构建地方政府绩效评估体系的三个基本问题，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效论文,评估体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001-5981(2007)04-0073-09
构建地方政府绩效评估体系是地方政府绩效评估研究中一个具有重要理论和实践意义的问题。构建科学的地方政府绩效评估体系，需要认真研究以科学发展观统领地方政府绩效评估、科学设计地方政府绩效评估的基本框架、努力实现地方政府绩效评估的科学化民主化和制度化等三个基本问题。本文就这三个基本问题谈一些粗浅的看法，以求抛砖引玉。
一、以科学发展观统领地方政府绩效评估
科学发展观是新时期中国化的马克思主义世界观和方法论，是地方政府绩效评估的指南。全面、深入落实科学发展观，内在地要求地方政府绩效评估树立和坚持民众本位、全面协调可持续发展和全面标准、实践标准和群众标准等三个价值取向。
1.民众本位的价值取向
明确和站稳为谁创造绩效的立场，是地方政府绩效评估落实科学发展观的前提。科学发展观的核心是以人为本，也就是以人民群众为根本，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。把以人为本贯彻落实到地方政府绩效评估中，首先要解决的就是为人民群众创造绩效的问题，也就是要以民众本位为根本价值取向，其本质就是坚持以人为本，把人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和归宿，不断满足人民群众的多方面需求和实现人的全面发展。
把民众满意度作为评估地方政府绩效的首要标准。马克思主义认为，占人口绝大多数的人民群众，是历史真正的主人，是文明和财富的真正创造者。胡锦涛同志指出：“相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民群众的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义的试金石。”[1]因此，在地方政府绩效评估中，必须把人民群众的利益放在第一位，真正把人民群众的需求当作第一追求，把人民群众的呼声视为第一信号，把人民群众的根本利益维护好，把人民群众反映的问题解决好。
那么，在地方政府绩效评估中如何贯彻民众满意度标准呢？
首先，要把人民群众的满意度作为政府工作的根本使命和责任，把人民群众满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为评估地方政府绩效高低、政府工作好坏的根本标准，作为政府工作的出发点和归宿，贯彻于政府工作的各个环节，体现在政府工作的各个方面。其次，要善于运用社会预测方法测定公共政策对社会所产生的影响和价值，看这些政策是否为公众带来福利，带来了多少福利，以此作为衡量公共政策好与坏的根本标准。再次，要促进沟通，运用公众调查、社会调查等途径，聆听公众的呼声，化解公众的迷惑，打消公众的顾虑，消除公众的误解，引导公众的思想，不断增进公众与政府之间的同情、理解、尊重、信任、宽容和支持。最后，要测评地方政府服务的民众满意度。要科学构建测评的指标体系和测评模型，选择适当的方法和技术，全面、系统、准确地测评政府服务的公众满意度，并科学运用测评结论来创新政府服务，提高政府服务质量。
以民众本位为根本导向要正确处理好上级精神与人民群众需要、人民群众的根本利益与具体利益两个关系。
地方政府绩效评估究竟是以民众本位还是以政府本位为价值取向是必须分析和回答的首要问题。把服务对象确定为人民群众，是民众本位价值取向的体现；把服务对象确定为上级，则是政府本位价值取向的体现。政府是为人民群众提供公共服务的权威组织，作为衡量政府业绩的管理工具，地方政府绩效评估也必须坚持民众本位，把上级的要求与人民群众的愿望及本地区、本单位的实际情况有机结合起来，在落实上级提出的各项工作部署、工作任务的过程中，因地制宜、创造性地开展工作。
实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益是以民众为本的集中体现。人民群众的利益需求呈现出多样性、复杂性和层次性的特点。在地方政府绩效评估过程中，如果只讲人民群众的根本利益和长远利益，无原则、无条件地牺牲人民群众的切身利益和眼前利益，必然会造成与人民群众思想上的隔膜和关系上的疏离，进而引起人民群众对地方政府的不满，甚至激化矛盾，最终干扰人民群众根本利益的实现。因此，在地方政府绩效评估过程中，既要从人民群众的长远利益和当前基本国情出发，又要紧紧围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，真正关心群众疾苦，体察群众情绪，做到诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。
2.全面协调可持续发展的价值取向
正确解决“留下什么绩效”的问题，是地方政府绩效评估落实科学发展观的核心和根本。全面、协调、可持续发展，是科学发展观的内在要求，是地方政府绩效评估首要的价值取向。
全面发展、协调发展、可持续发展是相互联系的整体。全面、协调、可持续发展的价值取向，内在要求地方政府绩效评估要实现三个转变：
(1)由片面评估转变为全面评估。也就是由单纯的GDP评估转变为经济增长绩效、社会发展绩效和人的全面发展绩效的全面评估。一是要科学运用GDP指标评估地方政府绩效，领导和促进地方政府正确处理经济增长速度、结构、质量和效益的关系；二是要在强调经济社会发展指标的同时，综合考虑与之相应的人口承载力、资源支撑力、生态环境和社会承受力等指标，把两者结合起来综合评估；三是要针对我国经济发展、社会发展和人的全面发展关系问题面临的挑战，调整和优化地方政府绩效评估指标体系和指标权重，科学、全面、准确地评估地方政府绩效。
(2)由局部性评估转变为整体性评估。整体性评估要求对地方政府绩效评估从单向评估转向多向评估，从线性评估转向非线性评估。首先，整体性评估客观要求正确处理地方政府绩效的局部性评估与全局性评估的关系，坚持两者的协调统一，当二者发生矛盾和冲突时，坚持局部性评估服从全局性评估。利益的多元化使政府工作的利益关系更加复杂，地方政府的局部利益与局部利益之间，以及局部利益与全局利益之间的矛盾和冲突在所难免。例如，有的地方政府为维护和追求自身的利益不惜损害甚至牺牲其他地方政府的局部利益及地方政府的全局利益。这种地方保护主义和部门本位主义的行为，只有当它是个别现象时，才能利用某种反面机会的稀缺性获取不正当利益，而这种行为一旦普遍化，不仅由稀缺的反面机会所带来的利益会消失殆尽，而且会因为客观行政环境的恶化，而使各地方政府所追求的利益长期普遍受损。在这种情况下，如果不坚持局部性评估服从全局性评估，就会得出不正确抑或错误的评估结论，把地方政府引入歧途。其次，整体性评估还要求正确处理地方政府绩效评估的多数民众评估与少数民众评估的关系，坚持两者的协调统一，当二者发生矛盾和冲突时，坚持少数民众评估服从多数民众评估。以城市拆违工作为例，城市拆违会使某些既得利益受损者不满意，但拆违完成后广大市民面对宽敝的道路、整洁的市容就会感到满意。
(3)由静态评估转变为动态评估。静态评估就是以地方政府当前绩效作为评估对象。其优点是结构性强、测试简便、效率较高。其缺点是评估缺乏前瞻性、关联性，容易带来短期效应。与静态评估不同，地方政府绩效动态评估的实质和核心，就是要正确处理短期评估与长远评估的关系，把短期绩效与长远绩效统一起来。一般来说，地方政府的短期绩效与长远绩效是统一的。短期绩效是长远绩效的基础，长远绩效是短期绩效的延伸。短期绩效与长远绩效在特定情况下又具有不一致性，有时甚至相互冲突。一是有时短期绩效相当明显，长远绩效却并不理想，甚至没有长远绩效抑或有损长远绩效。如盲目上马一些短期有利可图但没有前途即将淘汰的项目，造成资源的浪费和发展后劲不足，导致“前任政绩后人债”、“一任政绩几任包袱”的现象。二是有时短期绩效并不明显，长远绩效却又相当巨大。地方政府绩效评估不能只局限于一时一事，必须把短期评估与长远评估统一起来。
3.全面标准、实践标准和群众标准的价值取向
以全面标准、实践标准和群众标准为评估尺度，是地方政府绩效评估落实科学发展观的关键。
用全面标准来评估绩效，就是既要评估经济指标，又要评估社会指标、人文指标和环境指标；既要评估城市变化，又要评估农村发展；既要评估当前的发展，又要评估发展的可持续性；既要评估经济总量增长，又要评估人民群众得到的实惠；既要评估经济发展，又要评估社会稳定；既要评估“显绩”，又要评估“潜绩”；既要评估主观努力，又要评估客观条件。
用实践标准来评估地方政府绩效，一方面要把发展理念是否先进、发展思路是否正确、发展战略是否合理，能否正确处理经济建设、社会发展和人的全面发展的关系，能否正确处理数量与质量、速度和效益的关系，作为评估地方政府是否贯彻落实科学发展观的一个重要内容；另一方面，就是要重实干、办实事、求实效，各项绩效应该经得起实践和历史的检验。
用群众标准来评估地方政府绩效，就是要倾听群众呼声，忠实履行全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益及人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为评估地方政府绩效的根本标准。正如常言所道：“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖。”要建立和健全多元主体评估机制，进一步加大人民群众在地方政府绩效评估中的参与力度，把人民群众的评估作为地方政府绩效评估的一个重要组成部分。
二、科学设计地方政府绩效评估的基本框架
地方政府绩效评估的基本框架应包括评估子系统、结果运用子系统和支持保障子系统。
1.评估子系统
评估子系统由为什么评估、评估什么、由谁来评估和如何评估四个要素构成。
为什么评估，也就是评估的宗旨、目的和要求，这是开展绩效评估的一个重要前提。20世纪80年代以来，随着西方新公共管理运动的不断推进，政府绩效评估越来越受到英、美等国家的高度重视和普遍关注，越来越成为很受青睐的一种管理工具，评估的目的和要求呈现出多样化的特色。目的要求不同，评估的内容、方式方法也就不一样。要使地方政府绩效评估卓有成效，首先必须明确评估的宗旨、目的和要求，妥善解决为什么评估的问题。
评估什么，即评估的对象。评估的对象多种多样，可以是一级政府，也可以是一级政府的某个或某几个职能部门或某一项专门的公共事业管理事务，还可以是政府中的领导和工作人员个人。应根据评估的目的明确评估对象，解决评估什么的问题。解决评估什么的问题的关键是要根据评估对象科学构建相应的评估指标体系。指标体系可以分为通用指标体系、行业（或部门）指标体系和专项指标体系。同一类型的指标体系各指标之间应具有整体性和层次性。设计指标时，应充分考虑下列权变因素[2]44：指标体系是否与特定的使用目的密切相关？指标体系是否具有一定的模型结构，即指标之间是否具有一定的逻辑关系？指标是否综合考虑评估对象所有方面，如个人的行为和结果（对于个人的绩效）、组织的过程和结果（对于组织绩效）、项目的运作和影响（对于项目绩效）、各项指标由谁来评估？评估指标是否对评估指标的信息有充分的了解？如何评估各项指标？如何将定量与定性方法有效结合？
由谁来评估，即地方政府绩效评估的主体具有多元性，应根据评估对象的性质、特点和要求，选择适当的评估主体。一般来讲，应把自我评估与上级评估、下级评估、同级评估、群众评估、专家评估有机结合起来，整合不同评估主体的优势，增强评估结果的客观性、公正性[3]261。构建绩效评估体系时，应根据评估的目的和内容选择相应的评估主体。因为在评估体系中，各种评估主体应该存在着对评估对象的某种利益需求，否则评估主体就会失去评估的动力，造成事实上的评估主体缺位问题。从利益相关者的角度看，它所希望得到的就是他做需要的东西，也是他最了解的东西，当然也就成为他最希望评估的内容[2]45。
如何评估，即选择什么样的方法来评估。方法选择是否恰当直接影响评估的成败和评估质量的高低，应根据评估对象的性质和特点，选择和确定恰当的方法。需要指出的是，在地方政府绩效评估的过程中，应把定性评估方法和定量评估方法有机结合起来。地方政府绩效作为一类重要的社会事物和现象，具有一般社会事务所不具有的随机性和多种因果关系所造成的不确定性。地方政府绩效评估所反映的现象和问题也是多方面的、多层次的。地方政府绩效的指标描述，有的是能够量化的，有的是不能量化的，或者至少是难以量化的。地方政府绩效有的可以通过定量的数学模型来评估，有的则必须采取定性与定量相结合的模型来分析，甚至还有的是采取半经验半理论模型分析。要各取所长，综合运用定量和定性方法，对地方政府绩效进行科学评估[4]31-32。
2.结果运用子系统
绩效评估结果的运用，是地方政府绩效评估程序中最重要的一环，也是地方政府绩效评估的目的所在、动力之源。英国政府绩效评估制度为什么能够持久地坚持下来呢？根本原因就在于它特别重视绩效评估结果的使用，把绩效评估的结果与评估对象的利益挂钩，增强了评估主体和评估客体贯彻执行评估制度的自觉性和主动性。
地方政府绩效评估结果可在下列五个方面运用[5]4-5：
(1)检验政府组织是否达到了预定目标。在很大程度上，地方政府绩效评估实质上就是评估地方政府实现预定目标的程度。绩效评估的指标和标准是以地方政府预定目标为依据，是地方政府预定目标的具体化和展开。绩效评估结果可以直接运用于检验政府组织是否达到了预定目标。这种运用的具体要求是：分析是否达到了预定目标，成功的经验、存在的差距及其原因是什么，应采取什么具体对策和措施。根据政府组织的发展战略和绩效评估结果，调整绩效目标、工作思路和工作举措，为下一轮绩效评估循环设立绩效评估指标和标准。
(2)推进政府绩效预算管理。从绩效预算的内容和要求来看，它与政府公共事业管理绩效评估是一对孪生姊妹，二者相互联系、相互贯通、相互促进。绩效评估的结果是编制绩效预算的重要依据和基础，离开绩效评估，绩效预算也就无从谈起。运用绩效评估结果优化基本支出预算、优化项目支出预算、增强绩效预算执行的刚性。
(3)坚持看实绩用干部的用人导向。坚持看实绩用干部的用人导向，是德才兼备原则的深化和具体体现，是党的干部工作领域的本质要求，也是党的思想路线在干部工作中的运用。党的十六大报告提出“注重在改革和建设的实践中考察、识别干部，把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的优秀干部及时选拔到领导岗位上来”。《干部任用条例》把注重实绩列为选拔任用干部的重要原则加以强调。落实这些要求，必须科学运用地方政府绩效评估结果，大胆提拔和使用那些作风优良、实绩突出的干部。同时，必须制定和实施《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等制度，进一步推进干部能上能下。
(4)完善按实绩论奖惩的激励和约束机制。这是切实增强组织和个人奖惩的科学性、有效性和权威性的根本。建立健全按实绩论奖惩的激励机制，应把主观努力与效价和期望值、物质激励和精神激励、个人激励与组织激励、一般激励与权变激励有机结合起来；建立健全按实绩论奖惩的约束机制，关键是要建立健全评估责任机制、评估申诉机制、评估监督机制和元评估机制，使地方政府绩效评估由“不想评就不评”转变为“需要评且必须评”，由“想怎么评就怎么评”转变为“该怎么评就得怎么评”。
(5)诊断地方政府公共事业管理存在的问题。根据评估结果可以诊断地方政府公共事业管理中存在的主要问题及其原因，有针对性地提出地方政府公共事业管理创新的对策，进一步提高地方政府公共事业管理的绩效水平。
3.支持保障子系统
尽管地方政府绩效评估在全国开展得轰轰烈烈、热火朝天，但从总体上看，目前还具有明显的“半自发性”、“盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被动性”和“封闭神秘性”[6]38-41等特征，其根本原因就在于我国地方政府绩效评估系统缺少有力的支持保障子系统。
支持保障子系统应包括领导推动、信息真实、制度安排和必要经费等要素。
高层领导人的大力支持和积极推动，是政府公共事业管理绩效评估受到重视和推广的关键。从英国的情况来看，前首相撒切尔夫人将绩效评估作为其政府克服官僚主义、提高行政效率战略的一个重要组成部分，1991年梅杰政府开展“公民宪章”和“质量竞争”运动，把英国政府绩效评估进一步推上了普遍化、规范化、系统化和科学化的轨道。美国的情况更是如此，里根、克林顿两届政府首脑都曾任命专门委员会审查政府如何最佳履行职能以提高公共物品和服务供给的有效性。在2005年温家宝总理的政府工作报告中，首次提出“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”[7]33，这说明政府绩效评估已引起我国最高领导层的重视和支持。由于中国人的价值观以及民族性格的影响，民众监督政府的意识淡薄，各级政府职能部门自行开展绩效评估的动力因而明显不足，地方政府绩效评估的发起、推进和设计的责任主要由党政主要领导人承担。也就是说，党政主要领导人是地方政府绩效评估的主要发起者、推进者和设计者。离开党政主要领导人的发起和推动，地方政府绩效评估也就无从谈起。
地方政府绩效评估的过程，在很大程度上就是一个信息的收集、加工和处理的过程。评估信息的真实，是地方政府绩效评估的生命线。如果评估信息失真，就得不出客观、公正、正确的评估结果，不仅会损害政府形象、败坏社会风气，而且会破坏干群关系、影响社会秩序。因此，要建立和健全绩效评估信息保真制度，确保地方政府绩效评估信息的真实性[5]4-5。
制度安排是实现地方公共事业管理绩效评估制度化的必然选择，是地方政府绩效评估科学化、规范化的必由之路。如果没有科学的制度安排，地方政府绩效评估就会产生很大的主观随意性，想评就评，不想评就不评，抑或想怎么评就怎么评，以至于地方政府绩效评估“谈起来重要，评起来次要，忙起来不要”，流于形式，强制性、规范性、客观性、有效性不强。要通过制度安排，科学规范地方政府绩效评估的基本程序，建立健全地方政府绩效评估的信息保真制度、结果运用制度，建立健全地方政府绩效评估的多元主体评估机制和地方政府绩效评估的激励和约束机制，努力实现地方政府绩效评估的科学化和规范化。
巧妇难为无米之炊。地方政府绩效评估需要耗费一定的人力、物力和财力。如果没有必要的经费保障，这项工作也就无法开展。
在地方政府绩效评估的过程中，评估子系统、结果运用子系统和支持保障子系统并不是孤立的，三者之间相互联系、相互制约、相得益彰、不可分割，构成一个有机系统，从而形成科学的地方政府绩效评估体系。其中，评估子系统是手段，结果运用子系统是目的和动力，支持保障子系统是根本。
三、努力实现地方政府绩效评估的科学化、民主化、制度化
地方政府绩效评估既是建立在历史和现实基础上的活动，也是面向未来的活动。随着经济社会的发展，政府管理的科学化、规范化程度越来越高，迫切需要地方政府绩效评估逐步实现科学化、民主化、制度化。
1.科学化
近年来，我国地方政府绩效评估虽然成效显著，但总体上具有半自发性、盲目性、随意性、消极被动性等特征，科学化程度不高。地方政府绩效评估的进一步推进，迫切需要实现科学化。
科学的实质和基本精神是认识事物的客观规律和理性化。“我们可以广义地把科学定义为理性活动。”[8]585因此，科学活动是用理性的方法分析感性材料，发现事物运行规律的活动。地方政府绩效评估的科学化，就是在科学的理念指导下，遵循绩效评估的规律，运用科学的方式方法对地方政府绩效进行评估。地方政府绩效评估的科学化，使地方政府绩效评估活动符合绩效评估的客观规律，符合人们的理性活动，使地方政府绩效评估少出差错和避免出大的差错。
地方政府绩效评估究竟能不能实现科学化呢？或者说，地方政府绩效评估科学化的前提究竟是什么呢？
如同政府评估活动科学化的前提一样，地方政府绩效评估科学化的前提有四个：(1)评估主体具有客观性；(2)评估对象具有较强的客观性；(3)评估活动具有客观性；(4)评估活动具有自身的规律[9]397。
评估主体的客观性表现为评估主体的意愿和要求具有客观性。在地方政府绩效评估过程中，尽管不同的评估主体在选择评估指标体系和评估工具、收集有关信息、作出价值判断时都具有一定的主观性，但这种主观性并不是随意性，都是建立在客观现实和客观需要的基础上的，是各种因素综合作用的结果。
评估对象的客观性反映的是地方政府绩效的客观性。地方政府绩效是地方政府管理活动的有效输出，体现为经济发展绩效、社会发展绩效等。这些绩效虽然有可量化和不可量化之别，但没有无客观性之分。也就是说，这些绩效都是客观的，都具有客观性。
评估活动的客观性，首先表现为构成评估活动的要素是客观的，即评估主体、评估对象和评估手段是客观的；其次表现为评估的过程是客观的，评估的过程是一个主观见之于客观的过程，整个评估过程的水平、广度、深度和发展状况，都受评估的客观物质条件的制约和客观规律的支配；再次表现为评估的结果是客观的，是独立在评估主体的意识而客观存在的，形式是客观的，内容是客观的。从哲学层面来分析，地方政府绩效评估是一种在理性、精神、意识支配下的能动地评估地方政府绩效的感性物质活动。
评估活动具有自身的规律性。规律是客观事物的内在的、本质的必然联系。地方政府绩效评估并不是杂乱无章的，有其内在的、本质的必然联系，具有规律性。值得指出的是，对这种规律的认识是受主客观条件的影响和制约的，正如恩格斯所指出的：“从历史的观点看……我们只有在我们的时代的条件下进行认识，而这些条件达到什么程度，我们便认识到什么程度。”[10]585对于地方政府绩效评估规律的认识，往往需要经过评估、认识、再评估、再认识的多次反复，才能形成比较科学的理论。因此，地方政府绩效评估活动只能一步一步地趋向于合规律性，而不能彻底地、完全地实现其合规律性。这也正是地方政府绩效评估的负效应总是和正效应相伴而生、相伴而行的一个重要原因。但我们也不能因此而否认地方政府绩效评估活动的合规律性。因为，一方面，尽管人们不能在某一历史时期或某一阶段立即地、完全正确地认识和把握地方政府绩效评估的内在的、本质的必然联系，但随着认识的不断深化，可以为地方政府绩效评估的合规律性提供更科学的理论指导；另一方面，可以立足于绩效评估的结果及其所出现的问题，经过理性反思、总结经验教训，调整和规范评估指标和评估模式，进一步研究和探索地方政府绩效评估的基本规律。理性反思评估结果，是调整评估方式的重要手段之一。
地方政府绩效评估科学化，内在包括评估理念科学化、评估目标科学化、评估程序科学化、评估机制科学化、评估指标体系科学化和评估方式方法科学化等内容。
评估理念科学化，就是要以科学的评估理念来指导评估。就我国当代的地方政府绩效评估而言，其根本和核心就是要以科学发展观来统领地方政府绩效评估，始终坚持民众本位的价值取向、全面协调可持续发展的价值取向、全面标准、实践标准和群众标准的价值取向，把经济指标与社会指标、环境指标结合起来，把管理绩效评估与管理成本评估、内部管理评估结合起来，把眼前效果评估与长远效果评估结合起来，把任内效果评估与后续绩效评估结合起来，把显绩效评估与潜绩效评估结合起来，把个人绩效评估与班子绩效评估结合起来，把定性评估与定量评估结合起来，领导评估与群众评估、专家评估结合起来，把指标评估与“个人谈话”评估结合起来。
评估目标的科学化，就是要使评估目标具有前瞻性和可操作性。前瞻性，就是要求评估目标面向未来，为地方政府公共事业管理顺应经济社会发展的趋势指明努力的方向；可操作性，就是要求评估目标具有客观现实性，切实可行。
评估程序科学化，就是要根据评估的内在的、本质的必然联系，设计科学化的评估程序。一般而言，评估程序可以依次分为三个步骤，即前期准备阶段、评估实施阶段和结果运用阶段。
评估机制科学化，就是建立健全评估机制，以科学化的评估机制来确保评估的科学性。当务之急是要建立科学化的多元主体评估机制、评估指标遴选机制、评估方式方法选择机制、评估信息保真机制、评估结果运用机制及评估经费保障机制。
评估指标体系科学化，就是构建符合地方政府绩效规律的指标体系。指标体系既要全面、系统，具有结构性、层次性和整体优化性，又要突出重点，发挥标杆作用，还要具有可测性、可比性和可行性。
评估方式方法科学化，就是选择符合评估指标体系和客观实际的恰当、有效的方式方法。在这个问题上，目前要特别注意把定性评估方法与定量评估方法有机结合起来，发挥定性分析与定量分析各自独特的功效，努力实现定性分析与定量分析的优势集成。
地方政府绩效评估科学化六方面的内涵，并不是彼此孤立的，而是相互联系、相得益彰、不可分割的整体。在努力实现地方政府绩效评估科学化的过程中，要把评估理念的科学化、评估目标的科学化、评估程序的科学化、评估机制的科学化、评估指标体系的科学化和评估方式方法的科学化有机结合起来，不能厚此薄彼，更不可顾此失彼。
2.民主化
公民参与和实现行政民主化是新时代全球性公共管理改革的一个重要发展趋势。“随着社会的发展、民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责。”[11]414行政管理民主化内在要求地方政府绩效评估民主化。地方政府绩效评估民主化的实质、核心和根本就是公民全方位、全过程参与地方政府绩效评估。
在推行政府绩效评估的过程中，发达国家对于公民参与给予高度重视并作了明确规定，效果明显。英国于20世纪80年代在中央各部门开展的大规模的“雷纳评审”，明确规定要求被服务的第三方人员参与。评估内容侧重于顾客服务和服务质量，评估对象突出公民和服务对象，评估结果公开化并直接向服务对象负责。在美国，公民参与政府绩效评估正被广泛、深入倡导和开展。如美国弗吉尼亚的汉普顿市，每年10月都要向市民进行随机电话调查，了解市民对市政府绩效的满意程度；1993年美国出台的《政府绩效与结果法》(GPRA)要求所有联邦机构发展和使用绩效评估技术并向公众报告自己的绩效状况。美国国家公共生产力中心主任马克·霍哲教授在《公共部门业绩评估与改善》一文中指出：“公有政策制定者和市民积极主动地参与业绩评估——即参与让政府机构对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责这样的评估过程，上述的多重目标才能实现[12]36-40”。美国学者凯瑟琳·纽科默等在《迎接业绩导向型政府的挑战》一书，提出了一个有效治理的模型（如下图所示），对公民参与政府绩效作了有益的探索。
有效治理模型
资料来源：凯瑟琳·纽科默等：《迎接业绩导向型政府的挑战》，张梦中等译，中山大学出版社2003年版，第121页。
公民参与政府绩效评估在我国已经起步，如2002年辽宁万名地税干部接受全省公民评议[13]、2002年江苏省泗阳县百姓选出最差执法单位和官员[14]、2003年吉林省白城市选拔官员实行民意否决制有44人被否决[15]、2003年江苏省徐州市开展万人现场评议机关活动[16]、2006年5月吉林省舒兰市所有移动电话用户都接到了市纪委的群发消息：欢迎广大市民发短信，对144名重点岗位中层干部进行“优秀”和“较差”评定[17]等等。从总体上来讲，这种评估尚处于起步阶段，参与的广度、深度远远不够，连续性、稳定性和规范性不强，亟待从提高公民参与绩效评估的素质和能力、改善公民参与绩效评估的客观条件、保障公民参与绩效评估的制度供给等方面综合推进[4]210。
提高公民参与绩效评估的素质和能力，是促进公民参与地方政府绩效评估的前提和基础。一是要提高公民的社会经济地位。一个人在社会分层等级中的经济地位越高，其参与绩效评估的比率也就越高，反之亦然。只有公民具有较高的社会经济地位，才会有参与地方政府绩效评估的物质条件和精神动力。二是要增强公民的社会政治责任感。公民的社会政治责任感，即公民主体意识和公民责任感，不仅是公民参与的心理基础，而且是有效公民参与的基本条件。只有真正确立公民在地方政府绩效评估中的主体地位，增强公民的主体意识，才能唤起公民参与评估的意识，激发公民参与评估的责任感[4]212。三是要进一步提高公民的文化素质。受教育程度的高低对于公民参与地方政府绩效评估的态度和行为有着直接的影响作用。受教育程度高的人一般更能清楚、更为深刻理解和把握政府管理和政府绩效，有更强的社会政治责任感和社会政治效能感，具有更强的主体意识，具有更强的绩效评估能力。四是切实加强公民团体建设。如果公民没有参加一定的组织，如果没有以组织的名义来参与绩效评估，这种参与的力度小、随意性大、层次低。目前我国的公民团体虽然数量不少，但参与公共管理、参与政府绩效评估方面的作用却不是很大，为此，必须增强公民团体的组织自立性，增强公民团体的参政能力。
改善公民参与绩效评估的客体条件，重点是树立民主行政理念、增加地方政府管理的透明度和建立健全现代地方政府回应机制。树立民主行政理念，关键是要摒弃“官本位”理念，树立平等观念、鼓励和支持参与意识、培养和强化服务意识。增加地方政府管理的透明度，关键是政府主动公开行政活动信息、全程公开行政活动的过程，建立和落实政务公开的各项制度。建立健全现代地方政府回应机制，关键是要增强地方政府的责任意识，建立现代化的地方政府回应载体，建立和推行公共服务承诺制。
健全的制度是公民有序参与绩效评估的根本保障。目前，我国保障、实现和约束公民参与绩效评估的制度供给均不足，影响和制约公民参与绩效评估系统、深入、有序开展。要建立健全公民参与绩效评估的责任制度，尤其是要从制度上明确规定公民参与绩效评估的基本途径。公民参与地方政府绩效评估的基本途径有公开听证、民意调查、公民咨询委员会、公民论坛、网上评议和公民满意度评测等。要建立和健全有关制度，科学规范这些基本途径，综合发挥好这些途径的积极作用。
3.制度化
制度化是地方政府绩效评估科学化、民主化、规范化的内在要求和必然选择。如果没有制度化，就会导致地方政府绩效评估的主观随意性，想评就评，不想评就不评，抑或想怎么评就怎么评。要切实增强地方政府绩效评估的科学性、强制性、规范性、客观性和有效性，就必须努力实现地方政府绩效评估的制度化。
逐步走向制度化、法制化，是20世纪90年代以来发达国家政府绩效评估发展的一大趋势。1993年7月，美国政府颁布了《政府绩效与结果法》，规定“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算与政府部门绩效挂钩。英国1997年颁布的《地方政府法》也规定，地方政府必须实行最佳绩效评估制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。日本也于2002年出台了《政府政策评估法》。近年来，我国地方政府绩效评估虽然已越来越引起了各级领导和社会各界的关注或重视，评估活动也越来越频繁，社会影响也越来越大，但尚处于自发状态，缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障，制度缺失已成为我国包括地方政府绩效评估在内的地方政府绩效评估走上科学化、民主化、规范化轨道的一个瓶颈。
地方政府绩效评估制度化是行政管理制度化、法制化系统中的一个子系统。因此，地方政府绩效评估制度化的基础和前提是行政管理法制化。行政管理法制化的本质在于法治行政，也就是指用法律来规范和制约行政权力，使行政权力的行使是民主的、有序的和受制约的。法治行政是相对于人治行政而言的，是依法行政发展的高级阶段，是依法行政的完善和成熟的表现。从本质上说，依法行政是在实现了高度政治民主条件下的一种科学化、程序化的行政，是在确定了以对法的信仰、法的权威作为行政精神、行政文化为前提的一种现代文明国家的行政[18]96-98。在人治行政背景下，地方政府绩效犹如变幻莫测的风云，难以评估甚至无法评估。只有基于依法行政和法治行政，政府绩效才有客观依据和准绳，才具有能够评估的客观基础。英美国家的政府绩效评估是以法治行政为基础和前提的。
要有效推进地方政府绩效评估的制度化，必须研究和明确地方政府绩效评估制度的基本要求。地方政府绩效评估制度化的基本要求是有制可依、有制必依、执制必严、违制必究。
有制可依是根本前提。只有建立健全包括地方政府绩效评估在内的地方政府绩效评估的法律、法规和制度，才能保障地方政府绩效评估有序进行。在我国，当务之急是借鉴先进国家的有关做法和经验，总结我国的实践经验，从立法上、制度上确定地方政府绩效评估的地位，保证绩效评估成为政府公共管理的一个基本环节；建立健全地方政府绩效评估的各项基本制度，明确规范评估的项目、指标体系、主体、程序、机制、方式和方法，使评估工作有章可循，走上规范化的轨道。
有制必依是基本环节。地方政府绩效评估的制度一经公布就应坚决执行。有制不依比无制可依造成的后果更为严重。要建立健全制度实施机制，使违制成本大大高于违制收益，使违制行为不划算，迫使有关组织和人员理性地选择按制度评估。
执制必严是重要条件。法律、法规及规章制度的严肃性是地方政府绩效评估制度化不可缺少的要素。首先，地方政府绩效评估法律、法规和规章制度的制定要严密、科学，尽量避免漏洞，否则将难以甚至无法严格实施；其次，有关单位、部门及人员要秉公评估，规定要评估就要评估，规定怎么评估就要怎么评估，不得搞“上有政策，下有对策”、趋利避害，随意曲解、变通法律、法规和规章制度。
违制必究是有力保障。坚持在法律、法规及规章制度面前人人平等的原则，任何违制的单位、部门和个人都要受到相应制度的追究，任何违犯了同样制度的单位、部门和个人都受到同样的处罚。
有制可依、有制必依、执制必严、违制必究，是地方政府绩效评估制度化的内在要求、既定目标、理想模式，不是一朝一夕、一蹴而就的事情，而是一个不断发展的过程，需要理论工作者和实际工作者共同努力、不懈探索、不断完善。
收稿日期：2007-05-15
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