纺织、有色、轻工、机械、医药等大部分行业分别出现盈利增加、转亏为盈和亏损减少的势头。
由于亚洲金融危机的影响，从1998年10月开始，我国出口出现负增长，随着亚洲国家经济的逐渐复苏，1999年5月我国出口开始有好转。从目前来看，依靠出口拉动经济增长的潜力不大，启动内需的方向不应动摇。虽然出口回升，但象过去的超高速增长也不大可能。劳动密集型产品的出口市场已经饱和，新市场的开拓主要依靠国际竞争力的提高。后者又与国内需求和国内市场的发展和提升密切相关，只有依托巨大的国内需求并在国内市场的竞争中脱颖而出的产业，才能成为支持出口增长的主力。为了促进出口，政府进一步提高了出口退税率。这是汇率不动前提下的有效选择。但是，值得注意的是，中国的平均退税率已经达到15%，机械产品已经达到17%，由于税收制度和税收征管上的缺陷，名义税率虽高，实际征收率却不高，退税达到一定程序就会成为补贴。需要进一步完善出口退税征管系统，真正做到“征多少，退多少”。在出口增幅下降的同时，进口的增长大大加快，这种情况如果继续下去，就会对外汇储备形成冲击。不仅如此，如果国内的扩张政策有效，国内需求回稳，经济增长加快，进口加速增长自然是件好事，但目前的情况不是这样，扩大内需的效应很大一部分被进口增长吃掉了。特别是外资设备进口免税，对国产设备生产是一个直接打击，使国内企业处于不利的竞争地位。这种政策扭曲应当尽快改正。中国加入WTO 是本报告期内人们关注的一件大事。贸易自由化能够创造出巨大的贸易利益，这是贸易利益，这是贸易理论和贸易实践的共同结论。但是，贸易利益的分配却与贸易保护的方式和程序直接相关，对于发展中国家更是如此。目前，中国加入WTO的最大好处也许不是直接获取的贸易利益， 而是对国内传统体制很多看来难以打破的痼疾形成的冲击，起到一种放水冲沙的作用，把市场化推向前进。中国的最大本钱是市场，而市场份额又是争夺的焦点。就以电信开放中的移动通信来说，中国是选择美国标准，采用CDMA制式，还是选择欧洲的GSM标准， 在很大程度上决定着欧美双方竞争的成败。因此，如何利用我们的市场选票来争得自己的利益，就是值得认真对待的大问题。
2.政策选择
政府的政策不仅有松紧的搭配，而且有方向的选择。关键在于如何让富人（和企业）投资，让穷人消费得起。国家统计局1998年城镇居民收支调查资料显示，最高收入组年人均收入10962元，比上年增长6.9%，最低收入组年人均收入2477元，仅比上年增长1.9%， 前者相当于后者的4.4倍，而增速比后者高5个百分点。在住房、汽车、旅游等消费受到体制及结构性限制的情况下，高收入者基本消费需求已经满足，没什么“可买”的，低收入者只能维持基本生活，没多少余钱“可自由支配”。这就使高低收入两部分人的消费－储蓄选择对利率都不敏感。1999年上半年城镇居民人均可支配收入增长7.8%， 农村居民人均现金收入增长4.7%，增速似乎不慢，但收入差距扩大之势并未改变。因此， 增加低收入者的收入，同时对投资减税，才是正确的选择。这方面开始出现了一些政策调整，如增加低收入者的工资和补贴，设立中小企业贷款保险基金和技术创新基金，通过拨款资助、贷款贴息、无偿资助和资金投入等方式，扶植和引导科技型中小企业的技术创新活动等。但总的来看，政策的自觉性和力度都很不够。目前，更新改造投资严重不足，其与基本建设投资的比例已降到28.1%，与“八五”期间的50%左右相比，下降21.9个百分点，严重制约了企业产品的升级换代。对企业技术开发和更新改造投资在财政税收政策上给予优惠，如技术开发投资可以进行税前抵扣，应该是下一步投资鼓励的重点。大力发展以工代赈也是可以考虑的一个重要选择。
3.政策环境
政策决策及其实施，必须考虑政策环境，特别是制度环境。发达国家的市场制度比较完善，政策出台的前提是体制给定。中国的市场正在发育，则需要政策和体制联动。但是，我们近年来的作法不仅是政策和体制脱节，如只重货币政策，不重金融体制，而且是政策扩张，体制收缩，体制性收缩造成了流动性约束。就以货币政策而论，7次降息， 作用甚微，难道不值得反思。不仅如此，在汇率固定的情况下，降息不仅不能刺激出口，反而增大了资本外流的压力。须知，我国的资本外流已经是一个相当严重的问题。最近美国又在提高利率，再加上国内通货紧缩，找不到好的投资机会，制度规则不健全，安全性较差，降息等于把资本往外赶，进一步加剧通缩；同时又花费很大的代价引进外资。我国名义利率已经很低，没有多少下调的空间，再降也许会出现日本的情况。其实，在目前的条件下，与其降息，不如推进利率市场化。通货膨胀率为负，利率市场化没有什么风险。拆借市场利率已经市场化了，可进一步放开国债市场利率，考虑到金融的稳定，存款利率暂时不变，贷款利率可以先市场化。贷款利率市场化了，商业银行就可以进行贷款组合，金融市场化和银行商业化就有了希望，信用基础就能够得到加强。
二、关于通货紧缩问题
物价指数连续出现负增长，表明通货紧缩之势仍在继续。但是，由于判断标准的不同而存在很大分歧。有人单纯用物价指数来衡量，认为出现了通货紧缩；有人按照传统定义，以价格持续下跌、货币供应量持续下降和经济持续衰退（生产负增长）为标准，认为不存在通货紧缩。其实，前一个标准过于简单，引起批评的关键在于，虽然价格持续下降，但经济增长并不算慢，更没有出现负增长；后一个标准又过于繁杂，且有的还不大准确。恰当的标准也许是，物价持续负增长和经济实际增长率持续低于自然增长率，二者之间也许有着紧密的内在联系，使得这一标准比单一价格标准有更大的解释力；同时还要注意它们的边际变化。这就需要对物价下跌和货币增长作出进一步的讨论。
1.导致物价下降的不仅仅是通货紧缩，还有其他方面的原因。第一，当前，在生产和货币供应量增长的情况下，中国物价水平的持续下降，一个重要原因在于市场竞争加剧和某些制度性通货膨胀因素的消除。80年代以来，发达国家信息经济和知识产业的发展以及工会力量的削弱，消除了成本上升刚性，导致了“通货膨胀的消失”。中国近几年来的市场化改革，也消除了原来的一些制度性通货膨胀因素（典型的如安定团结贷款）。由于竞争加剧和产品生命周期的缩短，老产品价格迅速下跌，新产品却不能象在更新速度很慢、竞争力很弱时期那样索要过高的价格。金融体制改革迫使银行体系加强风险管理，追求稳定的贷款收益，贷款投向从不以效率为主要约束目标转变为主要给效率较高的企业贷款，也在一定程度上从货币投放的源头上抑制了通货膨胀因素。
第二，通货紧缩当然首先是从价格水平的走势来观察，但也不应忽视价格结构的变动，特别是在我国目前的情况下。自从进入通货紧缩以来，价格下跌的主要是竞争性产品，一些部门甚至形成恶性竞争，直接影响到该产业的健康发展，也不利于市场秩序的形成；而一些垄断性产品和服务的价格不降反升，如教育、医疗保健、以及电信资费等。这些部门都是社会需求很大的部门，也是需要和能够大发展的部门，但是，国家垄断和政府管制的结果不仅阻碍和限制了这些部门的发展，而且造成了很大的扭曲，形成巨大的寻租机会。与此同时，利率虽然有过几次下调，但基本上仍是管制利率，汇率也基本上处于固定状态。价格结构和价格机制的这种状况对于通货紧缩的影响是相当复杂的和不利的。
2.货币供应量的增长，似乎是走出通货紧缩的一个信号，也是一些人不承认出现通货紧缩的依据，我们不把货币供应量的变化作为判断通货紧缩的标准，其原因也在这里。因为，货币扩张与通货紧缩的偏离有其他方面的原因。一是货币流通速度减慢。根据历史资料，经济紧缩时期货币流通速度每年平均减慢10%左右，这样，货币供应量增长的实际效应就被削弱。二是贷款不够活跃。第一季度各项存款余额增长18.1%，而贷款只增长了15.7%，存贷差的增长达2.4个百分点， 比去年末（0.6）高出1.8个百分点，4月份存款增长继续快于贷款增长。可见， 货币供应量的增长主要是由于存款的增长和存贷差的扩大，而贷款增长的缓慢预示着经济活动的不够活跃。后者又与现行金融制度中某些限制性因素和歧视性安排密切相关。
3.虽然通缩与通胀方向相反，但绝不是简单对立和对应，把通货紧缩也归之为货币现象，可能有点简单化了。通胀时，紧缩货币，经济就会减速；通胀随之下降，主动权在央行手里；通缩时，扩张货币，经济并不吸收，主动权不在央行手里。就象绳子，你只能拉，但不能推。用货币现象解释，通缩主要是宏观问题和需求问题，其实，通缩的要害是微观问题和供给问题，我们也应当由此去寻找出路。
微观问题和供给问题，说到底是个体制问题和结构问题，最近的一系列调整说明了这一点。举其要者有：一是粮食购销体制的调整，部分放弃了原来的三项政策，对低质粮食不再按保护价收购，这就促进了种植业结构的调整；允许大型粮食加工企业直接进入市场交易，这就突破了国家的全面垄断；同时放开棉花价格也是一件好事。二是教育改革，在扩大招生的同时，放开民间办学。这不仅对当前启动内需有利，而且对中国教育、中国经济和中国人的长期发展，都会有巨大的好处。三是电信和有线电视改革，政府垄断电信几十年，联通进入，引入了竞争，才有了发展和变化，现在中国电信要分拆，地方网台要分离，具体方案还可斟酌，但是，打破垄断，鼓励竞争，则是一个正确的方向。四是借着启动股市，金融体制上也有一些变化，如证券公司进入拆借市场，原来分业经营的限制就撕开了个口子；再如，保险基金入市，不仅可以有效地扩大资本市场规模，而且有利于促进市场主体的发育和成熟，有利于改善市场组织和市场结构，促进市场机制的有效运作。这一切集中到一点就是，打破垄断，放开经营，给国人以更多发展和投资的机会，促进民间信用的发展：在规范一个市场的同时，应当开放一个新的市场，千万不能随意关闭和取缔。通缩的关键在于一大批企业特别是国有企业成本（包括生产成本财务成本）升高，亏损严重，而制度性退出壁垒很高，无法退出。这方面的改革亟待突破。
三、关于经济的内外均衡问题
经过20年的改革，中国经济的市场化程度和对外开放度已有很大提高，对外经济均衡的问题自然而然地提上了议事日程。亚洲金融危机形成了第一次冲击，改变了中国的外部经济形势，目前虽然危机出现了转机，有些国家的经济开始复苏，但外部环境已不可能恢复到危机前的状态。特别是以美国为首的北约对科索沃危机的强权干预宣告了后冷战时代和平和繁荣的结束，世界开始进入了一极化的强权时代，中国将面临着一个更加严峻的国际政治和经济环境。在这种情况下，重振内需决非权宜之计，而是一个重大的战略问题，内外经济均衡更非小事，而是直接关系到中国经济发展的成败得失。
90年代以来，支撑中国经济增长的因素有二：一靠高额投资，二靠出口推动。亚洲金融危机暴露了原有增长方式和生产体系的缺陷，而外贸出口又受到周边国家经济景气的影响，增长趋势不稳定。因此，从目前来看，依靠出口拉动经济增长的潜力不大。劳动密集型产品的出口市场已经饱和，新市场的开拓主要依靠国际竞争力的提高，后者又与国内需求和国内市场的发展和提升密切相关。只有依托巨大的国内需求并在国内市场的竞争中脱颖而出的产业，才能成为支持出口增长的拳头产业。
在内外经济均衡中，资本流动是一个值得特别关注的问题。改革开放以来，外资流入是推动中国经济增长的一个重要因素，到1998年，我国实际利用外资累计4069亿美元，其中对外借款1460亿美元，外商投资企业创造的工业增加值和进出口额分别占到将近1／5和一半。与此同时，资本外流也有加速之势，据估计，从1992—1996年，每年的流出额为200多亿美元，相当于同期流入额的一半以上。特别是去年， 贸易顺差360多亿美元，利用外资585亿美元，外汇储备增加仅50亿美元，除了正常的对外支付以外，资本流出是相当大的。作为一个处于高速增长中的发展中国家，中国的资本不是多了而是不足，目前的过剩只是暂时现象。资本外流说明，国内的经济环境还存在很多问题，一是通货紧缩，找不到好的投资机会；二是制度规则不够健全，流出境外是为了寻找更安全的地方。更为重要的问题是，从短期来看，资本流入增加了国内资源供给，但是，从长期来看，举借外债要还本付息，外商直接投资要有利润汇出，过去的资本流入变成日后的偿付负担。由于多年的积累，我国的外债规模和外商投资规模都已经相当大，即使按现在10%左右的还本付息和利润汇出计算，对外支付的数量已属不小。虽然中国有着广阔的市场，不怕外资不来，但是，如果局势发生动荡，经常项目持续出现逆差，外资流入减少，将会直接危及外部经济平衡和金融稳定。
在开放经济中，不仅存在着克鲁格曼所说的“永恒的三角形”，即货币政策的独立性、汇率稳定和资本自由流动不能同时达到，只能实现两个，而且名义汇率、通货膨胀率和货币供给增长率也往往发生冲突，不能同时兼顾。中国目前没有条件放开资本项目的管制，使其自由流动，但其它两个也不能说做得很好。货币政策是在利率尚未市场化的条件下操作的，其效应受到很大的限制和扭曲，现在操作空间已不大，虽然实际利率并不低，但降息无法刺激投资，只能加速资本外流，虽有可能稳定股市，但效果不大。在国际环境不确定的情况下，汇率稳定非常重要，大的动作难以实施，但是，汇率稳定并非汇率固定，可以让其小幅浮动，在浮动中学会汇率操作。价格持续走低为利率市场化创造了比较有利的条件，可以考虑逐步放开利率，比如，在放开同业拆借利率的基础上，再进一步实现国债利率的市场化，然后调整再贷款利率和贴现率，最后再使存贷款利率市场化。在利率市场化的基础上，再加上汇率小幅浮动操作的经验，就可以实现汇率的市场化。这需要一个过程，但现在可以着手操作。
四、关于体制性收缩效应
目前我国宏观政策扩张的力度已经不小，增发国债，多次降息，加大投资力度，但政策效应并不显著，其主要原因在于，近几年的改革和发展中出现了一些逆市场化的现象。主要表现为，一是金融体制和金融监管上的集中趋向。如贷款权的上收，城市合作银行的合并，关闭产权交易中心，取消场外交易，货币市场和资本市场的分割以及一些歧视性政策等。二是一些行业和部门的垄断趋势。除粮食、棉花的垄断经营有所强化以外，教育、医疗、通信、金融等第三产业的垄断最多，直接妨碍着这些产业的发展和这方面需求的扩张。本来，政府想以粮棉的垄断经营来化解2000亿元的亏损挂帐，结果是垄断利润落在了垄断经营者的手里，亏损不仅没有减少，反而增加了，农民也没有得着好处。三是行政控制和直接管理的强化。如最近成立的金融工委、大企业工委等，如果是为了在国有经济收缩时保护国有资产的安全，也许是需要的和有用的，但作为加强行政控制和直接管理的办法，则弊多利少。
体制收缩和体制性收缩效应是两个不同层次的问题。前者是体制本身的变化，后者是体制变化所产生的效应的变化。体制变化有向前的市场化和向后的逆市场化之分；体制变化的经济增长效应有扩张性和收缩性之别。二者结合起来就会出现四种情况：即市场化的扩张效应（如土地的市场化）和紧缩效应（如银行贷款约束趋硬），逆市场化的扩张效应（如发放安定团结贷款）和收缩效应（如关闭产权交易市场）。从长期来看，市场化的扩张效应和收缩效应都是有利的，其收缩效应在短期内不利于经济扩张，如下岗失业长期有利于职业转换，却不利于当前的经济增长，而逆市场化的效应在长期都是不利的，虽然其扩张效应具有强心针的作用，不过会遗患无穷。目前，政府启动经济的政策效应不足，不是政策不力，也不是配合不当（去年财政政策和货币政策操作的配合还不错），而是市场化的收缩效应和逆市场化的收缩效应共同作用的结果。因此，启动内需不仅是一般的宏观政策问题，而且是重大的战略问题，同时也是深层的体制问题。只有从这个方面加以认识和解决，方能奏效。
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