论“政府干预失灵”，本文主要内容关键词为：政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当市场上出现了麻烦的时候，人们总是不约而同地立刻想起国家及 其政府，想通过政府的超经济力量去消除这些麻烦。然而，由于政府行 政运行机制的功能性缺陷，致使政府的干预行为并不尽如人意。信息失 真、决策滞后、“寻租”行为等往往使“政府干预失灵”，造成许多恶 果，不仅如此，政府无休无止地干预经济生活所依赖的理论基础也是值 得人们怀疑的。
“市场失灵”，人们如是说。的确，市场不是万能的，倘若市场竞 争不完全，或信息不对称，或调节公共产品时，市场的均衡点就并非总 是帕累托最优，即市场常常失灵。
但我们却认为，与“市场失灵”相对应，还存在着被我们称之为“ 政府干预失灵”的社会经济病症。自本世纪三十年代特别是第二次世界 大战结束迄今，世界许多国家在与“市场失灵”的斗争中，政府以各种 经济的非经济的方式，干预、参与甚至部分地代替市场运作，从而取得 了意想不到的好效果。实践证明，政府的确在一定程度上可以矫正市场 缺陷，现代市场经济的正常运作离不开政府的干预和调节。然而，有些 国家的政府矫枉过正，限制、有时甚至企图完全取消市场经济活动，它 们也因此而付出了沉重的代价。成功的经验和失败的教训都促使我们回 过头来，认真地重新审视一下政府的经济行为及其所依赖的理论基础， 通过理性的分析，得出科学的结论。
所谓“政府干预失灵”系指，在政府干预经济活动时，由于决策失 误而导致经济活动水平波动，使经济蒙受损失，背离了政府干预经济的 初衷。
在考察政府的经济行为时，人们往往暗含着这样的假定：（1 ）政 府具有充分的理性，政府的意图总是好的或善意的；（2 ）根据大数定 律，对于个人来说是不能预料和随机而变的事情，对于人群而言却具有 很大的可预见性和规律性；（3 ）当政府对于善与恶判别能力超过单个 个人的判别能力时，政府采取家长式的干预则会给整个社会带来好处。 在这些假定之下，世界各国的政府相继介入了社会经济活动的领域，它 们通过源源不断地使用其用之不竭的资源——强制权，制定针对于各行 业、各地区的各种政策来对经济活动施加影响，从而在客观的经济运行 过程中充分地体现了政府即人的主观意志。
但是，通向地狱的道路通常是由良好的愿望铺成的〔1〕， 先哲马 克思和经济学大师萨缪尔森都这样告诫我们。当市场失灵引起社会资源 浪费时，经济学家和政治家们不约而同地想到了国家及其政府，企望用 政府的活动来弥补市场机制的缺陷。然而，现实世界的复杂之处就在于 ，用来弥补市场机制缺陷的政府其行政机能本身并不是尽善尽美的。在 许多情形下，当政府干预市场经济活动时，结果往往并不尽如人意。为 什么会出现这样的结果呢？究其原因，可以肯定地说，政府干预失灵是 由于政府行政运行机制中的功能性缺陷引起的。
由于经济生活千变万化，而政治决策本身又很复杂，再加之政府行 政运行机制自身所固有的缺陷，致使政府对于经济活动的干预常常失灵 。具体表现在：
第一，信息不全及失真。在市场经济活动中，信息总是不充分而且 时常发生扭曲。至于说，买方和卖方的信息都十分灵通，对于市场状况 完全了解，只是一种理论假定。在政府干预经济活动时，也会遇到同样 的问题。政府对于经济活动的管理需要大量而又准确的经济信息，而信 息来源于基层单位，为此，中央政府在收集信息时要支付大量的费用， 即便如此，所收到的信息也未必就是真实有用的。在约束机制失衡的情 况下，基层单位就会根据其需要，任意地扩大或缩小这些数字。我国各 个时期都出现的“浮夸风”〔2〕原因就在这里。在这种情况下， 由基 层从统计汇报中给上级部门传送的信息其真实性就值得怀疑。由于经济 信息扭曲和失真，再加上一些信息传送渠道不畅等因素，致使政府的各 种计划、各种政策如空中楼阁，这就加大了政府干预经济活动的随意性 和无理性。
第二，决策时滞。在现代市场经济中，随着交换范围的扩大，生产 复杂程度的加深，信息传送环节的增多，使瞬息即变的许多信息在传送 的过程中就已经失去了意义，因此，政府据此而作出的经济决策就必然 滞后于变化中的经济现实。有人形容说，政府在调控宏观经济时所要瞄 准的目标是一个快速移动的目标，而且是在云雾中飘忽不定的，而政府 用来射击目标的“枪”又是十分粗糙难用的；“瞄准镜”很不准确，因 为现代的经济预测手段还很不完善；即使瞄准以后，扣动扳机，“子弹 ”要等一会才会出膛，因为政府决策以后要付诸实施还要有一个过程。〔3〕由此可见， 决策滞后是现代市场经济中政府干预失灵的重要原因 之一。
第三，政府官员也是一个利益个体，在他们进行经济决策时，也有 追求自身利益的动机，因而使决策的公正性受到影响。在整个社会经济 关系商品货币化的过程中，单个的个人是以“经济人”的面目出现的， 这决不以政府官员和普通平民的身份不同而有所区别。在市场经济活动 中，单个经济人谋求自身利益的目标是收益最大化，作为经济人的政府 官员也有追求自身收益最大化的动机。由于政府的任何干预活动都不是 在真空中进行的，任何决策都会受到来自多方面的影响，这就是说，由 于政府的政策总会产生一些社会效应，影响到市场经济活动主体的行为 ，给一部分人带来好处，因而，社会上就总有一些人，他们采取各种手 段诸如游说、买通政府官员等，使政府的政策作出有利于他们的某种倾 斜，从而促使政府用行政命令的方式建立各种各样的、可以被一部分人 攫为己有的“租金”，而且还存在着多种层次的“寻租”行为。在这个 过程中，权力与货币相交换，院外活动增加，由此而滋生出许多腐败行 为。诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒所创立的“管制经济学”， 便是运用这种想法来分析当今美国各行业中的利益集团的行为的。因此 ，完全可以这样说，“虽然防止公务人员舞弊的法律急剧增加，但它们 至多只是阻止了人们明目张胆地舞弊”〔4〕。
第四，政府的权力结构对于经济结构的变化缺乏弹性。政府对于经 济活动的干预，取决于所要干预的客观经济形势。当客观的经济形势发 生了急骤的变化以后（甚至在变化过程中），势必要求政府的干预行为 乃至政府自身的组织结构和权力结构都要发生相应的变化，进行更新和 转换职能。由于行政结构和权力结构对于经济结构的变化敏感性差，缺 乏弹性，它往往滞后于现实经济的变化，不能对症下药，没有针对性和 适应性，因而，政府干预失灵便常常发生。
第五，退一步讲，即使政府所获得的信息是齐备而真实的，决策也 是科学的，但在各项政策计划的具体实施过程中，人们也会从自身的利 益出发，以作出合乎理性的预期。每当政府的一项经济政策和干预措施 出台以后，经济活动主体就会根据以往的经验和所得到的信息做出积极 的或消极的反应，人们首先考虑的是自身利益，并据此对其行为做出符 合理性的调整。假如一项政策的变化能创造出赚取超额利润的机会，经 济主体就决不会放弃这些机会。在经济的理性预期模型里，经济主体交 替地根据政府的政策不断地改变其决策，以便充分利用一项新的政策产 生出来的任何有利机会。正是由于政府的政策受到经济活动主体的理性 预期，往往使科学的决策也会在实际中收效甚微，达不到预先设想的效 果，除非是突如其来的政策变动。由此可见，经济主体的理性预期也是 政府干预失灵的重要原因之一。
第六，由于政府干预经济活动本身是一种政治行为，这就使它常常 受到政治领导人自身素质的影响，他们的学识、眼界、分析问题的能力 、对于客观经济形势的认识和估计有时直接左右着经济活动。特别是在 非程序化的决策中，由于个别领导人凌驾于整个决策机构之上，从而加 大了决策的随意性。在政府干预经济活动时，人们普遍接受的信条是， “自觉地利用客观经济规律”要比完全市场的自发性可靠得多。然而， 这种“自觉”实际上是建立在政策制定者是全智全能的以及组织具有充 分理性这样一个不现实的假设之上的，这与本世纪二、三十年代前苏联 的一些经济学家的观点〔5〕，如在社会主义社会， 由于实现了公有制， 经济活动就要根据自觉意志，领导人就可以制定经济规律，领导人说的 就是经济规律等如出一辙。正是基于这种认识，而赋予了政府无限的权 力，使其能在各个方面干预经济生活。此外，在政府干预经济活动时， 其经济决策与政治决策往往粘在一起，这就使得有时为了政治目的而不 得不牺牲经济效率。在这里政府具有双重身份，它既是社会行政的管理 者，又是宏观经济政策的制定者和执行者，由此，在考虑经济问题时， 它就不完全是从效用最大化和利润最大化的原则出发，而是首先着眼于 一些政治目标，如安定团结、社会平等、防止外敌入侵等，在此之后才 会考虑经济效率，这样，制定出的经济政策就不一定是客观存在的诸多 方案中的最优选择。
由于在政府的行政运行机制中存在着功能性缺陷，所以，在政府干 预经济活动的过程中造成了许多不良的后果。首先，由于信息失真和决 策滞后增大了机会成本，把许多更好的又可供利用的机会白白失去了。 其次，由于赋予了政府很大的权力，而政府又有一种扩大自身的内在冲 动，因而机构臃肿，缺乏效率，并日益加重了已经十分严重的官僚主义 。从我国的实践看，为了克服官僚主义，提高办事效率而多次精减机构 ，但结果却既出乎意料（上级领导）又在意料之中（公共选择理论）， 这就是，许多单位精减以后机构更庞大了。再次，在政府对于经济活动 的干预中，滋生出许多腐败现象，在社会经济关系商品货币化的同时， 权力也商品货币化了，这不仅毒化了社会风气，更重要的是，它还干扰 了正常的经济秩序。最后，政府过多的干预经济活动还会造成资源浪费 、经济波动等恶果，这在东西方国家对经济管理的几十年中可以找到无 数事实被援引：中国的“大跃进”、伊朗巴列维国王时期的“大推进” ……。在我国，“文化大革命”决策的失误，直接经济损失是6000亿元 ，更严重的是耽误了十年，整整丧失了一代人所能形成的人力资本，直 接制约了我国经济的长期稳步发展。
在西方国家，第二次世界大战以后，许多国家改弦更张而笃信凯恩 斯主义。凯恩斯主义的基本观点就在于，从资本主义经济发展的长期需 要看，政府对于经济活动一味采取自由放任的不干预政策，单纯依靠私 人经济的市场自动调节，不可能做到经济在充分就业水平上的持续增长 ，尤其是对于现代资本主义经济，凯恩斯说：“除了简短的兴奋期间以 外，失业现象是和今日之资本主义式的个人主义有不解之缘的”，因此 ，他主张政府对于经济活动进行直接的干预和调节，即“政府机构不能 不扩大”虽然这是对于个人主义的极大侵犯，但“这是唯一切实办法， 可以避免现行经济形态之全部毁灭”〔6〕。凯恩斯主义的实施， 使西 方经济连续繁荣了二十年，但它又使西方经济犹如打了一剂强心针。到 了七十年代以后，菲利浦斯曲线恶化了，出现了通贷膨胀和经济停滞同 时并存的“滞胀”局面，凯恩斯主义失灵了。在这种情况下，“走向下 一种经济学”，“对凯恩斯革命进行革命”在西方国家已经不再是一两 声有气无力的呻吟，而是已经成了一种实实在在的行动和汇成一股强大 的潮流，货币主义、新自由主义、供应学派、理性预期学派以及公共选 择理论从不同的角度，用不同的分析方法再一次地论证了凯恩斯主义的 实施和政府过分干预经济生活所导致的种种病症。
由此看来，“政府干预失灵”已经不再是一个国家所特有的经济失 衡现象，而是所有国家的政府干预经济活动时所导致的通病，而不管这 种干预是建立在何种理论基础上的。
诚然，资本主义经济存在的内在矛盾和经济周期，使许多有识之士 想到超经济的国家，想凭借国家及其政府的超经济力量去代替或部分代 替市场的自发作用，作为资本主义替代物的现实社会主义也自然接受了 这种思想。然而，几十年的实践向人们表明，如果政府明智地使用各种 权力，那么，它确实可能成为缓和经济矛盾、稳定经济活动的力量；但 是，如果它愚蠢地任意地无节制地滥用权力，那么，政府就会成为经济 不稳定的根源。其所以会这样，是因为，政府干预不是市场机制的理想 替代物，政府运作机理完全迥异于市场运作机理，即使具有完全理性的 政府，在干预经济活动时也往往会得出无意的和无理的结果。因此，企 图用完全的政府来代替市场机制的作用只不过是不切实际的臆想。
既然这样，面对市场经济政府应当做什么呢？是否要回复到自由资 本主义时期那种只扮演“巡夜警察”的角色呢？根据对于各国政府干预 经济活动的历史和现实的考察，通过理性的分析，我们认为，在现代市 场经济中，政府的责任远比只扮演“巡夜警察”的角色要复杂而繁重得 多。具体说来，它应包含以下几方面的内容：（1 ）它以垄断经营的方 式提供国家防务、基本社会秩序等公共产品，对于市场经济活动制定公 平的竞争原则，确立一个公平而又宽松的经济环境，打击不正当竞争和 非法垄断经营。这需要一种超经济的力量，非有政府而不可为。（2 ） 严格控制货币的发行量，坚决杜绝货币的非经济发行，防止通货膨胀， 全面稳定金融体系。通货膨胀是市场经济健康发展的大敌。因为，在发 生了通贷膨胀的情况下，价格关系严重扭曲，它不能反映市场供求关系 ，不能给市场活动的参与者提供准确的市场信号，致使市场机制不能正 常运转，不仅如此，它还会招致经济混乱和社会动荡不安等灾难性后果 。（3）建立健全完善的社会保障体系和社会福利制度。 因为在社会上 总有丧失劳动能力的孤立无助者，如老弱病残，鳏寡孤独等，还有一些 在市场竞争中的暂时失意者，他们需要政府的救助。这既是发展市场经 济的需要，也是人类社会进入现代文明的重要标志。（4 ）大力发展科 教文卫事业，促进人力资本的形成，以推进市场经济向更高层次的过渡 。我国经济的一个重要特征就是人力资源丰富而人力资本匮乏，在整个 劳动力的市场供给中，粗工和没有受过专门培训的简单劳动力所占比重 很大，与此相对应，适合于现代化生产的接受过专门培训的复杂劳动力 所占比重很小，这已经成为制约经济进一步发展的“瓶颈”因素，使我 国的经济活动水平不能迅速地再上一个台阶。要迅速地培植人力资本， 单靠个人力量是无法做到的，因而只有政府来承担。
为了实现上述目标，为今之际，最重要也是最困难的就是，规范政 府自身的行为，特别是政府官员的行为，坚决杜绝用不负责任的长官意 志代替市场经济规律作用的现象，迅速而又稳妥地转换政府的职能，实 现政府对于经济的管理到为市场经济服务的转变，在社会主义市场经济 下，“廉价政府”即管少和管好的政府是绝对必需的，为此，精减机构 ，消除臃肿，尽快使政府的组织结构和权力结构适应于新的经济结构。
总之，社会经济的发展是一个自然历史过程，人（包括政府）可以 认识这个过程，但决不可以运用法令去改变这个过程。的确，在经济运 行的过程中，市场机制存在着顽疾，甚至存在着现在看来是不治之症， 但这决不是说政府的干预就是尽善尽美的，可以去取市场而代之，就象 在现在的医疗技术和手段之下，有些病可以治愈，而有些病则只有等到 科学知识的增进和医疗手段进一步发展以后才能治愈一样，政府对于市 场失灵应该采取慎重的态度，作出精慎的权衡，不能剜肉补疮，更不能 饮鸩止渴，政府所能做的只是，创造条件，在让市场机制和市场规律充 分地起作用的同时，尽量消除由此而带来的不良后果。
注释：
〔1〕马克思《资本论》，人民出版社，1975年版，第217页；萨谬 尔森《经济学》上册，商务印书馆，1982年版，第210页。
〔2〕季音，警惕浮夸风再起，《群言》1994年第8期，第2页。
〔3〕陆丁，《看得见的手——市场经济中的政府职能》， 上海人 民出版社，1993年版，第140页。
〔4〕弗里德曼等《自由选择》，商务印书馆，1982年版，第310页。
〔5〕《建国以来社会主义经济理论问题争鸣（1949—1984 ）》（ 下），中国财政经济出版社，1985年版，第504—519页
〔6〕凯恩斯《就业利息和货币通论》，商务印书馆，1983年版，第328页。