新农村建设的瓶颈突破——土地制度创新，本文主要内容关键词为：新农村论文,瓶颈论文,制度创新论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
影响社会主义新农村建设的制度因素很多，如教育制度、就业制度、社会保障制度等，但是本文认为成为新农村建设瓶颈的则是土地制度。所谓的瓶颈一般是指在整体中的关键限制因素，即突破口或关键点。新农村建设的关键就是集中资源首先突破瓶颈因素。把土地制度作为社会主义新农村建设的瓶颈主要是因为农村土地制度是农村经济社会的一项基本制度，它是一定阶段党和国家在农村基本政策最重要的体现，它反映了人与人之间因土地利用而发生的各种关系，进而影响农村社会的全部经济关系，成为新农村建设的瓶颈。如不尽快加以解决将直接影响社会主义新农村建设的步伐。
一、中国现行土地制度的本质
自从1984年农村改革以后形成的现行土地制度，简单地概括为土地所有权归农民集体所有，农户拥有承包经营使用权。但是对其分析之后发现，土地所有权在理论上属于土地的分离所有制，直接地说是本质上的准国家所有制，而不是集体所有。国家在整个土地制度中的地位是土地的上所有者，村集体或者村行政管理单位，按照中国现行法律规定是村民委员会，在功能上是农村土地的管理单位，代表国家管理土地，与国家是事实上委托—代理关系。农民在土地制度中的实际地位是土地的下所有者——使用者。这样就产生了一个矛盾：村民委员会同农民之间的关系实质上是委托—代理关系（村委会是由农民依照村民委员会组织法选举产生的，理应代表广大农民的利益）。在两个委托—代理关系中，国家与农民之间（主要是政府在征地过程中与农民发生了冲突）发生了利益冲突的时候，村民委员会应该站在哪一方？是政府？是农民？根据博弈论的分析，尽管代理人要按照委托人的意志来行事，但是在实践中村民委员会一般情况下站到了政府一边（原因是村委会站在政府一边比站在农民一边所获得的利益要大得多），从而严重影响了农村的稳定和发展。产生这一问题的原因就是国家拥有农村土地的所有权，而农民只是拥有所承包土地的使用权，从而构成了社会主义新农村建设的瓶颈。
二、现行的土地制度已经成为社会主义新农村建设的瓶颈
党的十六届五中全会向全国人民发出了建设社会主义新农村的号召，这是我们党根据新的历史条件下做出的重大战略选择，是中国农村乃至整个中国发展的关键所在。新农村建设的内容主要包括生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，它涵盖了农业产业化规模化标准化、农民收入、农村生活基础设施和公共服务设施建设、农村管理体制改革等方面，是农村一场全方位的建设，其本质就是农业的现代化、农民的市民化、农村的城市化以及城乡一体化等，要彻底解决这些问题所遇到的约束因素很多，如农民的教育、社会保障制度、就业制度等，但是成为其瓶颈的则是现行的农村土地制度。
1.现行的土地制度已经成为农业现代化的制约因素
农业现代化要求农业规模化经营，而在中国目前情况下由于存在土地所有权对使用权的约束（即土地的使用者在没有得到土地的所有者允许的情况下是不能将土地转让第三人使用的），这样农民所承包的土地尽管根据现行的法律法规可以进行有偿流转，但是在没有解决好所有权的情况下在实践中产生了许多难以解决的问题，如由于2004年国家对种植粮食的农民实行直接补贴，这样的政策出台一方面极大调动了种植粮食农民的积极性；另一方面，对已经流转土地的农民感觉心理上的极大的不平衡，由于中国的农民是最讲实惠的农民，这样在农村所出现的土地纠纷严重影响了农民的稳定与发展，给地方党和政府的工作产生了极大的压力，这也是在实践中无法使土地走向规模化经营的土地所有权对使用权约束的直接表现。
2.现行的土地制度已经成为农村城市化的制约因素
目前，我国乡镇财政基本上是吃饭财政，即财政收入基本上用于发放乡镇干部的工资，无力承担乡镇公共财政的支出。乡镇公共财政的支出主要在以下几个方面：供电、供水、邮电、交通、污水处理等城市所有的生活基础设施，和教育、文化、卫生等公共服务设施。这些公共服务设施和生活基础设施已经成为农村城市化的制约因素。
3.现行的土地制度已经成为农民市民化的制约因素
农村工业化进程缓慢直接影响了农民市民化的进程，而要加速农村工业化的速度就必须有金融的大力支持。从各国工业化过程来看，农村金融体制的健康发展对于农村工业化有重要作用。不发达经济中的农村非农产业发展的共同特征是，富裕农户或者说大土地所有者是农村发展非农产业的主要力量，大部分工业企业家都是经历地主兼工商户到完全工商户的过程。在工业化过程中，土地所有权是农民企业家融资的主要手段。土地所有权抵押可以说是不发达经济中农村金融事业的基础。在土地所有权不能够抵押的情况下，农村金融体制就成了沙滩上的大厦，不管它建设得多么豪华，总是有一天要倒下来。
4.现行的土地制度已经成为城乡一体化建设的障碍
城乡一体化建设的突破点本文认为应当是农村房地产市场能否得到健康发展。因为农村房地产行业本身就能够带动农村的建筑业、餐饮业等行业的快速发展，同时也能够为广大农民提供更多的就业机会，这也是城乡一体化建设的关键所在。目前，在大部分发达国家城乡一体化建设的过程中，由于不存在国家对于土地所有权的垄断，房基地价格从长期来看是上涨趋势，但是从每个具体时期来看，房基地价格与社会商品总价格存在一个稳定的比例关系，不可能出现暴涨和由此产生的炒地产现象。根本的制度因素是，城市居民在向房地产公司购买房产的同时，也可以向农民直接购买土地建房。市民住宅用地供给多元的竞争市场是城市化过程中抑制房地产价格暴涨的重要因素。现行土地制度的准国家土地所有制特征决定了农民不能够与用地单位直接进行土地交易。这就从根本上排除了市民向农民直接购买土地建房的可能性。只有少数大开发商能够在国家土地批发市场通过招标取得土地，这就形成目前大房地产公司对住宅市场垄断的格局。这种市场垄断是中国近几年房产价格居高不下的根本性制度原因。同时，也使得农村的房地产市场难以建立起来，不能同城市形成一个完整的能够流通的房地产市场。在城乡一体化建设的进程中房地产市场的建立和发展是一个重要的标志，没有这一市场，城乡一体化建设是难以完成的。
三、土地制度创新
1.土地制度创新的法律限制
(1)不能实行土地私有制。中华人民共和国宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。[1]这说明在中国不能实行土地私有制，这不是党的政策问题而是宪法所规定的，任何创新不能突破这个界限。这个规定在其他的法律文本也有体现。如中华人民共和国土地管理法第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。[2]
(2)土地承包经营权不能抵押，但通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的除外。中华人民共和国物权法第一百八十四条规定：下列财产不得抵押：①土地所有权；②耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。即该法第一百三十三条所规定的：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。[3]
(3)承包地不得买卖。中华人民共和国农村土地承包法第四条规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。[4]
2.土地制度创新思路
目前有的学者提出，实行农村土地的集体共有是土地集体所有制实现形式的发展和创新。[5]集体内的每个农民可以基于共同的产权属性，依照法律享有平等的经营权，它表明土地经营权不再是契约权利或者合同权利，可以入股等。这为本文农村土地制度创新提供可以借鉴的思路。
本文提出的土地制度创新不需要首先修改宪法，而是可以直接在现行宪法的基本框架下进行，其基本方案如下：对现有农村土地按现行政管理基本单位村或者组进行全面地登记，明确集体土地的所有权主体和所有权客体。发放农户个人拥有的集体所有权份额的土地所有权证书。农户的集体所有权份额，可以买卖，抵押，赠予和继承。原东欧国家的合作社集体所有，即每个社员加入合作社入股的土地和财产数量在合作社有记录，集体成员具有退出的理论条件。所以德国统一以后，东德农业改革的第一步改革方案就是将土地退给原来的合作社成员，由他们在新的土地和财产所有权的基础上自愿重行组合，登记为新的合作社或者其它形式的农业企业。
在实践中弱化集体所有权，强化个人土地使用权。强化个人土地使用权在实践中就是以法律的形式把农户的土地承包经营权作为财产权规定下来，并给农户发放土地财产所有权证书，其理由有以下两点：
(1)农户土地承包经营权是一种具有排他性的物权。农户土地承包经营权应当是指特定社区的特定人口拥有承包社区所有的一份土地中的资格权、身份权，即具有排他性的物权。《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”由此可见，不是特定集体经济组织的成员是不能够取得该集体经济组织的土地承包经营权。2004年10月22日提请十届全国人大常委会第十二次会议审议的物权法草案更加明确规定：“国家所有权、集体所有权、私人所有权、土地承包经营权等都属于物权，物权的客体主要是动产和不动产。”“权利人享有的物权，受法律保护。任何单位和个人不得侵害物权”。[6]
(2)农户土地承包经营权是一种具有排他性的财产权。恩格斯指出：“耕地最初是暂时地，后来便永久的分配给各个家庭使用，它向完全的私有财产的过渡，是逐渐完成的，是与对偶婚制向一夫一妻制的过渡平行地完成的。个体家庭开始成为社会的经济单位”。[7]因此，在实践中要把土地承包经营权作为一种财产权赋予农民，使农民能够像拥有自己家里的一台电视机一样拥有。确立了农民的土地财产权以后，将大大增加农民对土地处置的自由度使得土地转移价格将大大提高，权势阶层将不再会获得暴利，这本身就会遏制土地的兼并和侵占。因此在实践中把土地承包经营权作为一种财产权在各种法律中规定下来，给每个农户发放一个财产权的证书，就像房屋所有权证书效力一样。因为我国宪法明确规定公民私有财产不可侵犯，这样作为一种私有财产权的土地承包经营权在实践就不会被剥夺，创新的土地制度就可以实现农业的规模化经营、就可以有效地增加乡镇财政收入、解决农村金融贷款抵押问题从而建立起规范的农村金融秩序、激活农村房地产市场，建立城乡统一的房地产市场从而加快农村城市化、农民市民化、农业现代化的步伐，突破社会主义新农村建设的瓶颈，加速社会主义新农村建设的步伐，以全面实现中国农村乃至整个中国社会的现代化。
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