国家审计在促进官员与人民共同治理中的作用研究_国家审计论文

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      20世纪90年代后，治理和善治理论，逐渐成为学术界的热点之一。近年来，有关国家审计服务于国家治理的问题，受到了广泛的关注，而与国家审计和官民共治相关的研究相对较少。王会金（2013）认为国家审计监督的协同效应是影响国家治理目标实现的关键因素，国家审计应以提升人民幸福（谭劲松、宋顺林，2012）和公众的政治信任（陈希晖、陈良华、李鹏，2014）为中心，促进善治政府的建立。

      全球治理委员会（1995）给出的权威界定表明，治理是调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程，它强调政府与社会、公民之间的合作与互动（罗茨，1996），其权威则主要源于公民的认同和共识（格里斯托克，1999）。治理理论创始人之一詹姆斯·罗西瑙（2001）认为治理的实现主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力。俞可平（2012）认为，从治理主体的角度看，人类社会至今已经有过三种基本形式，即自治、官治、共治。进入现代后，官治逐渐让位于共治。共治有多种形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治是实现善治的基本途径。这是因为，官民共治是国家治理层次的制度激励、政府治理的变革方向、社会可持续发展的协调机制（徐顽强、段萱，2014）。由此可见，官民共治是现代国家治理的重要内容。本文从国家审计的信息属性出发，探讨国家审计在实现官民共治当中的作用。

      二、我国实现官民共治面临的主要问题

      现代化和市场化的过程，使得我国原有的一元化社会管理格局受到严峻挑战，义务为本、服从为本的顺民已经被具有纳税人意识和权利意识的公民所取代，官民共治成为大势所趋。尤其是十八届三中全会公报中推进国家治理体系和治理能力现代化的内容，强调社会公众变客为主，成为与政府平等的治理主体，打造官民共治的局面。

      然而，官民共治并非易事，最主要的障碍体现在：政府公共服务不到位和信息不对称引发的官民矛盾；缺乏有效的沟通、参与机制。

      （一）官民矛盾导致公众对政府不满意、不信任

      官民矛盾，即政府与公众之间的矛盾，它在任何社会都存在着，其实质是政府权力与公民权利之间的内在冲突与有机平衡，突出体现在公众对于政府的不满意和不信任。例如，自十八召开大以来，公务员涨薪的话题，由公务员单方面的诉求，上升到了民众极力反对的局面，舆论言辞中体现了公众对政府提供公共服务的不满意和积累“怨气”的宣泄。本文认为，官民矛盾的产生有两个最主要的原因，如图1所示。

      第一，政府公共服务不到位

      

      政府在公共服务方面的不到位，是引致“官民矛盾”问题的重要原因。在我国，公众与政府承担着“委托者”和“受托者”的角色，政府行为不仅仅影响到政府履行自身职责的持续性，而且会影响到公民的生活水平和切身利益。另一方面，政府产生和存在的必要性天然地与提供公共产品和服务联系在一起，使得公众与政府成为一种“供应商”和“顾客”的关系。作为政府的基本职责就是要提供基本的公共服务产品，用以保障和改善民生。政府公共服务不到位必然会直接影响到民众的生存问题，影响到民众对社会的认同感，进而影响到官民之间的关系，引致或是加重“官民矛盾”。

      第二，信息不对称

      信息不对称会进一步加剧政府与公民之间的矛盾。对政府内部来说，信息不对称问题意味着公共产品供给的实际结果会和预期目标出现必然的偏差。事实上，有些地方政府是“拍脑袋决策”，所依据的公共需求偏好信息是很不完全的，由此引发的社会风险加大。

      此外，外部的信息不对称问题可能引致“逆向选择”和“道德风险”问题。例如，公众和地方政府官员之间决策信息的不对称，在进行公共项目投资的过程中，政府官员会有意无意地隐瞒一些妨碍自己利益最大化的信息，而重点强调一些符合自身利益最大化的信息，这种信息的失真必然导致“劣币驱除良币”现象。事实上，政府官员的各种腐败行为，在很大程度上源于信息披露与传送过程中的不对称机制，这种“道德风险”反过来又会进一步降低信息质量并强化信息失真，加剧政府（代理人、供应商）和公众（委托人、顾客）之间的信息不对称的矛盾。

      （二）缺乏有效机制对公众有序参与治理进行沟通和引导

      由于深受中国传统文化以及建国后长期阶级斗争的影响，中国百姓存有政治自主意识淡漠的倾向，加之传统的政府管理模式倾向于将民众置于被管理的角色地位，使民众缺乏对于公共事务的责任，对所谓的公共事务常常采取“事不关己、高高挂起”的态度。与此相对应，政府及其官员的管理责任则被强化，并且日益受到来自社会的种种压力，管理上的疏漏或者不当，很容易受到社会公众的质疑。

      从政治民主化的视角来看，当代中国的政治参与，作为公民的一种行为，呈现出显著的被动性、形式性、非理性、功利性和盲从性。由于缺乏必要的知识和实践经验，相当一部分公民的治理能力不足，对于如何影响地方和国家的决策过程或者既定政策不甚了了，不清楚怎样通过正规渠道表达利益诉求。当发生利益冲突时，一些人往往通过非正规的途径表达利益诉求，利用口号的扩散效应来激化矛盾，如“城管打人”、“强拆”、“刑讯逼供”等，有时甚至将自己在“他处”的不满移到“此处”来表达和发泄，借题发挥、借机宣泄，结果加深了民众对政府的不满和不信任。

      公众与政府之间缺乏有效沟通，便会催生冷漠、放大误解。政府的公信力和权威只有建立在与公众良好沟通基础上，才能获取民众的信任和支持；建立起有效的沟通和引导机制也才能使民众更好地参与国家治理。

      三、国家审计在官民共治中的独特作用

      （一）国家审计的信息属性

      信息按其属性可分为两类，与“建立诚信”有关的信息称作第一类信息，与“掌握事项”有关的信息称作第二类信息（Tomkins，2001）。国家审计也能同时提供这两类信息，他不仅能通过调查取证获取真实可靠的信息，用以“掌握事项”，而且能鉴定已有信息的真实可靠性，证明被审计单位是否“诚信”。

      从国家审计自身的能力分析，独立性保证了审计机关及人员保持无偏见的审计决策能力，增强国家审计机关及人员客观、公正地发现与报告重大问题的能力；其权威性和专业性确保信息收集范围广、程度深、质量好；审计人员的丰富经验和专业知识使原始信息得到充分有效的处理。因此，国家审计具备为政府和公众提供高质量信息的能力。

      从制度层面分析，我国的《宪法》及其他相关法律赋予国家审计机关的权力集中在审计的调查权。《审计法》和《审计法实施条例》及有关法规赋予了审计机关的审计权限包括：要求报送资料权、检查权、调查取证权、建议纠正处理权、通报或公布审计结果权、提请协助权等，其中有四项都与获取信息相关。因此，国家审计具备提供高质量信息的权力。

      从理论层面分析，公司治理之所以对审计存在需求，是因为审计具有改善财务质量信息和通过信号传递财务资源的作用，其本质功效是提高财务信息的可信性和增加财务信息价值，为公司治理主体服务。而国家审计本质上就是经济问责信息保障机制，它既可以鉴定政府治理主体所提供经济问责信息的真实性，也可以直接提供经济问责信息（张文秀、郑石桥，2012）。从国家治理的角度，张立民（2014）认为，国家审计是一种信息质量保障机制，它降低反映公共资源获取、占有、配置和使用过程相关信息的风险、促进信息质量的持续改善，是实现国家治理现代化、促进国家治理水平不断提高的基础性要素与条件。

      人们在传统上把国家审计看成是对政府官员行为的一种监督机制，但按照信息观分析国家审计的性质，对于理解国家审计在促进官民共治的作用具有更广泛的意义。国家治理中，需要政府与公众和社会组织形成互动，信息治理成为其中的重要内容。既然国家审计是一种信息质量保障机制，那么它提供的准确无偏的信息无论对政府自身的治理、满足公众的知情权，还是双方合作共治来说，都是不可或缺的。

      国家审计能同时提供两类信息：“掌握事项”和“建立诚信”。通过缓解政府决策、执行和监督部门的内部信息不对称，实现政府自身良好的治理，为公众提供满意的公共服务，获取公众满意，这也是协调政府与公众之间矛盾的前提。通过提供高质量的信息，满足了公众作为“委托人”和“纳税人”的权利，缓解政府与公众之间的外部信息不对称。国家审计引导公众作为治理主体参与问责，并提供了良好的信息平台，有利于实现“官民共治”。有关国家审计的信息属性分析见图2。

      

      （二）国家审计对官民共治的促进作用

      1.有助于官民矛盾的缓解

      第一，协调政府各部门之间的关系

      政府各部门各司其职、相互配合，是实现良政、公众信任的基本要求，也是解决官民矛盾、实现官民共治的第一步。三权分立的治理模式下，决策者与执行者以及其他各部门之间存在信息不对称，这给决策制定和决策执行带来了诸多不便，决策和执行部门的行为偏差会加剧公众与政府之间的矛盾，引发公众对政府更加强烈的不满，使得官民共治难上加难。信息不对称的存在引起决策者和管理者对审计服务的需求。从审计为决策者和执行者提供信息服务这一假设来看，理论上讲，审计应向决策者和执行者提供经营活动真实可靠的相关信息。国家治理新理念之下，国家审计应同时服务于决策、执行和监督部门。

      首先，政府各部门需要国家审计信息为其做出科学的决策服务。公司治理理论认为，股东及利害关系人将财务信息作为决策的依据，审计的本质功效在于增进财务会计信息的可信性及其决策有用性。股东及利益相关者需要真实准确的数据，并据以做出正确决策。国家作为一个特大型组织，人民将权力交给了政府，政府做出的宏观决策和改革意见应从人民的利益出发，政府官员的选拔要做到知人善用，并通过监督机制的建立和完善抑制官员腐败，避免人民财产受到侵蚀。国家审计对微观审计对象进行分析和处理，做出审计结论，提出建议，为宏观调控传递信息，是调控的中介；国家审计提供或者确认的高质量的信息也影响到官员的升迁和能否“安全着陆”，为全面客观地考察领导干部的工作实绩、正确选拔任用干部提供参考依据：国家审计将国有企业的经营问题反馈给企业管理层，有助于降低决策失误，减少国有资源的浪费。

      其次，国家审计在无形当中辅助政府执行部门贯彻党和国家的方针政策。对政府主要公共政策开展跟踪审计，监督其落实情况，评价政策执行效果，对执行系统实施监督和约束，保证决策执行过程中不偏离目标，如果偏离就要不断地予以纠正。通过对执行公共政策的部门以及领导干部任期履行职责情况进行审计，监督这些部门及领导干部按照国家政策法规和市场经济规律的要求正确履行职责，创新机制体制，适时跟踪重大公共政策落实情况，开展专项审计调查，有利于政府执行力的提高。

      此外，国家审计对宏观调控决策管理部门与具体执行部门起到纽带桥梁作用。宏观调控决策管理部门与具体执行宏观调控政策、履行宏观调控措施的部门机构、企事业单位之间往往缺乏直接、及时、有效的沟通，使宏观调控给人一种高高在上、高不可及的感觉，最终导致的结果是在调控的领导者和调控的实施者之间形成了真空地带。解决上述问题的方法就是在两者间加入桥梁纽带，从国家审计被赋予的职能、法律地位来看，它完全能够做到把宏观调控决策管理部门的意图准确传递到执行部门，将执行部门的执行成果反馈到决策部门。

      再次，国家审计的性质职能与其他部门不同，既是一个综合监督部门，又通过提供信息服务于决策、执行和监督部门。《审计法》和《审计法实施条例》及有关法规赋予了审计机关的审计权限当中，与出具信息相关的权力很显著，包括要求报送资料权、检查权、调查取证权、通报或公布审计结果权等。因此，与其说国家审计是监督部门，不如说是通过提供高质量信息来服务于监督部门。纪检、监察和司法部门对党内官员、机构、特殊利益团体的违法违规行为进行处罚和惩治，必须掌握相关人员弄虚作假、违法违纪、经济犯罪的事实和证据，了解决策和执行绩效目标的完成情况。在“处罚问责”的过程中，形成对审计信息的强烈需求，审计部门负责提供及时、系统、完整、可靠的监督信息。审计部门在信息的覆盖范围、涉及内容、涉及领域等方面满足“处罚问责”的要求，可以提供高质量信息。

      政府内部矛盾，是官民矛盾的一个重要方面。政府决策准确、执行力强、监督有效是公众对政府信任的前提，国家审计在协调决策、执行和监督部门的关系，促进政府实现自身良治中发挥了至关重要的作用。

      第二，协调政府与公众之间的关系

      政府与社会公众之间相互信任的基础，除了政府提供公众满意的公共服务之外，更重要的是二者能否实现有效的交流与沟通。随着经济社会的发展，公众的知情意识、维权意识、问责意识、参与意识逐年增强，他们关注教育、社保等专项资金的使用情况，也关注政府是否廉洁奉公，具有参与管理国家和社会公共事务的诉求。公众对于政府信息的需求空前强烈。一方面公众需要知道政府是否从人民利益出发进行管理，防范政府官员的“道德风险”：另一方面政府也需要使公众相信自己是在按照公众的利益进行资源配置，没有营私舞弊，避免公共选择中的“逆向选择”。

      Tomkins（2001）认为，诚信建立在公司价值链中节点企业相互信任的基础上，核心企业可以借助于第一类信息，获取第二类信息，并在节点企业之间进行信息共享，进而掌握、协调并控制价值链中企业所发生的有关作业，管理节点企业之间的关系，从而实现公司整个价值链的增值。

      国家审计产生的高质量信息不仅仅传递到政府决策、执行和监督部门，也传递给公众这一重要的治理主体。对于政府来说，只有建立与公众的相互信任关系，才能准确把握公众的需求。而“掌握事项”必须以“诚信”为前提，国家审计通过审计结果公告，为政府提供了一个展示诚信的平台，他能够缓和政府与公众之间的利益矛盾。政府在充分掌握公众需求之后，才能对公共资源的配置进行计划和决策以充分获取第二类信息，协调、管理和控制决策、执行和监督部门之间的关系，形成政府内部、政府与公众之间的协作联盟，提升政府在公众心中的威信。

      国家审计建立起政府与群众沟通的桥梁。通过审计信息的双向流动，资源流向哪里，让老百姓“点菜”；值不值，请老百姓打分，实现政府与公众间的良性互动，为推动民主政府、责任政府和廉洁政府建设，促进政府决策的透明、高效、廉洁，提升政府的信用，进而对国家善治起到积极作用。公众客观反映情况和存在的问题，通过审计可使党委、政府能够及时了解可能产生社会矛盾的因素并采取有效措施应对解决，有助于融洽党群、干群关系，有利于社会的和谐。

      2.促进和引导公众参与治理

      由于公众的治理能力和体制缺乏，无论在中国还是发达国家，都难以实现每一个体直接治理国家，而只能强调公众参与治理。所谓公众参与，就是社会公众通过各种渠道和方式参与到政府专设的公共机构对国家公共事物的控制、管理和服务活动中，以提高政府公共机构的管理和服务水平。对公共机构来说，就是倾听和考虑所有民众的意见，并最终在公开透明的方式中达成决议；对公众来说，就是能够知晓应该知晓的信息和政府的治理行为，自身的意见能够得到倾听、讨论和采纳。

      第一，引导公众参与问责

      社会公众作为治理主体，有对政府机关进行问责的需求。然而社会公众的问责作为一种垂直问责①机制，可能会因为以下几个原因而失效：一方面，公众不完全清楚政府在干什么，公民将权力委托给政府，制度和体制使得公民不具有直接问责的权力和路径，他们无权对可能发生的权力滥用行为进行精确的调查：另一方面，公民参与国家治理的能力水平有限，公众对政府的评价只能是根据一届政府在一段时间里的总体表现做出评价，从而不可能要求政府对某些具体的滥用职权行为做出解释。由此可见，社会公众不足以单独完成监督政府的任务，只能通过有效机制进行沟通和引导，让群众逐步有序地参与到问责当中。国家审计作为高质量信息保障机制和一个重要的经济问责部门，可以为社会团体和公众提供有关政府机构行为的信息，如平行问责的进程、政府的绩效报告等。国家审计信息的公开推动了政务的公开，可增强政府工作的透明度，满足公民的知情权力。公众通过审计部门获得问责过程的第一手数据和信息，并进一步提供有价值的信息来启动问责，有序地行使自己作为治理主体的权力。

      第二，建立公众参与治理的平台

      审计结果公告是审计工作的一项重要内容，是审计机关向社会公众公开审计管辖范围内重要审计事项的审计结果，即向社会公众公开审计结论性文书所反映的内容。它把审计监督、社会监督和群众监督有机地结合起来。审计结果公告建立了审计机关与公众沟通的信息平台，国家审计结果公告的“信息输出”与公众参与的“信息输入”相结合，充分发挥公众参与的信息反馈作用，实现政府与社会公众的良性互动，并逐步引导公众参与到问责当中，弥补公众参与由于专业知识缺乏与不足方面的局限。

      另外，国家审计能反映出公众未意识到的问题，引起公众的共鸣，通过公开信息来引导公众去关注，由此引起相关职能部门的重视，促使其采取措施、改进行为、维护人民利益，做到防患于未然，是国家治理的“免疫系统”。

      国家审计时刻关注已经发生的影响公众利益、备受社会关注的热点问题，想公众之所想，使立项工作更加贴近公众利益。汶川地震跟踪审计就是国家审计署党组审时度势、快速果断做出的正确决定，通过审计引起了相关部门的重视，通过修订制度和加强管理保障了救灾物资、资金的安全，促进了灾后重建的顺利进行，赢得了公众的赞誉。同时也应该看到对慈善机构的审计似乎并没有做到“先知先觉”。“郭美美”事件曾导致慈善机构的善款管理等问题成为社会公众纷纷质疑的焦点，也遭受了一些关于审计是否及时的质疑，在这方面审计机关还有一些被动。

      国家审计的信息属性，使得国家审计可以有效缓解政府内部信息不对称——政府和公众之间信息不对称——建立公众参与信息平台，在实现官民共治的过程中有其独特的重要作用。为满足公众需求，审计工作应把社会公众最关心、最现实的问题列入重点内容，在审计项目选择上侧重于那些最能反映公众需求、对公众利益影响广泛的项目。现阶段我国正处于社会转型期，社会公平、社会保障、资源利用、生态环保、可持续发展等已成为公众高度关注的问题，与公众利益息息相关。加强这些领域中热点难点问题的审计工作，既是对社会公众切身利益的有力保障，也能提高社会公众参与社会治理的热情，从而能更好地促进官民共治局面的形成。

      ①根据世界银行专家组（2007）对于问责的理解，人大、审计机关、纪检、司法部门和行政部门同属于政府机构，他们对于问责客体的问责是基于平行问责。而社会公众对于政府机构的问责从理论上分析属于垂直问责。垂直问责意味着人民对政府及其官员的工作不满意，可以通过选举要求其辞职或接受惩罚。

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