西藏农牧区社会保障制度路径选择，本文主要内容关键词为：农牧区论文,西藏论文,路径论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1005—5738(2006)04—014—08
西藏现行的社会保障制度中的社会保险、最低生活保障乃至社会福利制度都只是覆盖了城市范围。但是，从长远来看，西藏未来的社会保障制度体系还应该涵盖那些生活在农牧区，以农耕和放牧为职业的广大农牧民。另外，随着生产力的发展，经济结构的变化，劳动力总是从农业流向工业，从第一产业流向第二产业、第三产业，从农村流向城市。显然，构建西藏未来的社会保障制度，还必须考虑到那些已经离开农牧区或即将离开农牧区而进入城镇的农牧民工。为此，笔者认为应该从农牧区养老保险、农牧区健康保障、农村救助以及城镇农民工的基本保障四个方面建立新世纪农牧区正式社会保障体系。
一、构建非缴费型农牧区养老保险模式
非缴费型养老保险模式是指养老金受益人无须缴纳养老保险费，而是依赖于其他筹资方式来筹集资金。由于西藏农牧民收入水平本来就低，面临严重的贫困、医疗、养老问题，根本就难以担负缴纳养老保险费的义务。
国际间有关农村养老保险的运作方式有缴费型和非缴费型两种。
缴费型农村养老保险模式即养老金受益人必须缴纳养老保险费。这类模式主要集中于欧洲大陆国家，如德国、波兰、法国、奥地利、希腊等。其主要原因在于这些国家大多受到了俾斯麦思想的影响，强调受益人的缴费义务。但是，从农村养老保险资金来源构成来看，农民缴费所占比例非常低，仅为10％—30％不等，政府补贴成为其主要来源。如德国、奥地利政府补贴为70％，希腊、波兰为90％，法国为30％，但还有58％是从其他行业的保障计划资金划拨过来。
与此相反，在如南美的阿根廷、巴西、智利、乌拉圭、玻利维亚等国，非洲的博茨瓦纳、纳米比亚、南非、毛里求斯等国的农民就选择了非缴费型农牧区养老保险模式。其中南非和巴西是规模最大的非缴费型发展中国家。另外，大洋洲农村养老保险受益人也无须缴纳养老保险费，如澳大利亚、新西兰等。
目前整个国际上的农村养老保险的问题是保险层次比较单一，基本只是提供基本养老保险，而且发展中国家的保障程度都比较低。所以，如何更好地消除贫困仍然是农村养老保险面临的主要问题，这就需要提高农村养老保险的替代率。就具体到西藏广大农牧民的贫困状况而言，在财政可以担负的情况下，提高农村养老保险的保障水平，则是较好地实现预防贫困的一条思路。
农牧区养老保险制度与城镇养老保险制度从制度渊源以及理论基础来看基本是一致的，并在养老保险制度的财务机制、筹资模式、给付方式等方面也与城镇养老保险制度存在诸多相似之处。但是，农村养老保险制度基于各国和地区的政治体制、经济实力、文化背景、传统习俗，因此也存在一定的差异性。本文则依据西藏地区的特性，从保障水平、给付条件、筹资方式、给付机制四个方面来提出农牧区养老保险制度的具体构架。
（一）收入补充型保障水平的定位
收入补充型即农村养老保险给付的养老金仅作为农民老年生活的补充收入，若要维持其退休前的生活水平，除养老金之外还需有其他的收入来源。收入替代型即农村养老保险给付的养老金可以基本上满足农民的退休生活需要。相对而言，两种养老保险模式的差异之处在于其替代率的不同，前者替代率较低，后者较高。
经过对我国其他地区、西藏地区与福利国家比较之后，可以发现不仅在经济实力方面，而且在社会基础方面彼此差距比较大，如果直接将对方的收入替代型移植到西藏农牧区的话，制度成功的可能性几乎不存在。所以，本文认为将西藏农牧区的养老制度定位为收入补充型。这一方面是由西藏地区的经济实力决定的，另一方面也是该地区少数民族传统文化注重家庭保障，以及农牧区土地和牧场保障制度所决定的。
（二）普遍保障型给付条件的确定
非缴费型农村养老保险模式的给付条件有两种，即普遍保障型和收入调查型。普遍保障型即只要是该国农民，甚至是在该国从事农业劳动达到一定年限的劳动者，一旦退休之后，就有权利享受农村养老保险金。收入调查型即是农民在获得养老金资格之前，须对其个人收入或家庭收入进行调查，只有满足一定条件才有领取全额或部分养老金的资格。相对而言，收入调查型农村养老保险模式可以缓解政府财政和税收压力，它可以将津贴转移给最为需要的人群身上，但是，它的运行成本相对较高。
在实际运行上，收入调查型农村养老保险模式中的道德风险问题在现有的管理水平上，不是一个轻易可以克服的问题。随着调查制度的开展，收入调查信息将会走上扭曲失真的路子，会导致收入调查过程中的“寻租”现象，还会增加农村养老保险的管理成本，并对收入较好的农牧民产生负激励作用，尤其是在贫困线周边的人群影响最大。再加上藏文化不排斥人们对救济领取和乞讨的行为，那么，通过道德层面来达到减少道德风险的可能性也是比较低的。
所以，从西藏农牧区普遍贫穷的情况来看，尽管普遍保障型在一定程度上加重了国家财政的压力，但收入调查型在实际运行中面临诸多问题，那么，对于收入调查系统不发达、行政效率不高、管理成本较高的西藏而言，普遍保障型的选择将是更为有效的。
（三）财政补贴型和城镇——农村转移补贴型结合的筹资方式
从农村养老保险制度的运行层面来看，其筹资方式主要包括征税方式、缴费方式、政府补贴方式、特种税方式及其他行业转移补贴方式。征税方式即它是由获得特定收入的农民缴纳的，用于农村养老保险支出的一项税种，其主要来源于农民收入。缴费方式即是国家强制性规定农民应按其收入的一定比例或固定金额缴纳养老保险费。但是，极度贫困的西藏农牧民经济能力不允许再缴纳这两种性质相同的税和费。
不同于社会保障特种税费的筹资方式，农牧区的筹资应当采用政府财政补贴型方式。将农村养老保险基金直接纳入国家的财政预算，部分或全部费用支出由政府预算支出负责解决。相对于征税方式和特种税方式来说，它并不明确规定农村养老保险的专项资金来源。
我们还可以将西藏城镇养老保险缴费划拨一部分作为农村养老保险基金。城镇——农村转移补贴型是一种具有可行性的思路，一方面，城镇与农牧区的收入差距一直在增大；另外，相对于农牧区而言，城镇居民能够通过更为有效的渠道反映他们对于福利的要求，使得国家的很多津贴在城镇得到了非常充分的体现，所以这种筹资方式是有利于体现公平的。即使，这会招致城镇人员的抗议，但是，他们的活动能力又恰恰会促使整个财政补贴体系的更加有效性，而农牧民就缺乏这种福利需求的内在动力。尽管这种方式并不普遍，但从南美国家和中东国家的实际运行来看，它有助于解决城乡收入差距过大的问题，有助于提供稳定的农村养老保险资金来源。
由于西藏地方财政实力是全国最弱的，随着未来老年人口的增长，以及农牧区养老保险覆盖面的拓展，农牧区养老保险财务压力将不断显现。因此，农村养老保险筹资方式开始向多元化、综合化发展，即不再单纯地依赖于某一种筹资方式，而是将多种筹资方式综合起来。但是，国家财政的补贴方式将是农牧区养老保险资金的最主要来源。
（四）均一给付型给付机制的确定
现行农村养老金给付机制有两种：一是均一给付型，即养老金待遇按固定金额进行给付（见图1）。二是收入关联给付型，即养老金待遇水平直接与其收入相关联。收入关联纳费型国家的农村养老保险模式都采用这种给付机制。具体方案有二：一是比例制，即直接按收入估计的一定比例给付，这种方案易于计算，便于操作（见图2）；二是档次制，即养老金待遇水平按照不同收入档次来确定，这使得养老金计发办法变得很复杂（见图3）。
图1
图2
图3
所以，现行农村养老金给付机制与缴费与否、缴费费率具有内在的关联。非缴费型和均一纳费型国家的农村养老保险基本上都是采用均一给付，而收入关联纳费型国家的农村养老保险模式则都采用收入关联给付。
由于西藏农牧区的贫困程度深，贫困面积广，西藏农牧区养老保险金的给付不采取收入调查，而在区域内实行均一给付的方式。这主要是由于西藏地区农牧民收入与全国的平均收入之间存在着很大的差距，并且这种局面很长一段时间内是不可扭转的，地区内实行均一给付有助于促进地区间的公平问题。
二、构建覆盖所有农牧民的健康保障制度
健康保障问题一直被公认为世界难题，而要在西藏解决农民的健康保障问题更有特殊的困难，一方面没有成熟的模式可以直接利用，独特的区情也要求我们在解决农牧民的健康保障问题时要走适合自己的道路。目前，虽然政府已将恢复农村合作医疗和发展医疗救助制度作为解决农村健康保障问题的主要思路，理论界也对此进行了一系列的研究，但由于农村健康保障问题的涉及面广，地区差异、农村经济形式、农民收入高低以及农村卫生服务状况等因素都会影响到最终的成效。虽然西藏的个别地区新型合作医疗制度建设已有不错的成效，但还是没有找到一个能够维系整个农牧区健康保障体系的有效的财务机制，同时，缺乏维持农村卫生服务体系的长效机制和控制卫生服务成本的干预措施也是导致上述问题的重要原因。为此，我们需要建立一个新型的藏区农牧区合作医疗制度和医疗救助制度：
（一）构建新型农牧区合作医疗制度
为了对农牧民实行大病医疗统筹，由政府引导，让农牧民自愿参加。新型农村合作医疗重点应是解决农牧民患大病时出现的因病致贫和因病返贫问题，首先保证对农牧民大额医疗费用的补助。由于它是建立在解决农牧民大病医疗统筹的前提上，而不是一般的就医问题，所以应当是走筹资的路子。
1、多方筹资机制
各县行政区域内具有农业户口的农牧民以家庭为单位参加新型农村合作医疗（逆向选择和道德风险的规避），按时足额缴纳合作医疗费。在国家财政足额补助基础上，地方财政每年要安排一定专项资金用于支持新型合作医疗。农牧民以户为单位，按人头每人每年缴纳费用。随着经济发展和农民收入水平的提高，各方出资额度应逐步增加，并适当提高个人报销比例。然后在县级建立合作医疗基金，交予县管。
2、资金的支付机制
由于个体差异比较大，在医药费支付上测算比较复杂，所以，根据医疗机构级别、医药费用数额和支出项目，制定出一个比较具有操作性的支付规定。①参加合作医疗各档次缴费者的报销，实行起付标准、报销比例、分段计算、累加报销和最高报销限额的办法。②住院费用和门诊特殊病治疗费用的报销范围和项目，参照拉萨市公费医疗和城镇职工基本医疗保险的有关规定来确定。③住院者在依照报销起付标准和各费用段的报销比例计算报销数额时，因同一种疾病住院一次以上，可在结算年度内累计计算报销，因不同疾病住院者，按次计算报销。门诊特殊病治疗者按照结算年度累计计算，依照报销起付标准和各费用段的报销比例计算报销数额，最高报销限额按结算年度计算。④各级医院，对参加合作医疗的人员正常转院时，在就医时提供“四免五减”的优惠政策，即免收挂号费、诊察费、注射费、静脉穿刺费；B超、心电图、胸腹透视、血尿便常规化验减半收费；药费按每人每年出资额标准给予减收。因为西藏的大病最终可能从县转市和地区的可能性比较大，所以这些便利的提供对就医的可行性是非常重要的。
3、资金管理
在县级成立新型农村合作医疗管理委员会，组织、协调、管理和指导新型农村合作医疗工作，审议承办机构提交的新型农村合作医疗实施方案，监督审查资金管理与医疗服务管理。成立县合作医疗管理中心，作为新型农村合作医疗管理与经办机构，负责实施方案的制定与实施、资金筹集、报销支付和日常管理等工作。并在乡镇和村级搞好组织建设，以利协作。
县卫生、财政部门负责制定新型农牧区合作医疗资金管理办法。全部资金存入银行并设立专门账户，确保资金安全。新型农村合作医疗资金当年出现结余，留转下年使用。新型农牧区合作医疗资金是民办公助的社会性资金，需要财政、审计部门要定期对统筹资金进行审计，并给予财力上的临时补助，以平衡账户，保证制度的长期运行。
4、医疗服务管理
在农村卫生资源配置、卫生服务机构建设和专业人员培养上，一定要加强政府的干预和支持，这是保证农牧民能够获得低成本、高质量卫生服务的关键。各级政府应努力承担其应尽的义务，还要充分发挥卫生主管部门的作用。参加新型农牧区合作医疗的人员必须在县新型农村合作医疗管理委员会指定的医疗机构就医，方可报销其费用。县新型农村合作医疗管理委员会要加强对定点医疗机构的监督管理，定点医疗机构要完善并落实各项诊疗规范和管理制度，保证服务质量，提高服务效率。要采取有力措施，控制新型农村合作医疗定点医疗机构单病种、单次医疗费用，加强对定点医疗机构收费的监控。
在农牧区卫生服务的提供和组织上，必须采用能够控制医疗费用和减少管理成本的新方式，直接由卫生服务提供方和农牧民（代表）两方来管理的健康保障计划可能是一种更好的选择。农村合作医疗和其他模式的结合是解决我国农村健康保障问题的合理模式，其中，合作医疗应主要解决门诊和一般住院问题，并尽可能利用相对便宜的藏医药进行治疗，以节约合作医疗基金。随着我国财力的增强，相信贫困群体在这方面的花费是逐步能够承担的。
（二）建立农牧区医疗救助制度
农牧民富起来很不容易，返贫却很容易，生一个大病，马上返贫。农牧民没有积蓄，有吃有穿就算脱贫了，抵御重病大病的风险能力很弱。针对没有加入合作医疗的贫困户以及特殊病员，实施医疗救助计划，可以缓解因病致贫和因病返贫的现象。目前，财力殷实的可以采用救济措施援助低收入者就医。一些不具备这样实力的村镇正在试行集资医疗制度来达到这个目的。然而，如果没有政府各级主管部门每年大张旗鼓地组织缴费动员，并辅之以大量项目经费的投入，制度根本不可能运行。而一旦遇到自然灾害，基金就因农户集体拒绝缴费而垮台。相形之下，直接设立政府或非政府医疗救济基金来扶助贫困人群，才是更为经济可行的办法。
1、强化政府责任的财务机制
开展新型合作医疗制度的地区，医疗救助对象是因患大病、重病，经合作医疗补助后个人负担费用仍然过高，导致家庭生活难以维持的农户。在西藏农牧区医疗救助的财务机制上，不能按缴费的思路开展，特困户无力承担这样一个负担，而是需要更加强调政府的责任，由政府来承担救助医疗在筹资方面的缺口，而且，初级卫生保健也应由政府免费提供。对西藏农牧民中的贫困人口和超出了合作医疗所能给予解决的问题，特别需要设计专门的费用减免机制，对这部分人群政府负有不可推卸的责任，对这部分人的卫生服务，政府应该是主要的赞助方或付费方，至少在住院费用补偿方面。
采取多渠道筹集的办法：争取中央财政专项补助资金，地方各级财政预算中安排一部分，彩票公益金留归本级管理部门资金中安排一部分，社会捐赠、专项募集，基金利息及其他资金。
2、资金的支付机制
在合作医疗无法解决看病问题的人员，以及持有《五保供养证》的农牧区五保对象；持有《农村牧区特困户救助证》的农牧区特困人口；持有《重点优抚对象抚恤补助证》的农村牧区特困优抚对象。经过申请，都应获得享受医疗救助的资格。①救助国家规定的救助范围内的慢性疾病以及一些高原特殊的病所支出的门诊医疗费用（包括药费、治疗费、检查费、门诊手术费和留院观察费等），符合规定范围内的，由县管理部门按标准给付。②由于拉萨的医疗部门市场化程度不高，就医费用不是特别高，所以救助范围内的住院费用和门诊特殊病治疗费用的报销范围和项目，可以参照拉萨市公费医疗和城镇职工基本医疗保险的有关规定来确定。
另外，救助对象在遇到大病危机时，可以享受合作医疗规定的给付标准。
3、基金管理与给付机制
医疗救助基金是应当作为专款需要积累的，不能从基金里头提取管理费或列支其他任何费用。
①农牧区医疗救助基金年度收支计划由县级管理部门商财政部门后报同级人民政府批准后执行。管理部门定期向同级财政和上级管理部门报送救助资金执行情况。②县级财政部门在社会保障基金财政专户中建立农牧区医疗救助基金专账，用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。县级管理部门设立农村医疗救助基金专账，用于办理资金的核拨、支付和发放业务。③县级财政部门将上级补助和本级预算安排资金按月划拨至本级财政部门“农牧区医疗救助基金专账”。经批准用于医疗救助的彩票公益金应及时从财政专户划拨至“农牧区医疗救助基金专账”。社会各界的捐款及其它各项资金按属地化管理原则及时交存同级财政部门“农牧区医疗救助基金专账”。④为了缓解基金的支出压力，部分资金用于资助救助对象参加当地新型农村合作医疗的资金，由县级管理部门提供人员名单等基本情况，由财政部门从“农牧区医疗救助基金专账”核拨至本地卫生部门新型农村合作医疗基金专户，并通知新型农村合作医疗经办机构为救助对象办理有关手续。经县级管理部门批准的救助对象大病医疗费用补助资金，由县级财政部门按时将医疗救助资金核拨至管理部门农村医疗救助基金专账，由县级管理部门支付给乡镇人管理府发放，或采取其他发放方法。用于医疗救助对象的门诊基金，先从农村医疗救助基金专账中拨付50％到卫生部门，以缓解农牧民的垫付负担，其余50％年终结算。
4、提升卫生服务的基础设施建设和人员培训水平
在农村卫生资源配置、卫生服务机构建设和专业人员培养上，一定要加强政府的干预和支持，这是保证农牧民能够获得低成本、高质量卫生服务的关键。各级政府应努力承担其应尽的义务，还要充分发挥卫生主管部门的作用。①已建立新型合作医疗的地区，由县农村合作医疗管理办公室确定的定点医疗卫生机构为救助对象提供医疗卫生服务；未开展新型合作医疗的地区，由救助对象户口所在地乡（镇）卫生院和县级医院提供医疗服务。卫生医疗机构要在规定的范围内，按照新型合作医疗基本用药目录和住院单病种费用限额标准，为救助对象提供医疗服务。②乡镇卫生院或由县有关部门指定的医疗卫生机构对救助对象根据医疗救助证登记的享受门诊补助的金额记账看病。③救助对象应在当地指定的乡镇卫生院就诊，需转院治疗的须经县管理局、卫生局同意，并持各级卫生部门出具的转诊证明，逐级转诊。④国家规定的非典、鼠疫、艾滋病等特种传染病的救治费用，按有关规定给予补助。
三、告别扶贫计划，建立农牧区救助机制
西藏90年代以来的农村扶贫开发运动取得了一定的成功，但仍然有至少150万的农牧区贫困人口，如何解决贫困问题是当前西藏的一大难题，而目前西藏并没有专门针对农牧区的正式、长期的社会保障制度。同时，农牧区的老龄化问题、儿童教育问题、劳动力转移问题、残疾问题、重大疾病等等都对农牧区保障提出了挑战。扶贫大面积的开展使得国家逐步淡出了农村社会保障领域，而我们现在需要重新去面对解决贫困农牧民的基本生存问题。在解决这些问题的所有措施中，强化社会救助制度建设在当下具有迫切性。
农村与城市之间由于产业结构带来的收入差距问题是全球问题，不是开放式扶贫的思路就可解决，很多国家最成功的经验在于不断的财政补贴和对农产品优惠政策。发达国家的社会救助制度提供了一个基本的安全网，保护了不幸者免于经济灾难，贫困现象逐步减少，有效降低了贫困人口的比例，使绝大多数弱势人群得到了照顾；保证了劳动力再生产的正常进行，对生产力的发展起到了一定的推动作用；同时在经济周期衰退期，对弱势群体提供救助，可以提高社会购买力，从而减轻危机的冲击作用，刺激经济的回升。同时，由于西方的社会救助水平比较高，不可避免的副作用是：助长依赖心理，加重一部分人的惰性；造成婚姻观念的淡薄，单亲家庭增多；财政状况恶化，政府不堪重负；贫困界定的相关等问题。但是，这些负作用不是我国停止开展农牧区救助制度的理由，现在我们到了一个需要关注穷人权利的时代。在存在生存问题人群的收入得到提高之前，如果要保障一些弱势群体最为基本的权利，那么，建立正式的社会救助制度是尤为迫切。
（一）建立农村低保制度的法律规范
目前，在西藏已经开展的由民政部门主持的城镇居民最低生活保障为主社会救助事业，而在农牧区由于群体在基本权利争取上处于被动一方，所以需要政府出面来解决社会发展导致的进一步的非公平现象。在现代社会，任何制度要避免偶然性和随意性就必须通过一定的法律方式进行调整和规范。农牧区社会救助制度的建立，立法先行是一项基本原则，许多发达国家（或地区）及许多发展中国家在建立或修订自己的社会救助制度时均遵循这一规则。首先应当建立农村低保制度。一方面，农牧区低保工作开展试点，再逐步推广到全地区；另一方面保障的标准随当地经济发展水平提升，时期之间呈正相关性。
（二）科学地确定贫困线和救助标准
任何一个国家建立社会救济制度的目的都是为了保障人的生存权益，其实施对象是贫困者个体，由于每个收入单位（家庭）的致贫原因、贫困程度以及需求有所不同，因此单一化的救济标准和简单化的救济方法难以适应受助者的需要。西藏目前最迫切的问题是政府应该直面深度贫困问题，并提高西藏的温饱线标准。《西藏自治区扶贫攻坚计划》出台于1996年，其中界定的温饱线为：人均纯收入，以县为单位，按1990年不变价格计算，农区达到600元，牧区达到650元，半农半牧地区达到700元。是仅从人均纯收入、食物指标和基本生产条件3个方面量化了7个指标并构成了西藏自治区基本温饱指标体系，同国家的平均水平和西南西北地区相比，无论是指标个数，还是标准都有一定的差距，实际是一种高原人类基本生存的指标。与全国存在的将农民人均收入报低来争取扶贫政策的极端例子相比较，西藏的各基层统计工作却走到了另一个极端，各项收入的报高，在西藏各基层是非常普遍的事情。另外，由于基层统计人员缺乏专门的培训，所以对各项统计项目的含义存在模糊问题。2000年8月，西藏自治区统计局、扶贫办等部门的有关人员，对全区贫困现状进行了又一测算：全区农牧民人均纯收入600元以下的农村人口约为19.17万人；人均纯收入800元以下的农村人口约为49.84万人；人均纯收入1000元以下的农村人口约为85.46万人；人均纯收入在1200元以下农村人口约在150万人。事实上，经济的发展，城镇与农牧区的收入差距的进一步拉大，使得西藏农牧民贫困状况依旧未得到真正的转变。所以，在未来我们需要建立一个科学的、长期运行的收入调查制度，它会给许多政策的操作和实施带来更为可靠的依据。但是，在当下许多贫困家庭的生存、就医问题只能依据一些以往认可的标准来解决。
（三）强化农牧区社会救助中的国家责任
国家应重视发展社会救助，把它列为政府重点工作和发展社会保障的首要任务，政府承担重要责任。由国家组织和资助大规模的社会救济，在组织协调和规范实施方面有着明显优势，由于救济标准和救济水平统一，救济资金来源稳定，使社会救济在管理过程中更加简单易行，管理的公平性得到充分肯定，也使其政策制定保持了应有的一贯性而不至于自相矛盾。目前农牧区最低生活保障工作中面临的最突出问题，就是由于开展了开发式扶贫计划，造成了许多具体的贫困人员无法享受最低生活保障待遇。这种状况说明，如果政府不承担一定责任建立一个正式而长期的救助制度，基层贫困群体无法获得他们所需的帮助。
（四）坚持灾民救助行动
西藏是一个自然灾害频繁的省份，几乎年年有灾，救灾一直以来是民政部门的重要工作，是以往政府救助最重要的构成之一。由于西藏自然环境相对艰苦恶劣，所以，在未来的社会救助建设中灾民救助仍将扮演极为重要的角色，而灾民救助的资金主要由国家和地方两级财政予以解决。
（五）提升五保供养的层次
五保是指由农村集体负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对农村中有公民权、无依无靠、基本丧失劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿，通称五保户。五保内容为保吃、保穿、保住、保医、保葬（幼儿保教）。目前的“五保”供养方式主要有两种基本形式：即分散供养和集中供养。这两种形式的保障西藏都有，但是，保障的待遇有待进一步的提高，除了维持的基本的生存之外，这部分人群更加需要精神上的慰藉。五保对象同其他同胞一样，对美好的生活有着憧憬，有着对宗教信仰、社会交流的渴望，而恰恰这一点是以往五保工作所忽略的，对他们而言，仅仅保障生存是不够的。
（六）强调社会共同参与
社会救助制度的社会化在许多国家都是一种非常普遍的现象，鼓励各种民营机构、慈善团体、非政府组织等社会组织的参与，其管理成本较一般公共事业单位为低，办事效率较高，筹资渠道灵活，对社会救助制度的发展有很大的促进作用，能对政府救济形成有力补充。政府可以将从事社会救助、福利和慈善事业的团体、组织等一律作为非赢利性单位对待。对企业、个人的社会捐赠给予免税等。目前活跃在西藏的有英国儿童救助会、利众基金等十五个组织，在教育、卫生保健诸多领域开展了各种合作项目。由于西藏贫困程度深，社会化程度不高，政府与这些组织之间存在很广阔的合作空间。
（七）建立针对城镇农牧民工的一个过渡性社会保险体系
1、设立投保的自愿性
农民——包括进入城市的部分一来说，由于就业情况各异，经济承受能力差别很大，对他们的养老保险必须坚持自愿的原则，不能搞强迫。参不参加，是自己的事情；缴费多少，也是自己的事情。但是，政府应该对最高缴费予以限制。因为这种保险是以保障居民的基本生活为目标的，超过基本生活的部分就应该由商业保险公司予以提供了。为简化管理过程，提高管理效率，社保部门可以在规定最高投保额的同时，对最低投保额也进行适当规定，并且在最高投保额与最低投保额之间划分若干档次，供投保人根据自己的经济能力选择。
2、主张缴费的个人责任原则
农民工缴费时政府的责任是根据国家财政和地方财政的承受能力，按照投保人缴纳保费的多少，予以一定比例的补贴。需要注意的是，为避免缴费越多补贴越多带来的公平性的丧失，应该实行“递减式”的补贴方法，即随着缴费额的增加减少其所获补贴，而且规定单人所获补贴的最高限额。
3、明确的个人账户原则
每个投保人都拥有自己单独的账户，专人专户，个人积累资金记在个人名下，不发生任何转移关系。个人未来的养老收入也以其个人的累积缴费金额及其投资收益为限，是一种缴费限定型的模式。
四、结尾
社会救助仍是新世纪西藏农牧区经济生活中的重要内容。也许在很长的一段时间内，西藏基层存在的大量未解决贫困问题人的救济、配给扶贫工作不能达到一个令人满意的程度。但是，临时性特色比较浓厚的救灾和扶贫活动不能保障广大西藏农牧区人民的生存发展的要求，所以，非常迫切地需要将广大贫困人群纳入到新型的社会保障制度的框架中。目前，在西藏已经开展的由民政部门主持的城镇居民最低生活保障为主社会救济事业和其他各项社会保障事业应该逐步开展到广大农牧区去，我们期待在五保户和农村卫生保健体系基础之上，西藏农牧区的社会保障制度不论在覆盖面上，还是在保障的种类上都发生一次比较大的改观。
［审稿：尕藏才旦］
［编辑：蔡秀清］
收稿日期：2006—10—20
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