农村剩余劳动力转移的战略性思考，本文主要内容关键词为：战略性论文,劳动力转移论文,剩余论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村改革和发展都无法回避剩余劳动力转移这一重大问题，未来农村剩余劳动力究竟转移到哪里？是继续在农村内部消化？还是去大中城市？抑或小城镇？近年来，理论界形成了一个主流性的研究成果：应放弃过去大力发展小城镇和乡镇企业的政策，改革户籍等制度，重点发展城市第三产业，加快城市化进程，促进农村剩余劳动力向大中城市转移。作者认为，农村剩余劳动力的转移仍然值得深入探讨，本文拟从农村新型工业化这一视角来研究这一问题，并求教于广大同行。
一、动态地看待中国庞大的农村剩余劳动力
弄清农村剩余劳动力的数量是研究工作的起点，目前学术界通常采用国际比较法和国内计算法来测算中国农村剩余劳动力。
1.国际比较法。根据世界范围内人均国内生产总值与各部门劳动力份额变动的规律，参照人均国内生产总值与我国相近国家农村劳动力占总劳动力的份额做出判断。2000年中国劳动年龄人口为78444万人，农村劳动人口为39222万人，农村劳动力占全国总劳动力的50.1％，中国农村劳动力份额比国际标准份额高出20％。世界经济发展历史也支持了这一结论。我国现在和美、德、日等主要资本主义国家在20世纪20年代的经济发展阶段差不多，都处于重化工业加速发展时期，人均国内生产总值都在1000美元左右，当时发达资本主义国家农业劳动力份额约为25％左右。基于以上两点，中国农村现实的剩余劳动力为8000万—1亿人左右。考虑到发达国家农业就业量在社会总就业量中的比重都低于10％，中国农村潜在的剩余劳动力将达到4—5亿人。
2.国内计算法。这一方法的关键是确定我国现有农业资源可容纳的有效就业量，也就是耕地与有效劳动力之比。我国可耕地面积约为16亿亩，人均1.26亩，只占美国的15％、澳大利亚的12.2％、加拿大的2.5％。2000年农业部课题组运用劳动力合理负担耕地法计算出中国现阶段农业部门需要的合理劳动力数量约为1.96亿人。因而，中国现在农村剩余劳动力高达2亿人左右。随着农业集约化经营程度的提高，如果按照发达国家的技术与管理水平从事农业生产，中国种植业只需4000万人，我国农村剩余劳动力将增加到3.5亿人。
上述两种方法对于测算我国当前农业剩余劳动力，进而寻找到转移的途径，无疑是有帮助的。可是，作者认为这两种方法存在着一个内在缺陷，都是用静态的眼光来看待农村剩余劳动力，而不是从国内外经济形势的变动趋势来动态地把握这一问题。农村就业人口的增加、农业生产条件的恶化和国内外农产品市场竞争日趋激烈都将使农业剩余劳动力总量进一步加大。
中国农业生产中人与自然的矛盾高度紧张是不争的事实。我国不仅人均耕地面积低下，而且分布极不均衡。有14个省区人均耕地面积低于联合国所规定的1亩警戒线，有463个县低于人均0.5亩的危险线，人均耕地面积超过1亩的地方大部分都集中在缺水的西北部。我国人均淡水资源为2285立方米，只有美国的25％、澳大利亚的12.2％、加拿大的2.5％，水资源已经取代耕地成为农业生产最为稀缺的资源。中国每年因经济建设和风沙、盐碱等自然灾害而减少的耕地达1000万亩，相当于江苏省的耕地面积。中国人口却以每年1300万的速度增长，据国家计生委的研究，只有到2030年左右，中国人口增长速度才会明显趋缓，据保守估计，到那时中国人口总数将有16亿人。在这段时期内，农村剩余劳动力每年净增1000万人。党的十六大报告指出，在21世纪头二十年，中国人均GDP将实现翻两番的伟大目标，与七十年代美国水平相当，如果中国农业的就业比重也下降到美国70年代10％的水平，那么就必须每年有1800万农业劳动力转移出去。这是一个异常庞大的数量，远远超过八十年代年均1200万人和九十年代年均900万人的规模。
人口增加和农业生产条件恶化对农业剩余劳动力的“贡献”只是长期的、渐进的。中国加入WTO，出现国内农产品市场国际化和国内竞争国际化的新趋势，使得我国农业生产面临的竞争态势白热化。由于我国大宗农产品的成本价格高出国际农产品市场价格20％—40％，不具备竞争优势；也由于生产技术、环境要求、包装和卫生检疫等与发达国家有很大差距，致使我国具有比较优势的水果、蔬菜、花卉和水产品不能转化成强大的竞争优势，到目前为止，我国农产品的出口量占总产量的1％—2％，蔬菜只占0.5％。从2002年开始，中国必须认真地执行加入WTO时的庄重承诺：在过渡期逐步增加重要农产品的市场准入量，对重要农产品进口实行关税配额管理；降低农产品进口关税税率；取消农产品出口补贴；约束国内支持。因而，加入WTO短期内会对我国农民收入和农业就业产生较大的冲击。以关税配额为例，根据WTO《农业协议》，允许发展中国家对关系国计民生的农产品实行配额管理，到2005年结束，并且关税配额准入量的确定，在谈判前3年的年均进口量或国内消费量的3％之间进行选择，采取就高不就低的原则。我国选择了后者作为基期准入量，到2004年过渡期末必须达到国内消费量的5％。2000至2004年，小麦、玉米、大米、大豆油和棉花的关税配额分别从730万吨、450吨、260万吨、170万吨、75万吨，增加到930万吨、720万吨、503万吨、330万吨和90万吨。中国粮食自给率始终在95％以上，关税配额的增加不会对国内消费产生很大影响，但对农业生产的影响却相当大。我国目前大约有2/3左右农业劳动力从事粮食生产，据有关专家测算，如果关税配额量变成实际的进口量，每户农民的纯收入至少会下降200元，农民的剩余劳动时间将从现在的40％上升到60％，意谓着1000万人以上的农业劳动力的就业受到冲击。其它未提配额管理的农产品所遭受的影响也不可忽视。又例如，我国对大豆实行的是关税管理，2000年中国大陆进口了1000万吨大豆，2001年进口1400万吨，接近全国大豆的年产量，入世对我国大豆生产的影响比其它粮食品种都大。
二、中国农村剩余劳动力转移的主要途径：内部就业还是外部转移
由于中国农村剩余劳动力转移工作十分艰巨，任何单一政策都难以奏效，应该调动一切有利因素，理论界在这一点上早已达成共识，问题是将来农村剩余劳动力转移的主要途径是继续依靠乡镇企业和小城镇等传统办法，还是采取大力发展第三产业和大中城市等新的思路，学术界却是众说纷纭，莫衷一是。
1.乡镇企业作用重大，增长乏力。
乡镇企业到目前依然是我国农业剩余劳动力转移最主要的途径，在农民生活和农村发展中扮演着十分重要的角色。1984年首次出现“卖粮难”问题后，农民从乡镇企业的收入大幅度增加，维持了农民收入正常的增长。现在非农业收入在农民总收入中的比重东部地区为76％，西部地区和粮食生产区分别是50％和36.7％。在产品短缺的八十年代和九十年代初期，乡镇企业因其经营机制灵活，并充分利用了传统体制的生存空间，获得了蓬勃发展。从八十年代中期开始，乡镇企业的年增长率达40％以上。在乡镇企业发展最快的“八五”期间，当时全国GNP的30％和工业增加值的50％均来自乡镇企业，1984—1988年期间，乡镇企业每年新增就业为1262万人，1996年乡镇企业就业量最高达1.3亿人。亚洲金融危机爆发后，30％以上的乡镇企业停产倒闭，增长势头锐减。“九五”与“八五”相比，乡镇企业增加值由年均增长42.5％下降到13.1％；出口交货值由年均增长63.5％下降为10.3％。1997年与1998年两年乡镇企业就业人数减少970万人，近两年甚至出现民工大量回流，农民从非农产业和外出打工的收入增速回落近二十个百分点。因而，有不少学者得出这样的结论，认为乡镇企业在提高农民收入和吸收剩余劳动力方面再难以有很大的作为。笔者认为，不弄清事物产生的根源，而盲目否定乡镇企业的作用，不是一种科学的研究方法。乡镇企业的发展在九十年代后期步入低谷，是中国经济发展到新的历史阶段必然要出现的经济现象，在很大程度上与乡镇企业结构调整进展不大有关。
从二十世纪九十年代中后期开始，我国彻底结束了长期困挠着我们的产品短缺状态，进入全面过剩时期，随着国有企业改革的深入，使乡镇企业的体制优势逐渐消失，加上乡镇企业与城市工业内容高度趋同，目前乡镇企业中有80％从事的是轻纺、简单机械加工等劳动密集型产业，农产品深加工所占的比重很小。受资金、人才、技术等生产要素稀缺的制约，面对强大城市工业企业的竞争，乡镇企业的经营每况愈下，是不难想象的。1997年后乡镇企业发展的国际环境也陡然逆转，劳动密集型的轻纺产品在我国出口中所占的比重不断下降，机电产品成为第一大创汇产品。1998年全国机电产品出口所占的比重超过40％，而乡镇企业出口中机电产品的比重只有8％。所以，乡镇企业当前的困境是国内和国际因素双量作用的结果，它只能说明乡镇企业传统的发展模式难以为继，决不标志着其发展潜力丧失殆尽。我国60％以上的农产品加工业集中在城市，这不仅增加了运输成本，降低了农产品加工业的竞争力，也使得城市的集聚效应不能发挥。随着城市产业结构战略性调整，必定会为乡镇企业腾出巨大的发展空间，农产品加工业应成为今后乡镇企业发展的主要内容。其实，工业发达的国家一般都有发达的农产品加工业。以荷兰为例，在农产品加工业中就业的人数接近60万人，是农业就业人数的2.3倍，其中食品饮料工业的就业人数超过15万人，为农业劳动力总数的61％；农产品加工业产值占工业总产值的比重接近30％，超过农业总产值的1.2倍。农业部估计，乡镇企业在十五期间将新增1000万个就业岗位，年均增加200万个。
2.小城镇发展的理论与实际形成巨大反差
当初我们主张积极发展小城镇的主要依据是鉴于农村存在着大量的剩余劳动力，大中城市又无法创造足够的就业岗位。改革开放以来，尽管我国城市化进程取得了很大成绩，城市数量由1978年的193个增加至2000年的667个，建制镇由2200个发展到19184个，二十年累计向城镇转移了1.3亿人。可是，离原先的发展期望值，我们还相距甚远。1979—2000年，我国城镇人口的比重从17.92％提高到36.2％。城镇化率年均提高0.833个百分点。至今我国城镇水平比发达国家低38.8个百分点，比世界平均水平低5.8个百分点，甚至比发展中国家平均水平也要低2个百分点。小城镇战略还造成了对我国宝贵的土地资源和资本的巨大浪费。小城镇人均用地142.6平方米，高出中大城市42％左右，过去仅财政投入小城镇建设的资金就达5000亿元，如果加上自筹资金，估计超过1万亿元，这些资金都成了闲置资本。理论界不少学者运用西方经济学“规模经济”理论，对小城镇在中国的发展前景表示怀疑。全国建制镇平均只有4518.6人，平均面积2.2平方公里，因为规模太小，第三产业发展不起来，难以产生聚集效应，不能有效吸收农村剩余劳动力。
将规模经济简单地等同于规模扩大，其实是对西方经济学理论的严重曲解。规模经济的实现除了适度的规模扩大外，更离不开严密的社会分工与协作、主导产业的支撑和适宜的社会文化等条件，前者只是外在条件，后者才是规模经济产生的内在因素。静态地看，在土地的节约、市政建设资金的使用效率和第三产业的发育程度等方面，小城镇无法与大中城市相比。可是，历史地考察，农民从农村转移到小城镇，置换出来的耕地超过农民进城所占用的耕地，小城镇的发展是节约了耕地，而不是浪费耕地。现在农民工约有50％从事建筑、运输等行业，是从事商业、贸易、食宿等服务行业人数的两倍，借口第三产业发展不起来，进而否定小城镇对农村剩余劳动力巨大的吸收作用的观点是不成立的。中国小城镇镇区的人口已达到2.5亿人，占全国城市人口总数的40％以上，在全国新增城市人口中，有2/3的人口来自小城镇。中国小城镇不是发展过度，而是严重不足，小城镇是大中城市发展的基础，没有小城镇作铺垫，大中城市的“凝聚经济效果”也不能充分发挥。为什么发达国家的大城市没有像发展中国家那样出现各种严重的社会、经济与生态问题？关键在于发达国家大城市的产生是建立在小城镇长足发展的基础上，各种城市之间形成了一个紧密联系的体系，而发展中国家的大城市多是脱离中小城镇的。
3.大中城市和第三产业潜力可观，短期难以奏效。
与以前相比，我国三大产业失衡状况有了很大改善。第一产业占GDP的比重由1978年的28.1％下降到1999年的17.7％，第二、三产业分别由1978年的48.16％和23.74％上升为1999年的49.3％和33％。在市场经济发达国家，产值的变动与劳动力的转移和人口的迁移一般而言是同步的。我国农村剩余劳动力的转移和城市化严重地滞后于工业化进程，1999年第一产业占社会总劳动力比重高出产值所占的比重32.4个百分点，13亿人口中仍然有70％的生活在农村。而发达国家在GDP和就业量中，第一产业都低于10％，第三产业超过60％。1999年美国第一产业和第三产业所占的比重分别为3.4％和75.8％。从中不难看出我国第三产业和城市化在吸收农村剩余劳动力方面的巨大发展空间。有很多学者根据上文所提到的规模经济理论，认为大城市比小城镇更能产生“聚集效应”，可以大规模吸收剩余劳动力，当务之急是彻底清除妨碍农村剩余劳动力进入大中城市的各种城乡隔离政策。改革城乡之间长期存在的二元户籍、就业、社会福利和社会保障等制度，确实是加快农村剩余劳动力转移的客观需要。可是，由此而认为完全是城乡二元制度造成了农村剩余劳动力不能转移到大中城市，也是不正确的。我们不妨假设二元政策不存在，中国当前所有农村剩余劳动力都能转移到城市中去吗？答案显然是否定的。城乡二元政策的消除只是为8000万民工这种处于流动状态的农村剩余劳动力在大中城市定居提供了一些便利条件，对数量更大、以隐蔽性失业形式存在的其它农村剩余劳动力来讲，是不起作用的。农民进入城市不仅要克服户籍制度等有形的障碍，更要支付得起巨大的城市生活成本。根据新制度经济学的理论，农民在选择是否进城时是“富有理性”的，要全面地计算进城的成本与收益，用诺斯教授的话讲，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”。只有当进城务工的农民在城市找到了稳定的工作并取得相当的收入，二元制度改革的成功才有坚实的物质基础，认识不到这一点，我们制定的政策很可能是药不对症。现在农村人均纯收入只有城市居民的1/3，人均储蓄相当于城市居民的1/10，而在大城市定居的成本最低也得三、四十万元，对90％以上的农民来讲，转移到大城市是可望而不可及的事情。
大中城市近期难以成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道，还是目前城市沉重的就业压力和农村劳动力素质低下的客观使然。城市就业难度越来越大，不仅是因为政府行政机构和国有企业的改革要下岗分流1000万人员，还有大约400万的待业青年需要安排，而且随着大中城市的产业结构和技术的升级，出现了资本和技术加速替代劳动的趋势。据胡鞍钢的研究，中国产出增长的就业弹性呈不断下降之势，在20世纪80年代就业弹性为0.32，到了90年代中期就业弹性已降到0.14，1999年就业弹性更降至0.05。由此可见，经济高速增长并不一定伴随着就业高速增长。认为大城市第三产业较发达，并且能够大量吸收农村剩余劳动力的观点，更是错误逻辑推论的结果。大城市一般是一个地区乃至全国的政治、经济和文化中心，第三产业较发达，这一点是确信无疑的，可是未必就会产生大量吸收农村剩余劳动力的结果。第三产业内部部门庞多，大城市较发达的第三产业主要是指现代化的商流、物流和信息流，决不能等同于街边饮食和擦皮鞋等农民工所从事的简单的劳动密集型服务业。而且从大城市发展的角度讲，也必须将这种低级的服务业纳入现代化管理的范围。农民工因受教育水平和技能水平的限制，绝大多数是无缘进入现代化服务行业的。如果让大量没有生活来源的农民在大城市聚集，会增大城市治安的难度，带来众多难以克服的问题，现在不管是发展中国家还是发达国家，都把这种低素质的人口看成是城市进一步发展的包袱，屡治不愈，而有人却要它充当大城市发展的动力，这无疑是饮鸠止渴。
乡镇企业与小城镇、大中城市和第三产业的发展本来是相互影响，相互作用的，学者们硬要人为地割裂开来。受这种理论的指导，导致了我国工农业、城乡之间发展的内在联系被无情地斩断，农村剩余劳动力的转移一再受阻。80年代初期，由于主张农民“离土不离乡，进厂不进城”，中国全部乡镇企业的90％左右分布在村，7％分布在建制镇，仅1％分布在县城或县以上城市，据有关学者估计，过于分散的乡镇企业使用地规模增加了1/3，能源利用率降低了40％，行政管理费增加80％，最终表现为资金利用率降低了20％左右，极大地提高于乡镇企业的生产成本；也使小城镇因缺乏主导产业的支撑，出现空洞化，聚集效应不能喷发出来；还使农村工业化与城市工业化趋同，在乡镇企业从事工业品加工和城市工业从事农产品加工的倾向十分明显，这对农村和城市的健康发展都是不利的。重新制定农村工业化发展的政策，并切实地将乡镇企业建立在农业发展的基础之上，不仅是国民经济良性化发展的需要，更是农村剩余劳动力转移的迫切需要。
三、构筑能大量吸收农村剩余劳动力的新型农村工业化的政策框架
1.改变挖农补工的经济发展战略，是实施新型农村工业化的前提条件
新中国建立时，为了快速实现国家工业化，我们采取了优先发展重工业的战略，当时中国人均国民收入只有60美元，又不能大量引进外资，所以动员农业剩余就成了重工业发展最重要的资本来源。在1952到1979年的二十多年期间内，工农业呈现出“反相运动”特征，即工业的高速发展是以牺牲农业为代价，农业只有在工业增长速度降下来时，才可以获得短暂的喘息机会。例如：1957—1959年工业大跃进造成了1959—1961年农业三年严重自然灾害；1978年工业洋跃进又导致了农业濒临崩溃。为什么过去工农业总是摆脱不了这种运动方式？究其原因，根本在于“挖农补工”的经济发展战略。国内有不少学者认为当时选择优先发展重工业的战略是一种失误。笔者认为，把目前农业困境的帐全部算在优先发展重工业战略的头上，是不公正的。从事经济研究不能脱离具体的历史条件。我们不妨再假设，如果当时不实施这种战略会怎样？很可能是新生的社会主义政权早已被国内外反动势力颠覆了。西方发展经济学理论早已揭示过，落后国家在工业化的早期阶段，以农补工具有一定的必然性和合理性；当工业化进入中期阶段时，工业发展才可以依靠自身的积累，不再依靠农业；只有当工业化进入后期阶段，才可能反哺农业。现今农业发展的僵局主要是由于我们没有及时根据国内外经济形势的变化，实现经济发展战略的转变。
从90年代中期开始，中国工业化进入到重化工业加速发展时期，也就是西方学者所说的后工业化阶段。现在工业发展的条件比以前有了根本性改观，2002年GDP首次突破10万亿元，国家外汇储蓄近2500亿美元，居民存款8万多亿元，外商直接投资500亿美元。从现实的经济基础来讲，我们完全有能力持续地反哺农业，可是与发达国家相比，我们是WTO所有成员国中对农业十分缺乏支持力度的国度。虽说各种明的挖农政策被废除了，可是暗的政策大量存在，而且越演越烈。农业税收、三提五统、义务劳动工分别由1993年的125.74亿元、380亿元、16.4个上升到1998年的398.8亿元、729.7亿元和18个。有的学者甚至认为，改革开放以来政府对农业一直采取负保护政策，平均每年从农业中转出的资金高达1400多亿元，近两三年来进一步恶化。按照WTO所允许的绿箱政策，投资于农业基础设施建设、自然灾害补贴、农业保险、农业教育、农业实用技术推广、区域开发和国力整治等领域，有助于改变农业比较收益偏低的现状，吸引大量社会剩余资金投资于农业，为新型农村工业化开拓巨大的发展空间。
2.延长农业产业链条，是新型农村工业化发展的主要方向
长期以来，我们一直对工业化存在着诸多不正确的认识。过去只追求工业产值比重的上升，忽视了技术水平的提高和就业结构与经济结构的改善，现在又将工业化与新兴产业的发展划等号，忽视对传统产业的改造，将农村工业化完全等同于城市工业化。例如，信息技术和生物技术几乎成为所有省区十五计划的首选产业。其实，除了极少数人口和面积极为有限的国家外，绝大多数发达国家都是农产品加工业发达的国家，我国与发达国家在这方面的差距甚至超过了在高新技术方面的差距。发达国家农产品加工业产值与农业产值之比大都在2.0—3.7∶1以上，我国只有0.43∶1；发达国家加工食品约占饮食消费的90％，中国只有25％左右，发达国家食品加工产值约是纯农业产值的1.5—2倍，中国还不及1/3。开展以农产品深加工为主要内容的新型农村工业化，也是中国经济发展到新的历史阶段的客观要求。1998年我国城镇和农村恩格尔系数分别降到44％和53％，据测算，到2005年全国平均恩格尔系数将进一步下降到42％左右。国际先进经验表明，当恩格尔系数下降到50％左右时，居民的消费就由追求数量型转向追求生活质量型，农产品加工业必须发展到一个新水平。
理论界有一部分学者对农产品加工业的发展前景仍持否定态度，认为农产品加工业虽然延长了农业产业链，让农民分享一部分工商业部门的利润，却会对城市工业发展产生不利影响。这种观点是经不起推敲的。近五年来，我们采取扩大内需的政策总是见效不明显，主要在于农村市场的需求不足，而根本原因还是农民收入增长缓慢和农产品加工业滞后。城镇居民早在1995年就基本普及家用电器，目前农村尚有75％的家庭没有彩电、电冰箱和洗衣机，有的学者认为，如果未来我国农村家电达到今天城市水平，家电产业至少还可以高速增长15年。所以，中央把农民增收工作看成所有工作的重中之重，是十分英明的。正如前面已分析过，在大城市和第三产业对吸收农村剩余劳动力举步维艰的情况下，将小城镇与乡镇企业的发展结合起来，延长农业产业链条应成为今后农民增收和农村剩余劳动转移工作的主要方向。大力发展农产品加工业的意义远不仅限于此，它还是将来农村剩余劳动力转移到大中城市的桥梁。我国现在的农村剩余劳动力转移方式实质上是加大了城乡差距，据笔者对湖北省六个市的调查，转移到城市里的多是有文化、懂技术的青壮年劳动力，并且这部分人都是较富裕的农民。近两年来农业生产进一步滑坡，与这部分农民转移到城市不无关系。只有当农业产业化经营在全国各地蓬勃发展起来，广大农民都富裕起来后，并且让农民在乡镇企业得到普遍锻炼，庞大的农村剩余劳动力才有可能在大中城市安家乐业。
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