WTO 农业谈判之路——艰难、较量与展望，本文主要内容关键词为：之路论文,艰难论文,农业论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、谈判的艰难和谈判目标的落空
1.谈判的艰难
坎昆会议失败后，2004年3月22—26日WTO召开农业委员会特别会议， 重新开始
了农业谈判。为打破谈判僵局，会议认为当时谈判具体数字是不现实的，首先应该
达成一个张扬宏伟目标的框架协议。为此，这次会议确立了协议优先、避免破裂的
谈判原则。经过5个多月讨价还价的谈判，WTO 总理事会2004年8月1日凌晨结束为
期5天的会议、好不容易就新回合谈判达成了框架协议。当时，人们曾为之振奋，
庆幸WTO谈判终于回到了多哈宣言的轨道。WTO总干事长素帕猜在当天会后会见记
者时说：“这是一个历史性的瞬间，人们再次对多边贸易体制充满了信心。”
然而，当时在协议优先、避免破裂原则下所达成的框架协议，只不过是一个没有
任何具体内容的中间协议，以农业谈判为首，非农产品等的谈判都回避了许多具体
的问题，一些分歧很大的、棘手的关键性问题都留给了以后的谈判。因此，尽管与
会者认为这是“历史性的协议”，但舆论却普遍认为这只不过是迈出了一小步，要
彻底消除贸易壁垒，今后将面临着为数众多的严峻的政治决断。从实际情况看也是
这样。2004年12月13—17日，当农业委员会特别会议就具体问题开始谈判时，各方
就又旧调重弹，再次掀起了舌剑唇枪。以农业谈判焦点的市场准入为例，欧盟和以
日本为首的10国集团继续强调按乌拉圭协议方式削减关税，并坚决反对上限关税。
而美国、澳大利亚等国则反对乌拉圭协议方式，主张在阶层方式达不到削减目标时，
要设上限关税。对此，20国集团、33国集团则再次要求发达国家比发展中国家更大
幅度地削减关税。关于敏感品目，10国集团主张敏感品削减关税的幅度应该小于非
敏感品目，而美国、20国集团则强调敏感品目不能妨碍阶层方式削减的整体目标。
进入2005年以后，为争取7月末达成具体协议、确保12 月香港会议成功并实现
2006年内结束谈判的新目标，WTO又召开了一系列的会议，就农业和各领域的具体
协议继续谈判。经过多个会议，个别谈判难度不大的问题例如关于从价税的计算问题
虽然达成了一致，对于在乌拉圭协议方式和瑞士方式之间寻求折中方式也意见趋同，
但在农业谈判的焦点即在市场准入、国内支持和出口竞争方面，谈判各方在削减关
税、农业补贴和出口补贴方面一直也未能消除实质性分歧。大连非正式部长会议后，
少数国家参加的小型部长会议又继续进行了谈判。然而，在需要做出政治决断的主
要问题上，特别是市场准入和国内支持，各方依然是立场对立，远未消除分歧。为
此，农业谈判主席格鲁萨2005年7月26日召集各国代表，宣布7月提出农业谈判第一
次方案的目标已经落空。非农产品市场准入谈判也未能提出第一次方案。
2.谈判目标的落空
2005年7月27—29日在日内瓦WTO总部召开的总理事会是香港会议前的一次重要
会议，其宗旨是就新回合谈判的协议事项提出具体方案，为香港会议成功做准备。
然而，由于各方意见分歧很大，难以弥合，未能传来一年前那样令人振奋的消息。
农业谈判主席格鲁萨2005年7月28 日在会议报告时说：自大连非正式部长会议以
来，“若干主要的政治妥协点逐渐明朗了”，但各方“未能达成明确一致的协议”，
“谈判搁浅了”。“要把出口竞争、国内支持和市场准入作为继续谈判的三大支柱。
”其中，出口竞争包括削减所有的出口补贴；国内支持主要是削减国内综合支持量，
制定新的蓝箱政策规则；市场准入主要是削减关税方式，包括阶层削减方式的阶层
数、各阶层的界限值、阶层内削减方式和敏感品目的设定等。
非农产品市场准入谈判各方关于削减关税方式的分歧与以前比虽然有所接近，但
发达国家主张的瑞士方式和印度、巴西等发展中国家主张的阶层方式都各有支持者，
其间的分歧并没有消除。这次会议的进展，只是在非减让品目处理的三个原则方面
基本上达成了一致，即对于100％减让、按阶层方式减让、考虑低关税非减让品目
，除印度等国外，一些成员已经表示可以接受。非农产品市场准入谈判主席约翰森
在会议报告中强调今后谈判的方向，是在雄心勃勃的方案与体现灵活性的方案之间
寻求平衡，进一步谈判具体细节。
开发谈判、服务贸易自由化谈判和规则、贸易方便化谈判也都未能达成一致，各
谈判委员会主席在会议报告中都强调今后进一步开展实质性谈判的必要性。
从总体情况看，对这次总理事会的评价可概括为如下三点：第一，以农业谈判为
首，各领域谈判的主要分歧依然存在，给以后的谈判留下了许多难题；第二，尽管
非农产品市场准入谈判在非减让品目的处理原则方面达成了一致，但各领域谈判的
进展都不过是明确了继续谈判的方向和主要问题；第三，各成员对谈判的认识基本
一致，都主张消除分歧，加快谈判。面临上述基本事实，WTO总干事长素帕猜2005
年7月29日在总结发言中说：“谈判没有达到预期的目标，这是令人遗憾的，但现
在还不能说谈判失败。秋季以后继续谈判，要尽快就主要问题达成一致。”“10月
中旬的部长会议要拿出香港会议的协议方案。”
二、新提案的主要内容
到2005年10月20日为止，美国、欧盟、澳大利亚、20国集团和10国集团都提出了
自己的新提案，其主要内容如下：
1.美国新提案的主要内容
（1）削减关税与国内支持的期间。①分两个阶段削减关税和国内支持。②第一
阶段，在5年内逐步削减关税和国内支持，废除出口补贴。③中间评价。为评价第
一阶段的改革效果，5年内中断削减。④第二阶段，在中间评价后5年内进行，彻底
废除关税和国内支持。
（2）国内支持。①黄箱政策。承诺削减额250亿美元以上的成员削减83％，承诺
削减额120—250亿美元的成员削减60％，承诺削减额120亿美元以下的成员削减37
％。②蓝箱政策的国内支持以农业生产额的2.5％为上限。③特定、非特定产品的
微量百分比一律削减50％。④品目别国内支持量的上限以1999—2001年为标准期间
确定。⑤全面削减扭曲贸易的国内支持。国内支持量超过600亿美元的成员削减75％，100—600亿
美元的成员削减53％，100亿美元以下的成员削减31％。⑥绿箱政策。不允许有实质性的变动，特别
是不许修改支持量的上限。⑦和平条款。符合关于扭曲贸易性国内支持的新的约束
水平的、在上限范围的、符合绿箱政策标准的国内支持，不提起诉讼。⑧特殊和差
别待遇条款。发展中成员可以比发达成员规定更低的削减幅度和更长的实施期间，
并允许发展中成员实施非扭曲贸易的开发政策（绿箱政策）。
（3）市场准入。①削减关税方式。按表1的水平削减农产品关税，越是高关税越
是要大幅度削减。②重要品目处理。重要品目数为关税品目总数的1％，如果用扩
大关税配额代替削减关税，则要补偿全部代价。③特殊和差别待遇条款。发展中成员可以比发达成员规定更低
的削减率和更长的实施期间，但发展中成员必须承诺有实质性意义的约束，以体现
新兴市场的重要性；制定适用于发展中成员的保障措施和特别品目。
表1 美国新提案中的农产品关税削减方案
发达成员 发展中成员
阶层界限 关税削减率 阶层界限
关税削减率
阶层内最低→最高阶层内最低→最高
20%以下 55%→65%
20%以下
a→b
20%—40% 65%→75%
20%—40%
b→c
40%—60% 75%→85%
40%—60%
c→d
60%以上 85%→90%
60%以上
d→e
上限关税75%
上限关税X%
注：发展中成员各阶层内关税削减率待谈判设定
资料来源：根据日本农林水产省2005年10月13日发布的资料整理
（4）出口竞争。①至少在2010年前废除所有的出口补贴，特定品目的出口补贴
更要尽快废除。②出口国家贸易。彻底废除垄断出口权，停止实施特殊的财政特权
，提高透明度。③粮食援助。为应对紧急局面，对广泛的自由裁量和其他援助制定
严格的纪律，但不排除实物援助。④废除差别性的出口税。
2.欧盟新提案的主要内容
（1）国内综合支持。①欧盟削减70％，前提是美国以及日本、加拿大、韩国、
瑞士、挪威等国按比例承诺削减。②微量百分比最低削减65％。③蓝箱政策支持量
按达成协议的上限（农业生产额的5％）削减或按品目设定上限。
（2）市场准入。①分4阶层削减关税，最上阶层的界限为90％；按阶层削减方式，有限
定灵活性的品目削减60％，没有灵活性的品目削减50％。②灵活性的限定方法可以
与各成员讨论，例如限制灵活性税率的数量，放弃一部分阶层的灵活性；可以考虑
设定上限关税。③重要品目处理。重要品目数占关税品目总数的8％；越是脱离阶
层平均削减率的重要品目，越是要相应地扩大关税配额。
（3）出口竞争。①出口国家贸易企业、粮食援助要尽快达成协议。②在香港会
议上解决出口竞争方面的问题，就废除出口补贴的日期达成协议。
3.澳大利亚新提案的主要内容
（1）重要品目的数量。重要品目只能占所有关税品目的极小部分（只能占进口
额的极小部分）。
（2）关税配额对象品目的处理。按所属阶层适用税率的60％削减关税，关税配
额按现行国内消费量的一定比例扩大，具体如表2所示。
表2 澳大利亚新提案中农产品关税削减率和关税配额扩大幅度 （％）
现行关税配额在国内消费量25% 现行关税配额在国内消费量25%
以下的品目
以上的品目
关税
关税配额扩大幅度
关税关税配额扩大幅度
削减率
(对消费量的百分比) 削减率
(对消费量的百分比)
第一阶层(最上阶层) 按所属阶 10.5按所属阶
5.25
第二阶层
层适用税 9.5 层适用税
4.75
第三阶层
率的60% 8.5 率 的
4.25
第四阶层(最下阶层) 削减
7.5 60%削减
3.75
资料来源：根据日本农林水产省2005年10月23日发布的资料整理
（3）关税配额对象外品目的处理。在关税品目总数的极小范围内，可以把更为
有限的未设定关税配额的关税品目指定为重要品目，并且按下述两种方式之一处理：
第一，按关税削减方式确定的削减率在相当于正常实施期间1.5倍的时期内实施；
第二，按关税削减方式确定的削减率，1／4在实施期间的前半期削减，其余在实施
期间的后半期削减。
（4）上限关税。上限关税适用于包括重要品目在内的所有品目。
（5）特殊和差别待遇条款。发展中国家在削减关税方面可以比发达国家指定更
多的重要品目；当把关税配额品目指定为重要品目时，发展中国家扩大关税配额的
幅度可为发达国家的2／3。
4.20国集团提案的主要内容
（1）市场准入和国内支持。①发达国家大幅度削减关税和国内支持量，75％以
上的高关税削减75％。②上限关税为100％。③特殊和差别待遇条款。发展中成员
承诺削减关税和国内支持的约束水平在发达成员的2／3以下；最落后发展中成员不
承担扩大关税配额的义务。
（2）重要品目处理。①重要品目数。重要品目数不超过关税品目总数的1％；各
成员在香港会议前提出重要品目清单。②重要品目处理。重要品目也规定上限关税，
关税削减幅度不小于平均削减的30％；不设新的关税配额。③扩大关税配额。按重
要品目所属各阶层的税率，进一步扩大进口配额；按最近3年平均的国内消费量确
定微量百分比，至少占农业生产额的6％。④特殊和差别待遇条款。发展中成员的
重要品目数可为发达成员中最高数绝对值的1.5倍。
（3）品目别综合支持量的上限。①以1995—2000年为基准期间，把各品目综合
支持量的实际平均值规定为综合支持量的上限。②特殊与差别待遇条款。发展中成
员以乌拉圭回合承诺实施期间的1995—2004年为基准期间；发展中成员的品目别微
量百分比可以提高1倍；发展中成员可按各年综合支持量减让水平的20％，选择其
中最高者定为上限值。
（4）其他。①热带产品。发达成员对于发展中成员的主要热带产品采取无关税、
无关税配额的进口措施；禁止加工热带产品的关税升级；发达成员的重要品目中不
得包括热带产品。②出口禁止和出口限制。对现有出口禁止、规制的通报、1年内
的废除和新设，都要规定具体的条件。③出口国家贸易。同意谈判和制定限制扭曲
贸易行为的规则，但谈判内容不是发展中成员出口国家贸易的垄断地位，而是其运
5.10国集团新提案的主要内容
10国集团新提案的主要内容如表3所示。
表3 10国集团新提案中的农产品关税削减方案
阶层数
4个(发达成员、发展中成员一样)
阶层界限值 发达成员:20%、50%、70%
发展中成员:30%、70%、100%
组合与选择 选择方式1
选择方式2
阶层内削减方式
定率削减(没有灵活性)
有一定灵活性的削减
关税削减率比灵活性削减幅度小
比定率削减幅度大
阶层内关 现行关税税率
各阶层关税削减率
税削减方 70%以上 45%
50%±10%
式和削减 50%—70% 37%
42%±9%
率20%—50% 31%
36%±8%
20%以下 27%
32%±10%
重要品目数 全部关税品目的15%
全部关税品目的10%
根据标准组* 合自动浮动
重要品目处理标准组合:关税削减15%+关税配额扩大15%
(如果重要品目数超过5%,则上述标准组合为:
关税削减20%+关税配额扩大20%)
上限关税
上限关税强使一部分进口国负担过重,不能接受
*：标准组合的关税削减率与关税配额扩大率之和为一定值， 即关税削减率＋关
税配额扩大率＝30％。如果关税削减率提高（或降低）5％， 则关税配额可降低（
或提高）5％，如果关税削减率提高（或降低）30％， 则关税配额可降为零（或提
高为30％）。
资料来源：根据日本农林水产省2005年10月13日发布的资料整理
三、谈判的难题、较量与展望
1.主要谈判方错综复杂的利益关系
坎昆会议失败的教训之一，是美欧发达国家在坎昆会议之前的主要谈判中一直操
纵会议，美国、凯恩斯集团、欧盟和日本成了谈判的主角。因此，自2004年重开谈
判以来，WTO谈判委员会就把美国、欧盟、澳大利亚、巴西、印度五国列为主要谈
判方，日本则被排除在主要谈判方之外。其中，美国、欧盟和澳大利亚站在发达国
家的立场进行谈判，巴西和印度站在发展中国家的立场进行谈判。尽管如此，但主
要谈判五方的立场也不尽相同。以成为谈判焦点的农业谈判为例：美国和代表凯恩
斯集团利益的澳大利亚站在农产品出口国的立场进行谈判，欧盟站在农产品进口国
的立场进行谈判，巴西和印度既是发展中国家的代表，又和澳大利亚同属于凯恩斯
集团成员国，也站在农产品出口国的立场进行谈判。日本虽然被排除在主要谈判方
之外，但一直站在农产品出口国的立场积极参加历次会议，并以代表10国集团的身
份力争发言权。由此，农业谈判就呈现出错综复杂的局面。其中，美国虽然主张大
幅度削减关税和农业补贴，其态度也一直比欧盟和日本积极，但其削减农业补贴的
幅度却达不到发展中国家的要求。欧盟和日本都反对大幅度削减农业补贴，其中，欧
盟尤其反对大幅度削减农业补贴，日本尤其反对大幅度削减关税。澳大利亚主张大
幅度削减关税和农业补贴。巴西和印度作为20国集团的代表，要求发达国家大幅度
削减关税和农业补贴，并尽量维护发展中国家的利益，坚持发展中国家较小幅度地
削减关税和国内支持。从谈判的利益关系看，在大幅度削减农产品关税方面，美国、
澳大利亚、巴西、印度的立场基本一致，欧盟和日本的立场基本一致；在要求发达
国家大幅度削减关税和农业补贴方面，美国、欧盟、日本的立场基本一致，澳大利
亚、巴西、印度的立场基本一致；在要求发展中国家承担相应义务方面，美国、欧
盟、澳大利亚和日本的立场基本一致，巴西和印度的立场基本一致。另外，欧盟在
个别问题例如在上限关税方面与美国、澳大利亚和20国集团的立场虽然有所接近，
与日本的“谈判联盟”也因此而有所松动，但其主张的上限关税高，在削减农业补
贴方面也与日本相依为命，双方继续重视密切配合的关系。
2.主要谈判方的焦点分歧
从主要谈判方的新提案看，与2003年2月的最初提案相比虽然都有所让步，各方
也都接受了20国集团所提出的阶层削减方式，但围绕市场准入、国内支持和出口竞
争，其间的实质性分歧并未消除，争论焦点主要表现在如下方面：
（1）关于削减关税。美国最初主张的瑞士25方式是所有农产品关税一律削减到25％
以下，新提案则主张发达国家60％以上的关税品目削减85％—90％，20％以下的关税
品目也要削减55％—65％。20国集团要求75％以上的高关税削减75％。澳大利亚不
仅主张按所属阶层适用税率的60％削减关税，而且要求同时扩大进口配额。相比之
下，欧盟和日本原来主张的乌拉圭协议方式是所有关税平均削减36％，个别品目最低削减
15％。在新提案中，欧盟主张90％以上的关税品目中有灵活性的削减60％，没有灵
活性的削减50％；10国集团主张70％以上的关税品目中没有灵活性的削减45％，有
灵活性的削减50％±10％，20％以下的分别削减27％和32％±10％，其中没有灵活
性的4个阶层的平均削减率为35％，有灵活性的4个阶层的平均削减率为30.25％—
49.25％。
从主要谈判方的新提案看，与2003年2月的最初提案相比虽然都有所让步， 各方
也都接受了20国集团所提出的阶层削减方式，但围绕市场准入、国内支持和出口竞
争，其间的实质性分歧并未消除。
（2）关于上限关税。美国原来主张的瑞士25方式实质上就是一种上限关税， 新
提案虽然有所让步，但仍主张设75％的上限关税。20国集团和澳大利亚不仅主张上
限关税，而且要求上限关税适用于包括重要品目在内的所有品目。欧盟虽然同意设
定上限关税，但未提具体数字，估计至少不会低于100％。至于10国集团，则明确
写明上限关税强使一部分进口国负担过重，不能接受，与主要谈判方的新提案形成
了鲜明的对照。
（3）关于重要品目。美国主张重要品目数为关税品目总数的1％，如果用扩大关
税配额代替削减关税，则要补偿全部代价。20国集团不仅主张重要品目数不超过关
税品目总数的1％，而且要求关税削减幅度不小于平均削减的30％。澳大利亚也主
张重要品目只能占极小部分。相比之下，欧盟主张重要品目占关税品目总数的8％，
10国集团甚至主张占10％—15％。
（4）关于削减国内支持。美国同意其黄箱政策的国内支持削减60％，出口补贴
的国内支持削减53％，但前者以欧盟和日本削减83％为前提，后者以欧盟和日本削
减75％为前提；蓝箱政策的国内支持以农业生产额的2.5％为上限。20 国集团和澳
大利亚一直要求发达国家大幅度削减农业补贴和出口补贴，但新提案都未提具体削
减幅度。欧盟和10国集团对黄箱政策的国内支持没有表态，蓝箱政策的国内支持欧
盟主张按农业生产额5％削减或按品目设定上限。
（5）关于特殊与差别待遇条款。20 国集团要求发展中国家承诺削减关税和国内
支持的约束水平在发达国家的2／3以下，发展中国家的重要品目数为发达国家中最
高的1.5倍，最落后发展中国家免除扩大关税配额的义务。美国在市场准入和国内
支持方面同意发展中国家可以比发达国家规定更低的削减幅度和更长的实施期间，
并允许发展中国家实施非扭曲贸易的开发政策（绿箱政策），但同时要求发展中国
家必须承诺有实质性意义的约束。澳大利亚虽然同意发展中国家在削减关税方面可
以比发达国家指定更多的重要品目，但要求发展中国家在把关税配额品目指定为重
要品目时，扩大关税配额的幅度要达到发达国家的2／3。
3.香港会议成功几何
由于主要谈判方都提出了包含具体数字的新提案，因此，农业谈判从2005年10月
10日召开的17国非正式部长会议起，就开始了真正的较量。然而，在各方分歧很大，
香港会议又迫在眉睫的情况下，要达成一个相互让步、利益平衡的包括具体内容的
详细方案谈何容易！因此，2005年10月份召开的三次非正式部长会议和五国部长会
议都无果而终。
为给香港会议带来最后的希望，包括农业谈判在内，非农产品市场准入等领域都还将
召开一系列的会议继续谈判。然而，从2003年2月农业谈判正式开始算起，33个月
都未能弥合的分歧要在一个月多一点的时间内消除，其难度是可想而知的。正因为
如此，所以WTO总干事长拉米10月10日在17国非正式部长会议发言时就曾经警告说：
“香港会议临近，所剩时间不多了，还有很多悬而未决的问题，如果10月中旬不能
取得实质性进展，香港会议达成大的框架协议就很困难。”为此，WTO总干事长拉
米呼吁美国进一步削减农业补贴，欧盟进一步开放市场，发展中国家放松贸易保护
对于新回合谈判的成功来说，美国的带头作用无疑是很重要的。美国总统布什
2005年9月14日在联合国特别首脑会议上呼吁新回合谈判成功。然而， 由于布什总
统所强调的美国的带头作用是以其他国家的配合为前提，所以，在欧盟和日本不配
合的情况下，美国让步的可能性是很小的。2005年10月18日，欧盟主席巴罗兆访美
与布什总统会谈时已明确表示欧盟难以配合美国的行动。至于日本，要其让步就更
困难了。根据日本农林水产省6月按新的从价税换算方式测算的结果， 日本的精米
关税为778％，籼米关税为560％，都大大超过迄今为止公布的大米关税490 ％的水
平。日本的如意算盘，是按10国集团新提案设立133—199个“重要农产品品目”，
其中包括要全力以赴保护的大米，把其关税由700％以上降至500％左右。因此，日
本无论如何也不会接受上限关税要把其大米关税削减到75％以下的要求。发展中国
家维护自己的利益，更是当仁不让。巴西外长阿莫里姆10月19日强调：“如果事关
发展中国家利益的农业谈判不能达成妥协，就不要指望其他领域谈判的进展。”“
经常把重视开发和贫困问题挂在口头的欧美各国，应该认识到现在是关键时刻了。”
农业谈判进而新回合谈判迟迟不能达成协议，这确实是令人遗憾的。然而，根据
关贸总协定谈判一次比一次困难的经验，在WTO成员国增加到150多个的情况下，
多哈回合谈判不会比乌拉圭回合顺利，这是意料之中的事情。从这个意义上说，即
使香港会议难以取得预期的成功，也不值得大惊小怪。不过，要说香港会议会像
坎昆会议一样地失败也不尽然。根据2004年7月达成框架协议的经验， 只要继续坚
持协议优先、避免破裂的原则，那么香港会议就至少可以发表一个总结谈判现状、
明确谈判方向的框架性协议或声明之类的文件。
在WTO成员国增加到150多个的情况下，多哈回合谈判不会比乌拉圭回合顺利，
这是意料之中的事情。但是，根据2004年7月达成框架协议的经验， 只要继续坚持
协议优先、避免破裂的原则，那么香港会议就至少可以发表一个总结谈判现状、明
确谈判方向的框架性协议或声明之类的文件。