在放松管制与强化管制之间寻求平衡，本文主要内容关键词为：管制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二十世纪八十年代以来，放松管制越来越多地成为了世界各国政府管制改革的基本理念。然而，二十一世纪初发生在美国的安然事件及其随后爆出来的一系列丑闻使人们在震惊之余不得不重新思考强化管制的问题。或许，放松管制与强化管制永远都是政府在不同时点对“经济事件或市场失灵感应的特殊回应”。[1]
一、管制的纷争——政府管制及其理论解释
自1887年美国铁路州际商务委员会成立，（注：当时成立美国州际商务委员会的目的是为了限制铁路巨头的操纵，确立公平合理的价格，保护货运人及公众的利益。由于在此之前，政府一直奉行消极的自由放任政策，因此，州际商务委员会的成立标志着政府实行积极的经济管制政策的开始。作为政府管理经济的一次重大尝试，由5个经政府任命、任职时间交错、任期6年的委员组成的州际商务委员会成了后来各种管制委员会模型。）人们就开始了有关管制的思考。而对其最初的讨论则兴起于罗斯福新政时期。当时，被誉为“管制的先知”的詹姆斯·兰迪斯在《行政过程》一书中表达了这样的思想：市场本身存在很多问题，这些问题对于软弱、松散、过去缺乏专门技术知识的传统政府而言，太大也太复杂了。国家需要政府的第四个分支，即表现为各种独立的管制委员会的行政分支，它将是半立法、半行政和半司法的，创立更多而不是更少的机构有助于提高政府管制过程的效率，而政府最需要的就是效率。[2]在管制的全盛时期，兰迪斯对于管制的热情颂扬为后来在历史的检验中丰富和成熟起来的管制理论奠定了基础。
在以后几十年的时间里，各个相关学科都对政府的管制问题做了大量出色的研究。然而，最显见、也最深刻的研究当属于西方的经济学领域。1970年美国康奈尔大学经济系教授卡恩出版的《管制经济学：原理与制度》一书被誉为“关于此课题的最有影响的著作”。在这本著作中，卡恩指出，作为一种基本的制度安排，政府管制是对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面所做的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定。管制并不反映市场的现实，相反，它阻碍了价格发挥其根本的职能。管制者似乎并不了解他所管制的行业的经济运行——或者他们自己的决定所导致的经济后果。[3]卡恩对于管制的解释和批评被施蒂格勒在《产业组织与政府管制》一书中的实证分析所进一步诠释。通过对电力部门、证券市场反垄断、寡占的研究，施蒂格勒指出，作为一项法规，管制是产业所需要的，它在设计和操作的过程中首要考虑的是产业的利益。政府所宣布的目标并不等于管制的实际效果。[4]与施蒂格勒的研究不同，史普博在《管制与市场》一书中并没有把重点放在对特殊产业（如航空、铁路）、金融行业（如证券、保险）及具体制度的探究上，而是通过对规模经济、沉淀成本等普遍适用的问题的分析，来力图划清管制可能发生作用的领域和管制不适合介入的领域。在对行政机构、市场、企业和消费者进行了严格的限定之后，史普傅为管制下了一个定义，即管制是由行政制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。[5]全书对于管制失灵的论证支持了他自始至终强调的一个主题：借助市场化配置机制或直接依赖竞争性市场，也许能实现政策的目标。[6]除此之外，日本经济学家植草益的《微观规制经济学》、《网络产业：规制与竞争理论》也可被看作是管制研究领域的重要文献。当然，我国学者张维迎的《政府管制的陷阱》，余晖的《政府管制改革的方向》，陈富良的《放松规制与强化规制》，张昕竹的《中国规制与竞争：理论和政策》等文章与书同样为我们了解管制打开了一扇窗口。
虽然以上有关管制的著述颇丰，但其经济学的方法和视角并不能总揽管制的全貌。正如美国法学家理查德·波斯纳所说，“经济管制的另一个弱点是走极端，从而难以服人，这一理论排斥了下述可能性：一旦利益集团操纵政治过程为私利服务的能力引起了全社会的关注，该社会或许会建立一套制度，以保证形成政策时能顾及真正的公共利益。”[7]因此，法学界将管制的焦点集中在过程层面，即关注于对管制程序及管制行为的司法控制。管制程序要受立法、执法及司法三方面的控制，管制行为则必须遵守授予其权力的成文法及有关的行政程序法规。在这方面的论述主要有美国哈佛大学教授布雷耶尔的《管制及其改革》，法学家理查德·波斯纳的《法律与经济分析》等。另外，我国学者董炯的《政府管制研究：美国行政法学发展新趋势评介》及郭志斌的《论政府激励性管制》也都是从行政法学的角度对管制理论进行探索和研究的。
政治学对于管制问题的探讨为我们提供了另一个有益的分析视角。在这一领域做出开创性研究的是美国政治学家哈罗德·D·拉斯韦尔，其代表作《政治学：谁得到什么？何时和如何得到？》采取行为主义的研究方法论述了谁(Who)、在什么时候(When)、什么地方(Where)、以什么方式(How)获得什么样(What)的利益或约束。[8]后来，来尼克又详尽论述了政治学视野中的管制理论。他指出，管制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则。然而，公共利益的范围则是从独裁偏好的满足到帕累托最优再到多元偏好的调和。这是因为按照舒伯特的观点，公共利益既可能是唯理主义者的（指满足大多数选民的政府行为），又可能是理想主义者的（指满足管制者良心的政府行为），也可能是现实主义者的（指管制者在相互冲突的利益之间做出的权衡）。因此，用公共利益的观点来支持管制的合理性常常是一种托词。在集团冲突对公共利益的决定过程中，也即在管制政策的制定过程中，集团冲突或者以强制或欺诈为特征，或者以争夺对政策制定的资源和地位的控制为特征。[9]而在管制政策的执行过程中，无论是政府机构对特许权或服务权的分配，还是设立一系列条件以控制私人行为从而保护公共利益，都大量存在着利益集团的干扰和讨价还价。[10]
从公共管理学的角度探索政府管制是近年来学术界研究管制问题的一个新趋势。这不仅是因为公共管理学的视野更开阔，研究题域更广泛，而且二十世纪九十年代西方世界所掀起的重塑政府运动也使政府管制问题成了管理学研究的实然课题。经济学家市场的研究偏好不能公正地评价政府在维护社会公益与公平方面所发挥的效力；法学对于管制程序与管制行为的过分关心妨碍了政府管制的效率与灵活性；政治学有关利益集团作用于政府过程中的讨论忽视了政府管制的权能与有效性。而公共管理学对于公益与公平的思考，对于效率与有效性的追求，使得这一学科在借鉴了其他学科研究成果的基础上，利用自身的学科优势，在某种程度上弥补了其他学科的不足。管理学既关注于发挥管制规章制定者的首创精神，又关注于管制结构的调整与更新，也关注于受管制者对管制规章的理性反应[11]。在这一方面的重要论述可以参见戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中的部分章节，及我国学者杜钢建的《放松规制政策与转变政府职能》，杨冠琼的《政府管制及其效率前提》等文章。
以上对于不同学科关于政府管制问题的分类性研究所做的简要综述，虽然有助于构勒出一个有关管制问题的全景图式，但对于为什么管制或者说管制的理论依据是什么却还有待于进一步的分析与探讨。如果粗略归纳的话，大体上有两种理论可以回答这一问题。一种是政府管制的公共利益理论(Pubic Interest Theory of Regulaton)，另一种是政府管制的部门利益理论(Sectional Interest Theory of Regulation)。（注：事实上除了这两种理论外，还有人提出组织与制度理论、政治过程理论等来对政策管制进行解释。政府管制的组织与制度理论是从研究行政机构的发展本身来解释政府管制的，而政治过程理论是从研究一个涉及行政机关、立法机关与司法机关的相互作用的复杂过程来研究政府管制的。由于它们最终都要涉及到利益问题，因此这里只粗略地归纳了两种理论。）
二、管制的历史——美国政府管制模式的变迁（注：管制作为一个西方概念，兴起于美国，也最先发展于美国。因此，本文试图构画出一幅美国政府管制模式变迁的图景以把握现代政府管制发展的脉络。）
由于现代工业社会的发展而使美国在十九世纪末奏响的管制的序曲，在二十世纪的罗斯福新政时期成为了那个时代的主旋律。1929-1933年席卷资本主义世界的经济大危机，将美国几乎推到了崩溃的边缘。传统的“守夜人”国家面对这场危机时束手无策、一筹莫展，而以罗斯福为首的新政派则相信只有运用政府的权力才能使这个国家摆脱困境。他们甚至认为：“没有什么看不见的手。从来没有过。我们现在必须提供一只真实的，看得见的手”。通过推行两个“百日新政”，罗斯福政府不仅建立了一系列的政府管制机构，如证券交易委员会、联邦存款保险公司、联邦住宅贷款银行局、联邦通讯委员会、国内劳资关系委员会及民用航空委员会（1985年终止其职能）。而且也在美国的法律中写进了其历史上不同寻常的一页，颁布了诸如紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案等一系列法案。[12]这些机构和法案几乎涉及人们生活的方方面面，由此，一个既管理经济又不控制经济机构的“管制资本主义”模式被建立起来了，“管制而不是公有制或国有化，反托斯而不是集中和合理化，分散控制而不是计划，……将资本主义从其自身的弊病中拯救出来。”[13]
在二十世纪60年代至70年代的时间里，政府管制的范围进一步扩大了。一些新的管制机构的出现，如环境保护局、消费品安全委员会、职业安全和健康署及均等就业机会委员会的成立，使政府的管制可以说达到了泛滥的地步。与此同时，管制的成本也在不断增加。这一成本不仅包括行政成本，而且也包括诸如企业的灵活性降低、消费者和企业的选择减少等一些间接成本。而这些成本最终却又通过产品或服务的价格被转嫁到了消费者头上。[14]有学者指出，“以19世纪的标准，或从‘自由放任’的观点来看，美国已远非一个自由经济国家，因为尽管有关私人企业经营方面的大多数决策仍由这些企业做出，但是政府也可谓无所不在，深深地影响着微观经济结构和机制的具体动作。”[15]管制束缚了技术和商业的创新，引起了工资和价格的螺旋式上升，姑息了无效率的资源配置，拒绝了竞争市场中的收费多样性和质量选择，而更要命的是，它使得通货膨胀制度化。
由管制惹的祸最终还得由管制来解决，70年代末航空业率先放松了管制，引入了竞争。根据1978年通过的放松航空局的安全管理的前提下，取消了航线认可及认可运费的规定，解散了民间航空委员会。通过这些措施，航空公司可以自由地选择航线，确定运费，自主地提供新服务，并且，航空公司在反垄断法的范围内可以自由地合并。由此，航空业迎来了很大的结构变化。此后，在运输业（铁路、卡车和公共汽车）、能源产业、银行、证券及电信领域也都放松了管制。而这一时期基本上是推行放松管制等自由主义经济政策的里根革命时期。
九十年代克林顿入主白宫，美国经济面临新的挑战。1992年，美国贸易赤字从1982年的364亿美元上升到600亿美元，而且在美国出口产品中高科技产品的出口比重仅增加了4%，而在进口产品中，高科技产品的比重却跃升了20%。经济全球化和新的科技革命使美国政府开始重视“创新”的意义。在强调竞争是市场机制的基本要求，是创新的基本动力的同时，克林顿政府对政府管制进行了一系列的改革，从而进一步肯定了经济领域内放松管制的作用。首先，修订法律法规，拆除某些行业和部门的进入壁垒。其中，影响较大的是促使国会通过了《1992能源政策法》，该法允许不从属于公用事业部门的独立发电厂进入电力批发市场。它们可以按照不受管制的市场价格向公用事业部门出售电力，并要求公用事业部门向独立发电厂开放，不得加以歧视。另外，《1996年电讯法》也消除了有碍企业进入有线信息传送服务市场的法律，它允许并鼓励不同电讯企业及电讯、有线电视、因特网服务业务进行交叉渗透。这两部法律的实施使得电力和电讯两个行业都开始了从垄断经营向市场竞争的过渡。其次，改变特许垄断经营权的授予办法，实行特许经营权拍卖制度。1993年国会授予联邦通讯委员会有限的拍卖许可证的权利。拍卖迫使垄断企业为保证占用的资源能够带来巨大收益而加速进行技术与服务的创新。再次，采用新的垄断企业产品与服务的定价方法。由于传统的定价方法不能确定企业的真实成本而使垄断企业借机虚报成本获取巨额利润以及由于许多交叉补贴的问题而使消费者的利益受损，克林顿政府基于绩效管制的原则采用新的定价方法：根据企业成本一般水平确定价格上限，只有那些企业无法控制的价格因素的变动，如通货膨胀率的变化，才能成为管制价格变化的理由。如果企业通过创新降低了成本，就可获得更多的利润。这种所谓的“标准定价法”能够有效地将管制和创新结合起来，从而阻止了垄断企业采用不正当的方法谋取利润。最后，在垄断企业趋向竞争的过程中，对市场放开的过程和方式进行管制，防止企业在取消管制但竞争又未充分展开时利用既有的市场地位谋求市场权力，损害消费者的利益。这种方法主要用于电力行业。克林顿政府通过这几项放松管制的改革，不仅使美国企业提高了效率，开始具备了“世界上超常的实力”，而且由于降低了价格水平和使服务多样化而扩大了需求和投资，从而使经济得以较长时间的增长。作为克林顿时期产业政策的一项重要内容，放松管制为美国新经济的发展做出了巨大的贡献。
纵观美国政府管制模式的改革与变迁，我们发现，这事实上是一种有关政府与市场间关系的思考。新政与二战树立了人们对政府的信心，而70年代的滞胀打击了人们对政府的信心，人们越来越认识到政府是产生问题的核心而不是解决问题的核心。放松管制几乎成了自里根“美国黎明”时期以来的一种潮流而贯穿于西方政府的治理理念之中。
三、管制的平衡——在放松管制与强化管制之间
如果说二十世纪是以强化政府管制为端，以放松政府管制为终的话，那么确实是人们在经历了危机与衰退之后重新裁判了市场的胜利。当放松管制成为一种时尚风靡于当代各国政府的改革计划之中时，清醒的头脑不禁要问：“放松管制是包治百病的灵丹妙药吗？市场这只‘妙手’真的能‘回春’吗？”或许对美国安然事件的反思能够更好地回答这一问题。
2001年12月2日，财富500强排名第七位的美国能源业巨头企业安然公司(Enron)突然依法提出破产保护。这一被誉为二十世纪“最富创造力的企业”的破产，使美国及全世界为之哗然。曾经一时，安然作为一家上市公司，被认为是纯市场的典范，代表了一整套市场自我规范的经济哲学。然而，安然的倒下及随后接连爆出的丑闻再次引发了人们对自由市场规则的批评与质疑。美国经济学家约瑟夫·史蒂格利茨在接受法国《新观察家周刊》时指出，“美国经济模式被串通作业、混淆利益及缺乏透明度给蚕食了，变成了一种帮会资本主义，一种串通勾结的资本主义。自由主义的狂热支持者们相信市场可以自动调节的“无形之手”的理论。可是现在大家都看见了，这种自动调节完全是一种神话。经济是不太透明了，太复杂了。要想让资本主义保持高效和廉洁，须由国家制定一些规则并予以严格执行。”[16]就连作为布什政府放松管制的得力人选入主证券交易委员会的现任主席哈维·皮特，在安然事件爆发后，也和布什一样成为了这20多年来最强调政府管制的官员。他主持了美国历史上最庞大的强化证券市场监管的系统工程。
安然事件至少暴露出了两个方面的问题：一是企业诚信的缺失，二是市场监管的不力。企业的诚信来自于严格的市场监管，来自于不讲诚信所必然导致的难以承受的损失。以安然为代表的很多美式企业在放松管制的漏洞中，并不能自我规范。“理性的主体”以虚报假帐及贿赂的方式来追求利润最大化比以进行创新、提高生产率的方式来追求利润最大化投入的成本更小，获得的收益更多。作为市场主体的企业并不天然讲究诚信，而仅仅靠竞争和消费者选择等市场化力量也并不时时奏效。安然事件之后，美国证券监管当局以及社会各个方面对其监管体制、会计制度、审计制度、企业内部治理结构以及职工养老金制度和期权报酬制度等多方面提出的改革，反映了借助于政府的力量、法律的力量对市场进行再管制的必要性。
1997年，经合组织(OECD)关于政府管制改革的报告(Report on Regulatory Reform)曾指出，旨在强化竞争和降低管制成本的管制改革，能够提高效率，大幅度削减价格，激励创新，增强经济适应变迁的能力，提高经济在全球市场中的竞争力，恰当的政府管制亦有助于政府诸如环保质量、健康安全等方面重要政策目标的实现。但同时，各国的经验亦表明，改革进程中的突发问题，可通过补充性政策和行动所弥补。因此，该报告要求各成员国重新重视并加紧政府管制改革。[17]由此可见，在放松管制的背景下，适当强化管制已经成为现代国家进行社会管理的一种共识。西方政府管制改革的经验也表明，放松经济性管制是伴随着强化社会性管制而出现的，而这些社会性管制，如有关环境保护、消费者保护、产品质量、工作场所安全、劳动保护等方面的管制，是以改变了传统管制模式并使其“裁决扩大到更大范围的私人部门，并切入到市场范畴的所有领域”为特点的。[18]
“管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程，随着政策目标的变化，管制制度反应受到管制的市场也会发生变化。……管制的历史向我们揭示，结构性的经济变化经常相伴着政府干预市场的新形式。”[19]政府管制的选择，不是用理想的政府管制去代替不完善的市场机制，也不是用理想的市场机制去代替不完善的管制。而是在不完善的现实政府管制和不完善的现实市场机制之间建立一种有效的协调方式，使人们能够根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本的最小化原则，达成一种政府管制与市场机制间的默契。因此，管制是必须的，而且放松管制与强化管制也从来就不是一对完全矛盾的概念。放松管制并非是不管制，而强化管制也并非是无限管制。或许我们可以将它们理解为是同一条直线上的两端，强化管制在左端，放松管制在右端，而政府的管制职责就是在这两个端点之间不同时点的游弋与徘徊。在放松管制与强化管制之间寻求平衡应是一种现实的选择。毕竟，“没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济”。[20]