公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,公众论文,机制论文,危机论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓公共危机就是指在某种情况下，由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的某一突发性事件，对社会公共秩序形成巨大冲击，对社会造成极大破坏，对不特定人群的生命、财产等构成巨大威胁，危及公共安全，并要求政府组织社会共同采取紧急措施加以应对的危险状态或危险事件[1]。公共危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，处理不善将会给社会经济发展和人民生活带来极大的负面影响。因而，能否妥当处理与应对各种公共危机事件，成为考验政府执政能力的重要指标，也是服务型政府建设的一个重要命题。实践与理论证明，公共危机事件要得到科学妥善的处理，在很大程度上取决于政府在公共危机中能否与社会公众实现良好的信息沟通。可以说，健全的信息沟通机制是科学有效应对公共危机的前提条件与过程保障，是公共危机应急管理机制的重要组成部分。如何构建和完善公共危机管理中面向公众的信息沟通机制已成为当前社会各界共同关注的热点问题。在此，本文试就公共危机管理中面向公众的信息沟通机制的内涵、功能与特点作初步探讨。
1 公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制的内涵
1.1 沟通与信息沟通的概念辨析
沟通是组织行为学、心理学、社会学与传播学等诸多学科领域研究的对象，因而其定义方式也多种多样。一般而言，沟通是思想、情绪、意图、感情、信息的传递、扩散与共享，并使之为群体中成员共同所有的过程，这是沟通的基本含义。所谓信息沟通，则是指基于某一特定的目的，信息从一个主体传递给另一个主体的过程，这些主体可以是个人与个人、个人与组织以及组织与组织。当前很多论著都没有将“沟通”与“信息沟通”这两个概念严格区分开来，是因为从广义的信息定义来看，沟通必定是一个主体之间相互传递信息的过程，亦即沟通等同于信息沟通。但事实上两者存在区别：沟通强调的是沟通行为对沟通对象心理、情绪和行为的感染和影响，其中，语言、文字、符号甚至手势、表情、语气、态度、姿态、行为与装束都可以成为传递信息的媒介与手段。而信息沟通则专指某种信息在两个主体之间以语言或书面文字的形式公开、传递、扩散、交流与共享的过程，强调的是通过信息的传递达到影响的目的。从信息管理学的视角来看，组织的信息管理活动，实际上是一个配合组织的业务与目标而展开的对信息进行收集、整理、传递、检索、利用、存档与销毁的过程，而信息沟通则是其中一个重要的环节。
1.2 信息沟通的过程模型
任何信息沟通的过程都包括信息发送者、信息、信道、信息接收者、编码与解码、反馈和噪声七个基本要素。信息发送者是指发送信息的个人、群体或机构；信息是指沟通过程所要传递的实质性内容；信道是指沟通中信息传递的媒介与渠道；信息接收者是接收信息并受其影响的对象；编码是指信息发送者将信息内容转化为发送者与接收者都能理解的表达形式，而解码则与之相反，是指信息接收者接收、翻译与理解所接收的信息的过程；反馈是指信息接收者将其接收到信息后的反应传递给信息发送者的过程；噪声是指在各个环节中影响信息沟通效果的一切障碍因素。总之，任何信息沟通活动，无论是复杂还是简单，都必然存在这七个方面的要素，而且各个要素都可能对信息沟通的有效性产生一定的影响。因此，这一过程模型是我们探讨信息沟通问题的基本依据。
1.3 公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制释义
在现代社会环境日趋复杂的背景下，任何组织要高效率地实现既定目标，都必须以组织内部、组织与外界环境之间的协调配合为前提，而信息沟通在其中发挥着关键作用。任何组织都有信息沟通，组织的信息沟通活动既包括组织内部的信息传递、交流和共享，也包括组织对外界环境搜集、发布信息以及与外界环境交换信息[2]。组织的生存与发展离不开有效的信息沟通，没有信息的传递与流动，组织中各要素不能相互协调和配合，因而组织无法发挥整体优势，也无法与环境之间形成良性的互动，进而无法实现组织目标。作为一种典型的公共组织，政府承担着公共管理的职能，它的正常运转，也有赖于有效的信息沟通。为了履行职能，政府需要在内部与外部实现良好的信息沟通，不断与各个主体之间互相传递和交流信息。按照沟通的对象，可以将政府组织的信息沟通活动划分为内部信息沟通和外部信息沟通两个部分。内部信息沟通主要是指上下级政府部门之间的纵向信息沟通和同一层级部门之间的横向信息沟通以及某一政府部门内部的信息沟通；外部信息沟通主要是指政府部门与外界环境中各相关主体，如国际社会、其他国家机关、媒体、企业、非营利组织和公众之间的信息沟通。内部信息沟通解决的是政府部门内部官僚体制下的信息交流、信息共享问题。外部信息沟通解决的是政府与社会各个主体之间信息传递的良性互动关系，以及全球化背景下政府部门与国际社会之间开放的信息交流与合作问题[3]。
公共危机是由不可预测的、突发的、紧急的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件导致的，往往具有相当大的破坏性，如何有效地管理突发事件，做到预防突发事件、正确应对公共危机事件、尽力将各种公共危机事件的危害程度降到最低，是现代政府面临的紧迫问题。由于公共危机事件所带来的突发性、不确定性和破坏性，导致公共危机事件的应急管理与正常时期的日常管理之间存在着较大的差别。在公共危机事件中，面对非常态的局面，政府要妥善化解危机，防止危机扩大与裂变，有效的信息沟通变得更为重要。公共危机管理中的信息沟通活动同样可以分为内部信息沟通与外部信息沟通两个部分。其中外部信息沟通的对象具有多样性，主要包括社会公众、媒体、国际社会、非营利性组织和与突发事件相关的其他组织。但社会公众是公共危机事件最终的利益相关者，也是影响危机事件发展走向的决定性因素，因而面向公众的信息沟通在公共危机管理的外部信息沟通中最为关键。
按照系统论的观点，机制是指某系统各构成要素之间相互联系和作用的过程与方式。因而，公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制可以定义为政府在公共危机管理中与社会公众的信息沟通活动各要素之间相互联系和作用的过程与方式，具体由三个部分构成（如图1所示）：(1)基于主体的沟通网络。是指当公共危机发生时，在政府与社会公众进行信息沟通活动中，相关主体所构成的信息传递网络以及各主体的权利与义务关系；(2)基于信息的业务流程。是指公共危机信息在政府组织内部与外部的整个运动过程，主要包括公共危机相关信息的收集、处理、分析、发布等一系列环节；(3)基于反馈的监控体系。是指政府在公共危机管理中对社会公众舆情的监测、分析与疏导的过程。这三个部分功能各异，相辅相成，共同构成了公共危机管理中面向公众的信息沟通机制。其中，基于主体的沟通网络是政府面向公众的信息沟通的物质载体，信息沟通正是由于信息在这张由不同主体构成的网络上传递与流动而得以实现；基于信息的业务流程是政府面向公众的信息沟通的前提条件，信息是信息沟通的核心内容，有效的信息沟通需要对信息进行前期加工处理并及时发布；基于反馈的监控体系是政府面向公众的信息沟通的保障因素，在公共危机管理中，政府面向公众的信息沟通是一个循环往复的过程，对反馈信息的有效管理与分析，可以保障信息沟通活动的良性发展。
图1 公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制的构成
2 公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制的功能
理论与实践证明，政府面向公众的信息沟通在公共危机管理中有着重要的意义，对于妥善应对危机，防止危机恶化与升级，发挥着关键性的作用。具体而言，公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制有如下四个方面的功能。
2.1 充分动员民众力量
公共危机管理是一个全社会全方位参与的整合协调过程，现代公共危机的治理单靠政府一方的力量是不够的。亦即，在公共危机管理中，除了起主导作用的政府部门，还需要其他社会力量的共同参与，以达到资源互补、风险共担的效果，从而更好地应对公共危机事件。在西方发达国家的公共危机管理实践中，政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，普通公民、工商企业组织、社会中介组织在危机管理中的高度参与，已经成为一个事实[1]。民众是公共危机事件的直接威胁对象，也是最直接的利益相关者，在各类公共危机处理中起着决定性的作用。因此，要妥善应对、处理公共危机事件，政府必须获得民众的广泛支持和大力协助。政府能否将自己所掌握的、涉及公众生命安全与健康的信息，及时充分地告知民众，对于稳定公众心态、动员公众力量具有重大意义[4]。在公共危机管理中，政府通过与社会公众之间的交流与沟通，及时准确地将危机信息传递给广大的社会公众，使之充分了解危机的状态与情况，增强应对危机的信心，并以此做出理智决策，积极配合政府行为，从而更好地发挥其自身的作用。
2.2 合理引导社会舆情
舆情是指在一定的社会空间内，围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的社会管理者及其政治取向产生和持有的社会政治态度。它是较多群众关于社会中各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等表现的总和[5]。在危机状态下，社会公众的心理受到冲击，极易产生不同程度的心理危机，心理平衡被打破，人们往往急切地想知道危机的状态、对自己的影响以及政府怎么处理危机等，如不及时发布信息极易引起社会主观猜测，民众极易听信小道消息，导致谣言四起。同时，在信息网络时代，网络媒体具有进入门槛低、信息超大规模、信息发布与传播迅速、信息的发布成本极低、参与群体庞大、实时交互性强等特点，这就为谣言的广泛传播创造了条件，如果不加以监控与引导，不实的信息将泛滥成灾，从而导致普遍的社会民众心理危机，产生严重的恐慌情绪，由此做出一系列非理智行为，激发各种社会矛盾，促使危机升级与恶化。在公共危机管理中，政府可以通过面向公众的信息沟通机制，在第一时间内向社会公众发布危机信息、澄清事实、防止谣言扩散，从而合理引导社会舆情，减少不安定因素，终结公共危机裂变。
2.3 有效辅助危机决策
政府危机决策是指政府组织在有限的时间、资源和人力等约束条件下，所采取的应对危机的具体措施。政府危机决策与常规决策不同，它具有紧迫性、风险性和决策非程序性的自身特性。政策学家德罗尔说：“危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键”[6]。因此，从某种意义上讲，危机决策是危机管理的核心。信息则是危机决策的重要基础与前提条件，贯穿于危机决策过程始终。从信息运动的角度看，信息是危机决策的核心要素，决策是将信息转换为行为的过程，危机决策的过程也是决策者收集、分析、处理信息，进而在此基础上实施决策和处置行为的过程[7]。然而，在危机事件中，由于政府因危机信息缺失而导致危机决策失误的现象经常发生，因此，能否及时、全面、准确地获得和利用信息，直接关系到危机决策者能否及时和有针对性地采取必要的紧急措施。在公共危机管理中，政府部门通过与社会公众的良性互动，可以获得大量的社会信息，这些信息能弥补政府从体系内部获得信息的不足，从而使得政府可以做出更加科学准确的决策，及时有效地控制事态的发展。
2.4 积极改善政府形象
公共危机事件是对政府能力与形象的严峻考验。政府形象是公众对政府行为及政府人员的总体评价，良好的政府形象对优化政府行为具有重要作用，优良的政府行为又是有效政府能力的保障。可以说，政府形象是一种能力资源，对化解风险起着非常重要的作用[8]。建立公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制，及时准确地向社会公开包括危机的发生发展情况、危害性及影响、政府所采取的措施、社会公众应注意的事项、危机处理的经验教训等在内的公共危机信息，能够最大限度避免、缩小和消除因为危机事件的发生而造成的各种负面影响，体现政府高度负责的态度，体现政府应对公共危机的信心与能力，从而有利于树立责任政府的良好形象，获得更大的社会公信力与支持度。同时，政府与民众之间进行开诚布公的对话与合作，有利于塑造诚信形象，增强政府在公众中的凝聚力和美誉度。
3 公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制的特征
由于公共危机本身的特征，使得政府面向公众的信息沟通机制在公共危机管理中与在政府日常管理中大不相同，具体表现在如下三个方面。
3.1 联动性
公共危机应急管理机制，是政府部门为了更好地防范和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等各类突发性公共危机事件而建立的一整套工作方法与模式。它包括应急系统的决策处置机制、协调联动机制、信息沟通机制、预测预警机制、应急保障机制、社会动员机制及相应的管理机制。衡量应急管理机制健全完善与否的标准，在于政府能否在应对和处置各类突发性公共危机事件中做到统一指挥、功能齐全、反应灵敏、快速高效。政府面向公众的信息沟通贯穿于公共危机管理的全过程，在政府应对与处理公共危机事件的各个阶段，都发挥着极为重要的作用。在公共危机管理中，政府与社会公众之间要实现良好的信息沟通，及时收集与分析社会公众的反馈信息，一方面对社会公众的舆情进行适当监管与合理引导，另一方面要根据这些反馈信息，调整决策，采取相应措施。公共危机应急管理机制中其他所有机制的正常运作，都有赖于对公共危机事件发生发展的信息与社会公众的反馈信息的充分掌握。这就使得政府面向公众的信息沟通机制与其他机制之间紧密联系，相互关联，具有联动性的特点。如果面向公众的信息沟通机制失灵，将会影响其他机制的正常运转，产生“牵一发而动全身”的连锁效应。
3.2 应急性
从理论上讲，公共危机的爆发也是由一系列的细微事件逐渐发展而来的，其爆发也应该存在着征兆和预警的可能。但在实际生活中，公共危机爆发前的量变过程一般不为人们所注意，其在爆发时间和地点上存在着较大的不可预知性，其爆发的原因和后果也都难以预测，因而公共危机的爆发从整体上具有突发性的特点[9]。同时，公共危机事件整个过程发展变化迅速，并且由于其巨大的破坏性，危害性和负面影响，突发性公共危机事件一旦发生，时间因素最为关键，政府必须在获悉危机发生后24小时内迅速启动应急管理机制。作为应急管理机制的一个重要组成部分，政府面向公众的信息沟通机制也必须立刻运行。政府要在第一时间收集到各种与突发性公共危机事件有关的信息，进行分析与确认，并利用有效途径，尽快将其传递到有关的社会公众，使社会公众了解事件发生的真相，稳定情绪，并做出理性的行为选择，从而遏制事态的进一步发展与恶化。因此，在公共危机管理中，政府面向公众的信息沟通机制具有应急性的特点。这一特点使得公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制有赖于成熟完备的应急预案的制定和严格的日常训练，只有这样，才能确保在公共危机事件突然发生的情况下，政府面向公众的信息沟通机制能够正常启动并立即运行，发挥其应有的作用。
3.3 复杂性
由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称性，使得人们无法准确判断突发性公共危机事件的时间、地点、爆发源等，也同样无法对公共危机事件的发展趋势、危害程度及其最后结果进行准确的把握，亦即，突发性公共危机事件具有不确定性的特征。此外，当危机发生时，人们的生命安全受到极大威胁，往往会出现心理危机，使社会公众对政府的决策、行为和能力产生怀疑，同时，网络、多媒体技术的普及，使有关突发性事件的信息迅速在世界范围内传播，其中也夹杂着一些夸大的、失实的报道[10]。在这样的背景与环境下，政府面向公众的信息沟通活动变得十分复杂，而与之相适应的信息沟通机制也具有复杂性的特点。公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制的复杂性主要表现在如下三个方面：首先，公共危机管理中，政府面向公众的信息沟通活动要涉及政府、各类社会组织、新闻媒体以及公众等多头主体，围绕对危机信息的传播与利用，各个主体之间存在着各种各样的权利与义务关系，构成了一张错综复杂信息沟通网络；其次，对危机信息的科学管理是政府面向社会公众进行有效沟通的基础。为了最大限度地保证公共危机信息的及时性、准确性与完整性，必须严格执行统一的工作标准，建立一整套包括信息收集、加工处理、存储、传输与发布在内的复杂流程，实现公共危机信息管理的规范化与科学化；再次，对反馈信息的有效掌握有利于政府与社会公众之间信息沟通活动的良性发展，也有利于防止危机的恶化与裂变。然而，当前社会公众的反馈信息主要是通过网络舆情体现出来。而在公共危机管理中，要实现对网络舆情的有效管理和引导，就需要构建完善的舆情监控体系，由此将涉及法律与技术等多个层面的问题。
收稿日期：2010-06-18