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如何认识和看待当前铁路改革面临的形势，是做好今后一个时期铁路各项工作的关键。只有正确把握当前铁路改革面临的形势，才能从大局着眼，从全局定位，全面筹划铁路的改革，推动铁路事业面向新世纪健康发展。
从当前国民经济发展的走势看，国有企业改革已经进入攻坚阶段，铁路也正处在深化改革三年攻坚最关键的时期。换句话说，铁路改革已经进入最困难、最关键的阶段，今后几年铁路将处于历史变革时期。搞得好，铁路会柳暗花明又一村，进入一个新的发展阶段；搞得不好，铁路会失去一次历史转折的机遇。所以，今后几年铁路改革十分要紧、十分关键，既关系到中国铁路以什么样的面貌迎接新世纪，又关系到中国铁路以什么样的姿态迎接市场经济的挑战，更关系到中国铁路的兴衰发展。那么，如何认识和看待铁路改革面临的形势？如何认识和看待铁路改革已步入攻坚的关键阶段？作为一个企业，它在市场经营中可能遇到的最棘手、最难办，危及生存与发展的主要问题，铁路今天都遇到了。这些问题包括效益、减员、市场份额、管理体制和理论研究等五个方面。
第一，效益问题。市场经济一个最突出的特性是，没有一个企业不是为赚钱而存在，追求利润是企业最终目标。铁路从1993年首次出现全行业亏损，至今已经六年，1997年末累计亏损156亿元， 资金缺口挂账已经达到了230亿元，铁路建设负债高达1150多亿元。 这三项累计已超过1500个亿。经营上的连年亏损，对铁路运输行业压力越来越大，影响越来越明显。从目前宏观经济形势看，铁路实现三年扭亏难度不小。
一是全球经济危机对中国经济的影响不容忽视。爆发于1997年初的“亚洲金融危机”，其危机程度之严重、影响范围之广和持续时间之长，都远超出人们的想象，现在危机的影响已远远超出亚洲，席卷了俄罗斯和拉美很多国家，造成俄罗斯政坛的动荡，并已严重影响到美国。经济学家普遍认为，我们正面临一场真正的全球危机。全球经济1997年增长速度是4.1%，国际货币基金组织预测1998年的增速仅为2%，1999年可能稍有恢复也只有2.5%。世界银行预测，这场波及全球的经济危机，至少要到2000年才能走出低谷。无疑，在世界经济一体化的今天，全球经济危机对中国经济的影响也是深刻的。今年国民经济增幅预期值7 %，以及我国外贸出口大幅度下降，将直接影响全社会的运输需求。
二是国民经济增长开始注意质量。我国已初步摆脱“短缺经济”的阴影，进入一个新的转折阶段，即经济发展摆脱了“面多了加水，水多了加面”的简单数量扩张时期，进入以产业升级和结构调整为中心，注重提高经济增长质量的中速发展阶段。国家的投资重点将由过去集中于劳动密集型、初级加工的制造业，逐步转向深加工和高附加值的产业群组，相应地燃料、原材料和初级产品的运量逐步减少，传统大宗货源难以再有增长。国民经济发展的这一新特点，决定了全社会货运需求不会有较大幅度的增长，反而由于产业结构和产品结构的调整，对铁路运输提出了新的挑战。国家大力发展水电，减少煤炭消耗，在去年煤炭压产8000万吨的基础上，今年还要压产1.7亿吨； 钢铁行业加快推进集约化经营，注重优化产品结构，不在追求量的扩张；国有企业走出困境还需要一个过程；一批高能耗、高污染的“五小”工业企业将面临着关、停、并、转；实行封山育林政策，大量减少木材砍伐；全国粮食连年丰收，各地粮食储备比较充足等等，这一切都预示着铁路货运量增长面临越来越大的困难。
三是铁路与市场接轨相对迟缓直接影响效益。从铁路自身讲，效益的好坏直接取决于铁路走向市场步伐的快慢和铁路在运输市场所占的份额及铁路多经发展的速度。而铁路走向市场的步伐的快慢，又取决于铁路体制转型的快慢及其程度。当前铁路发展中遇到的突出矛盾和困难，从根本上说是体制性弊端和结构性矛盾的具体体现，是计划经济体制长期累积和沉淀问题的集中反映。进一步分析，一个是铁道部政企合一，政府与企业之间的权责利关系界定不清，企业难以成为独立的法人实体和市场竞争主体；一个是铁路“大一统”管理模式，形成以计划配置资源为主的行政管理体系和生产组织方式，企业难以真正走向市场。这使我们看到了铁路走向市场的终极症结，但解决政企不分和“大一统”管理体制问题都还有一个过程。作为政企分开的重要步骤的铁道部机关改革，公务员由800人减到400人，撤并了一些司局处室，特别是把机、车、工、电、辆等五个运输生产部门从政府中基本上划出，成立运输调度指挥中心，是机构改革给政企分开带来的最积极的变化。但铁路还尚未完全实现政企分开，政企分开在铁路还有一段路程要走。“大一统”的管理体制问题，还需从理论设想，到方案构架，再到实践探索，有一个完整的模式。铁路局直管站段的模式，只解决了管理层次过多、铁路局与铁路分局“你死我活”的问题，并没有从根本上解决“大一统”的管理体制问题。而政企不分、管理上的“大一统”两个体制性问题不解决，铁路走向市场就是一句空话。
四是降低人工成本比较困难。上面分析的三条，主要是看运输市场这块“蛋糕”能做多大，铁路运输市场份额可能有多大，实际是一个收入问题。效益问题要看收入和成本。从目前铁路实际情况看，构成铁路运输成本的一个主要因素是人工成本，其中每百元运输进款中人工成本高达34.16元，亦即运输收入的1／3强被人工成本吃掉。不难看出， 减人成了降低运输成本、提高效益的主要途径。问题是三年减员1998年采取的主要途径是退休或提前退休。仅1998年前七个月，全路的离退休人员就增加了23.9万人。今明两年分流人员中离退休人数会很少，最主要的可能分流途径是多经。而多经依附运输主业，还没有走出自己的路子，本身发展就处于低靡状态，吸纳分流人员自然十分有限，分流人员没有岗位又不允许一减了之，那怎么办呢？上挤下压的结果，很可能出现弄虚作假的现象，从数字上看人减下来了，实际上人工成本并没有减下来，这就是大家普遍关注的减人能否增效的问题。总的看，铁路由于受宏观经济形势、体制转轨、降低成本等多种因素的制约，三年扭亏形势严峻、难度不小。
第二，减员问题。国内外企业面对市场竞争的巨大压力，常规做法无不是通过减员来降低成本、扭转经营困境。日本国铁16年间减了63%的员工，美国一级铁路14年减了62%的员工，俄罗斯也计划把160 万人减到2000年的40万人。同样，为了解决目前铁路全行业的经营困境，今后三年实施结构性分离110万人；运输企业结构性分离30万人， 运输主业净减员30万人；非运输也净减员10万人。这样大幅度的减员，在中国铁路史是前所未有的，难度可想而知。一方面是我国养老保险、社会保障和再就业机制正处在建立完善阶段，许多问题还要靠企业自身来消化，因此企业下岗、转岗、待岗等减员的成本和代价将会较大，任务自然很重；一方面是净减员40万的量很大，要管这么多人的再就业、生活和稳定等等具体问题，任务能不重吗？具体看减员分流有两个难点：
一个难点是职工的再就业问题。1998年全行业退休了24万人，即使这些退休人员都符合相关政策规定，那么今、明两年要完成全部分流任务，难度依然存在。分流最根本的是有就业机会，有岗位再就业。铁路运输主业之外，只有集经、多经一块。从1986年到1997年底，运输系统多经企业已发展到7500多个，净资产178 个亿； 1997 年多经营业收入376个亿（运输收入才840个亿），利润33.3个亿。但总的看，铁路多经的经营规模普遍比较小，依附主业的状况没有从根本上改变，没有形成自己的龙头企业、规模企业和名牌产品，说白了还靠在运输主业吃饭，还是依赖型的多经。比如以客货运延伸服务为主要内容的经营项目，至今仍占铁路多经收入的大头，约占总收入的70%。多元经营是世界铁路发展的一个大趋势，是事关铁路事业兴衰成败的战略举措，但中国铁路还没有走出单一经营的格局。因此，在铁路多经本来就没有打开局面，再加上国家禁止乱收费、乱加价，铁路多经发展处于低靡的情况下，可想而知多经能接收多少人？而多种经营全社会都在搞，全国下岗1000多万人，他不搞这些靠什么来生活？所以，多经的市场竞争越来越激烈，市场空间越来越小，难度也越来越大。
另一个难点是干部的减员问题。干部的减员是个大趋势，必需得减。这次国家公务员减员50%，全国上下都一致拥护，为什么？吃饭的财政，都让人头给吃掉了。今年铁道部要求各路局、分局和站段机关精简干部25%，并提出干部与工人、党群与行政、机关与基层“三同步”。实际上，运输主业干部不减员确实不行了，很多问题都出在这一层，最终导致效率下降、管理费用和成本大幅度增加。
第三，市场问题。企业所占的市场份额，反映了企业的整体经营水平和市场竞争能力。所以，任何一个企业都不遗余力地打市场这张牌，不惜一切代价抢占市场。从计划经济向市场经济转型过程中，越来越多的企业认识到，市场唯一不变的法则就是永远在变。所以，企业除一只眼盯住员工，保证最高的工作效率，一只眼盯住政府，按指令办事外，第三只眼就要紧紧盯住市场，盯市场的变化。现在回过头看，铁路对市场的反映是滞后的。党的十四大后，中央提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，铁道部在这一年底召开的理论研讨会上，提出铁路产品也是商品，同样应该进入市场交换；1995年的全路领导干部会议上，首次正式提出“货源不足，运输市场竞争日趋激烈”这样直面市场的说法；1996年全路领导干部会议上，第一次用了一段话来阐述运输市场面临的形势，认为铁路面临着市场挑战。也就是说，到1996年年初时，才开始认识到运输市场的激烈竞争和它的变数。而此时，铁路在市场中的份额已明显减少，从1978年到1996年这18年间，铁路客运周转量由62.6%，下降到36.33%，净减少26.37%，年均减少1.465%；货运周转量由54.4%下降到35.5%，净减少18.9%，年均减少1.05%。1997年客运出现较大幅度的下滑，1998年货运量大幅度下降，也都没有预料到。那么，如何看待铁路运输市场份额的这一变化呢？首先，反映出铁路从上到下、从干部到职工观念的严重滞后，对市场反应的迟缓，造成的必然结果；其次，各种运输方式有合理匹配的问题。过去铁路的繁荣，是因公路、水运、民航等发展过分滞后，铁路过度吸引客货需求造成的。但与此同时，公路、水运、民航等都有了不同程度的发展，自然客流和货流就要逐渐向公路、水运、民航转移，按照这些运输方式的经济技术特征和自身的运输能力，承担相应的运输市场份额，可见这种合理匹配是完全正常的；第三，公路、民航的快速发展，以及体制转换的加快，使得运输市场日趋成熟，这样公、铁、水、民航等各种运输方式开始形成竞争，其结果必然导致运输市场重划分。那么，如何看待今后几年的运输市场呢？
首先，如前所述，由于受宏观经济环境的影响，整个运输市场不会太活跃，而是趋于平缓，铁路的客货运输特别是货运能够走出低谷，但铁路客货运总的需求不会太旺。
其次，由于公路、民航、邮电业的迅猛发展，运输市场的竞争会更加激烈，铁路的市场份额在未来数年内还要继续减少。最近几年，公路每年新建里程是2.2万公里，发展速度是铁路的20倍；1998 年国家基建总投资10500亿元中，公路占了1800亿元，占总投资的17.14%，铁路是500亿元，占总投资的4.76%，公路今年仅新建里程就达3.3万公里，到2000年，设计时速120公里的高标准公路将达一万公里， 届时高速路将居世界前列。中国民航一直以国民经济增速的2倍，世界民航业增速的4倍在快速成长。邮电业在近20年高速发展的同时，联通公司的建立与发展，特别是联通公司今年在天津市话网的建设经营，更增添了中国电信业的活力。在这样的情势下，有限的运输需求增长，又被各种运输方式激烈争夺，未来运输市场格局中，铁路保持现有市场份额将会十分困难。
再其次，还要注意世界交通运输发展的大趋势，即铁路所占市场份额逐渐下降。面对世界铁路发展的这一规律性趋势，不管中国国情有多么特殊，都会或多或少有所体现，只是程度不同罢了。
第四，体制问题。铁路的效益问题，市场份额问题，说来说去关键是体制问题。分析铁路运输业的许多现状，究其原因，最终都归结到体制上。政企不分本质上是计划经济体制的根本特征。它的直接后果是企业行为主要是按政府的指令来操作，企业只是被动地接受政府的指令和信息，是被动的客体；而政府才是这个大“工厂”的业主、老板，因为产权是政府的，经营权也是政府的。最终是所有企业只能全心全意依赖政府，有了问题、矛盾、困难找上级，企业的厂长（经理）不对经营状况的好坏负责。政府对企业负了无限责任，所以出现了企业盈亏责任主体虚置、缺位的现状。这说明了为什么在转型时期，铁路运输企业显现出的弊端和经营上的矛盾越来越突出、尖锐，根源在于政企不分造成无人对企业的生产经营负责。
目前，铁道部机关改革已经完成，政企分开迈出第一步。接下来将面临着政企如何进一步分开，运输管理体制改革如何突破，这两个必须攻克的难题。目前，铁道部下辖铁路局（集团公司）、铁路分局（总公司）、站段四级管理、两级法人的管理模式，产生、发展和成熟于计划经济的土壤，经过了五十年的融合、运作，已经形成相当稳固的管理框架、配套的管理方法和价值取向鲜明的企业文化，自身运作相当有序、相当成熟、相当完备。但问题是，运输企业所处的整个社会经济环境发生了质的变化，由政企不分逐步向政企分开的方向迈进，由计划经济体制向市场经济体制发展。很显然，那种完完全全适合于计划经济体制的运输管理体制，在市场经济条件下就显得力不从心了。这就是制度上的原因。市场经济条件下，政企逐步分开后，旧有的运输管理体制便失去了生存的土壤，失去了相应运作的外部环境和条件。因此，按照市场规律，按照运输企业自身运作的特点，来重心构建运输管理体制，就显得十分必要和紧迫了，除此之外没有其他道路可走。
第五，理论问题。这个问题往往被人忽视。事实上正是理论研究的滞后，才严重制约了干部职工观念的更新、思想的解放，才严重制约了铁路的改革，使得铁路改革难以有新的突破、大的发展。恩格斯说，一个民族要站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维，同样处在改革攻坚阶段的铁路也一刻离不开理论指导和理论思维。铁路的研究机构不少，但很难看到那些对铁路改革与发展有重大影响的理论研究成果。而现实中，铁路又十分迫切需要理论的指导。铁路行业已有170 年的历史，中国铁路已有120年的历史，新中国铁路也已有50年的历史， 历史可谓厚重和悠久。同时，我国铁路有4700亿元的固定资产，有340 万人，有近7万公里的铁路。面对这样一个历史悠久的庞大的企业集团， 在由计划经济向市场经济转型的过程中，离开了理论的指导能行吗？特别是体制改革，包括政企分开和运输管理体制的创新，涉及全局、影响全局，更渴望理论的指导。
上述五个问题，是今后几年铁路改革这场攻坚战无法逾越、无法回避的问题，五个问题哪一个也绕不过去，哪一个问题都影响改革全局，哪一个问题解决起来都不会轻而易举。所以说，铁路今后几年的改革任务，比以往任何一个时期都艰巨、都繁重，今后几年是铁路改革最关键、最艰苦的时期，也可能是铁路大变革的最重要时期。这就是当前铁路改革面临的总的形势。