给城市开发区热降温，本文主要内容关键词为：开发区论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、开发区热的反思
自1992年，我国经济出现了大幅度增长的势头，开发区如雨后春笋、遍地开花，上到大中城市，下至乡镇，都争先恐后圈地办开发区，在这一热浪下，房地产业异军突起，骤然膨胀，仅开发公司就由3000多家迅速扩大为12000多家，成为国家经济的一个大热点。表面上看，各类开发区无不以“优惠”政策为手段，“筑巢引凤”，吸引外商、外资到此投资，似乎与改革开放的目标完全一致。问题在于，在缺乏国家宏观调控政策和规划指导下一涌而上、盲目发展的开发区，由于不顾条件是否具备，不看市场是否需要，不讲土地价值规律，最终只能被无情的现实所否定，给国家经济和改革开放事业带来巨大的损失。鉴于此，全面反思“开发区热”，无疑将有助于开发区总体协调及结构调整，有益于开发区的健康发展。
根据国外房地产开发长期的实践经验以及我国的基本国情，真正的开发区应具备：一是交通便利。无论开发区性质、功能、规模如何，一般均应依托现有城市，设在城区近郊或交通干线附近。二是政策优惠。通过在对外经济活动中实行一些特殊经济政策，形成相对优越的区位优势，以吸引区外资金及其它生产要素。三是产业集聚。通过产业在空间上的适度集中而形成聚集规模经济，从而使生产力得到更充分的发挥，获得更大的经济效益。四是体制全新。通过设立一种新的机制，一种现代化的经济管理模式，使开发区成为地方经济向市场经济迈进的前沿阵地，形成一个区域对外开放的窗口。五是目标明确。开发区从规划开始就要有明确的目标指向，一般来说，经济技术开发区主要目的在于吸引外资，而高新技术开发区在于发展高科技，总的目标都是为了振兴地方经济，促进整个国民经济的繁荣。以上述标准考察我国最近几年乡以上地区创设的一万多个开发区，不难发现，其中的绝大多数并不具备开发区的基本条件、价值以及开发前景和基本运作方式。如有的县一个县境内就设立了好几个开发区，一圈就是几十平方公里的面积，而选址恰当与否、条件是否具备、选择哪些产业、开发哪些产品，决策部门及领导人心中无底。为了引进项目，出台“你宽我更宽”的优惠政策，对项目饥不择食，来者不拒。这种不顾条件，不讲效益的盲目行为，致使开发区建设规模失控、秩序混乱，给国家造成巨大损失。据国家土地管理局估计，由于各开发区的“优惠”政策，仅地租流失一项每年达200-300亿元。另一方面，不少海内外房地产开发商，借开发区土地出让政策的混乱局面，大肆进行炒卖地皮的活动，严重干扰和破坏了我国正处于起步阶段的房地产市场的正常发育。
其实，只要在宏观上稍加分析，开发区发展过快根本不符合中国国情，同时也违背基本建设规律。根据我国以前所建开发区的经验。一个开发区从征用土地拆迁安置、“七通一平”、项目开发，直到正常运行，每km[2]土地需投资20-30亿元。1992年我国设立开发区数量近万，占地1.5万Km[2]，面积已超过全国现有城市建成区面积（1.34万Km[2]）的总和，按现有国力，全部开发少则几十年，多则上百年。当然这其中有一部分开发区可以依靠外资进行开发，但据香港《中华商报》的资料，1992年上半年海外对大陆投资总额147亿美元，按现行汇率，即使把全部外资都投入开发区房地产开发，每年至多只能开发数十Km[2]，何况这些资金还有相当部分用于其它项目。事实上，1992年全国已完成开发的土地仅230Km[2]左右，不到开发区占地面积的2%，大量的土地被闲置，造成资源的巨大浪费。据农业部门统计，我国耕地面积在保持了两年的基本稳定之后再度锐减，1992年共减少耕地1131万亩，比1991年多减少376万亩，人均占有耕地面积也已降至1.22亩的低谷。
二、开发区热的原因分析
对于开发区的竟相设立，其主要原因如下：第一部分领导同志对改革开放认识存在偏差；三年治理整顿期间沿海一带省市经济迅速发展的经验似乎给人这样一种启示，即改革就要敢试、敢冒、敢闯禁区，瞻前顾后只会丧失机遇。这似乎不无道理，问题是所谓“试验”、“超前”应有一个“度”的限制，任何事物的发展都如此，只有在适度的范围内才是正确的，超过了适度的范围就会走向反面。第二，我国的政策法规缺乏必要的严肃性。在各地盲目设立开发区的过程中，地方政府及个别领导人，自行制定了许多“倾斜面宽、倾斜度大”的优惠政策，越权征地、批地、不按法律程序出让、转让土地、违反城市规划、随意确定土地价格的事例比比皆是。所有这些，一方面加剧了房地产市场的混乱，另一方面也为海内外房地产开发商投机钻营创造了可乘之机。形成这种局面，固然有政策法规不健全之处，更重要的是国家已有的政策法规缺乏应有的严肃性。这些年国家陆续颁布了一系列诸如《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《鼓励外商投资的规定》之类的法律与行政规章，地方政府根据本区域具体措施，制定出相应的政策法规与实施办法，无疑应与之统一。但是由于中央宏观调控不力，致使政策法规失去了其应有的严肃性，“上有政策、下有对策”成为普通现象。第三，地方政府急于求成，急功近利。沿海开发区的成功经验，对各地产生了强烈的示范效应，受建设热潮驱动以及一种发展地产经济的热切希望和强烈的责任感，各地兴办开发区热情高涨。这种建设热情无疑是宝贵的，但由于长期以来对地方政府行为缺乏行之有效的监督约束机制，而有些政府官员又习惯于“长官意志”，凭经验办事，表现在实际工作中的主观性、随意性、非理性、非法性屡见不鲜，开发区建设也就不可避免地会出现这样或那样的问题。第四，缺乏风险意识和风险责任机制。开发区的建设和其它开发项目一样都有一定的风险，因此必须首先进行可行性分析，对本区建立开发区的条件进行正确评价，对所上项目进行充分论证，对所建开发区的前景进行科学预测，只有这样，才能有的放矢。而我国部分地方政府官员缺乏风险意识，加之风险责任机制薄弱，责、权、利相互脱节，因此只为一定时期某种目的而完全置决策风险于不顾，盲目而起，一哄而上，就形成了今天开发区建设遍地开花的局面。
三、开发区的降温措施
针对我国的开发区过热现象，目前已引起中央及有关部门和学术界的普遍关注。而且提出了诸多解决措施，如端正思想，提高认识；保护耕地，占一还一；集中审批，完善法制；统一机构，加强管理；在民主与法制的基础上重塑经济运行机制；如此等等，可谓仁者见仁，智者见智。笔者认为，要彻底解决已出现的开发区过热，并坚决杜绝开发区以后可能出现的再度升温发热，我们可以从以下两个方面入手。
首先是加强有关开发区建设的理论研究。开发区建设是我国改革开放以来涌现出的新生事物，对此我国理论界缺乏必要的思想准备和足够的认识，以致理论研究十分薄弱，如开发区条件分析、开发区类型研究、开发区策划、开发区规划研究等理论问题模糊不清，使开发区建设失去了必要的理论指导。因此，目前加强有关开发区的理论研究显得十分必要。但由于笔者学识和行文篇幅所限，现仅就开发区策划问题谈一下自己粗浅的看法，以就教于专家学者。
笔者认为，所谓开发区策划，是指从开发经营者的角度出发，以开发经营房地产为途径，为企业取得尽可能好的经济效益和开发区规划提供参考而进行的开发区约束条件分析及其开发途径、开发时序、开发方式选择等。由此可见，开发区策划主要包括以下几个方面。一是指开发区自身的约束条件分析。它包括开发区的性质、特点确定和约束条件分析两个方面。开发区的性质、特点不同，各约束条件对其所起的作用不同。约束条件分析主要有区位约束、规划约束、国家及地方宏观经济形势约束、政策约束、资源环境条件约束和自身开发能力约束等几个方面。第二，开发项目内容及发展方向的确定。任何一个开发区都要有切合实际的开发项目和明确的发展方向，否则，就无存在的必要。第三，开发项目供给与需求的市场比较。开发区约束条件的分析，只是确定了项目供给方面的可能，除此之外，我们还必须对开发项目的需求市场进行科学的预测分析，只有这样，才能保证开发项目建成后有充足的市场需求，同时也为我们调整项目的内容和规模提供科学依据。第四，开发方案的确立，主要包括开发途径、开发方式和开发时序的确定等几方面内容。开发方案的确立是在上述基础上完成的，它是开发区策划的落脚点，开发方案确立是否恰当，有赖于开发区约束条件评价是否科学；项目选取是否得当；市场分析是否准确。由此可见，上述几方面研究互相联系，密不可分。
其次是在实践方面采取强有力的措施。具体来说：第一，以规划为龙头，认真清理现有开发区；在社会主义市场经济中，计划、规划仍是保证资源科学合理配置的重要手段，尤其是在协调生产力合理布局、重点建设项目的优选方面，其优越性是市场经济（市场调节带有盲目性和滞后性）无法比拟的，而开发区的选择建设更是如此。运用规划手段对现有开发区的调节，可以从两个层次入手。第一层次是计划、规划部门应根据需要与可能，从宏观上控制开发区的数量、规模、产业方向以及在全国的合理布局。对于开发条件好、基础设施及实力雄厚的重点开发区，国家应给予政策倾斜，保证其充分发展。如上海浦东开发区。对于未经国家批准市县以下的开发区，尤其是那些“三无”（无规划、无资金、无项目）开发区，要坚决清理压缩甚至取缔。第二层次是各级政府要认真审核各开发区的规划及实施情况，只有符合国家要求，其发展与城市总体规划协调一致的开发区，才能批准施工建设；对于规模过大、开发方向不明确的开发区，责令重新调整修订规划，进一步落实开发项目；对于打着开发旗号、实为炒卖地皮的“开发区”，应连同“皮包公司”彻底清除，收回土地充实农业。第二，严格把关，控制土地开发规模；土地资源是人类赖以生存的物质基础，如何充分合理利用并科学管理土地资源，对于土地资源日益减少的今天和拥有12亿人口的中国显得更为重要。可喜的是我国已颁布了土地管理法，在其中对各级政府审批土地的权限作了明文规定，使我们在土地资源开发利用中有法可依。但更重要的是加强各级政府官员的法制观念，加强执法和监督检查机构，只有这样才能保证法律法规严肃性和权威性。第三，调整房地产业开发结构。根据我国房地产业现状并借鉴国外房地产业发展的经验，开发区过热也是房地产业发展中的不正常现象。各地区不顾自身条件，盲目发展花园别墅、高档写字楼、高级公寓和形形色色的游乐设施根本不符合我国国情。据《羊城晚报》披露，1992年仅广东就推出别墅7万套，其中6.5万套面向香港市场，由于各地区竟相开发别墅，以致供过于求，目前广东已调整计划，在建的别墅只有一万套。处于沿海开放区的广东尚且如此，内地的开发区就可想而知。针对国情，开发区的产业结构调整方向应是通过资金、政策、规划等手段，把开发建设的重点放在高新技术产业，以金融、信息为主的第三产业，以内销为主的中低档商品房等方面，使其产业结构与我国改革开放的目标趋于一致。第四，建立宏观的房地产指导价格体系。在市场经济中，价格是调节生产和消费的杠杆，由于房地产业开发的物业价格主要由建造成本和地价构成，地价就成为决定其物业价格的基础，因此国家及地方政府应尽快制定宏观的地价调控政策。笔者认为，对于地价的宏观调控主要可从两个方面入手，一方面是制定各类城市商业、住宅、工业等物业的基准地价标准；另一方面是制定各类城市土地出让的最低限价。只有这样，才能迅速扭转各地地价偏低，出让标准混乱以致开发区建设过热现象。