审计国家政策性银行关注“三农”政策效果，本文主要内容关键词为：政策性论文,三农论文,效果论文,政策论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国无农不稳。国家临时存储稻谷和最低收购价小麦收购是国家为加强粮食市场调控，保护种粮农民利益的重要举措。国家对临时存储稻谷和最低收购价小麦收购的执行主体、收储资金的使用、入库结算价格、粮食质量、仓储保管等均有严格要求。中国农业发展银行（以下简称“农发行”）为稻谷和小麦的托市收购专门发放政策性粮食收购贷款，贷款对象是各地的中储粮直属库，由财政负责贴息。从表面上看，这类贷款无任何风险。但审计署武汉特派办对农发行安徽省分行资产、负债、损益情况审计时，没有局限于关注贷款资金的安全，而是紧扣政策性贷款的实施效果这一主题深挖细查，跳出传统审计思路，把粮食安全和“三农”问题作为审计重点，揭露了中储粮直属库如何伙同部分民营企业损害农民利益和“转圈粮”等问题，发挥了审计“免疫系统”功能。
艰巨的审计任务陌生的审计对象
2009年4月，国家刚刚组织了一次粮食库存大检查，这次清仓查库是继2001年之后国务院组织的又一次全国范围的粮食库存大检查。此次清仓查库参与人数、部门之多创下了纪录。在国家层面，国务院、发改委、粮食局等10个部门共同组织、联合检查，参与清查的人员在10万人以上。而且，参检人员实行本地回避，统一抽调的检查人员实行“混合编组”，不准参加对本地区或本企业的检查。作为粮食大省的安徽省，在这样“拉网式”的巡查下，并没有暴露出大的问题，此次审计的难度由此可见一斑。
在这一背景下，审计署于2009年上半年安排部分特派办对农发行资产、负债、损益情况进行审计。对于农业政策性银行，大部分同志均不熟悉其业务，摆在面前的是一个新课题。
分门别类摸清家底
困难面前，审计组并未退缩，迅速摸清了安徽农发行的家底：截至2008年末，该分行总资产619亿元，其中贷款611亿元，贷款中政策性贷款470亿元，准政策性贷款49亿元，商业性贷款92亿元。2008年度，安徽省粮食（指稻谷和小麦）产量2527万吨，以近几年平均商品率70%计算，商品粮达1769万吨。安徽农发行投放贷款230.5亿元，支持收购粮食1494万吨，占商品粮84.5%。其中，投放政策性贷款收购粮食962万吨，投放“准政策性”贷款收购粮食532万吨。
所谓政策性贷款是根据政府指令发放的，以财政补贴资金为利息和风险补偿来源的贷款，主要包括中央储备类贷款、地方储备类贷款和调控类贷款，这类贷款以政策为导向，以国家信用为担保。准政策性贷款是指既有一定的政策性，又由中国农业发展银行自担风险的贷款，是中国农业发展银行在粮棉油市场放开条件下，为了妥善处理好执行政策和防控风险的关系，支持粮棉油收购顺利进行，确保不出现区域性粮棉油难卖问题，促进产销衔接，支持企业自主收购粮棉油和从中国农业发展银行贷款支持企业调入粮棉的贷款业务。
金融审计主要是关注贷款的安全性，而政策性贷款往往是安全的，是否应该把审计重点放在准政策性贷款和商业性贷款上？政策性贷款需要审计吗？审计人员内部产生了争论。
两种声音明确重点
一种观点：从银行风险角度来看，政策性贷款根据政府指令发放，以财政补贴资金为利息和风险补偿来源，这类贷款以政策为导向，以国家信用为担保，银行风险趋近于零，五级分类全部为正常，而另两种贷款银行均须自担风险。所以应把重点放在后两类贷款上，政策性贷款的质量不会对银行整体资产质量构成影响。
另一种观点：从重要性水平来看，政策性贷款占比接近80%，其他两类贷款占比较小，审计不能忽略占比这么大的资产，否则不能对该行的整体资产状况作出正确评价。
审计组对两种观点进行了深入探讨，认为政策性贷款必须查，一是由于农发行只管放款，不承担风险，所以政策性贷款在贷款审核和贷后监管上比较松散，从而更容易产生风险；二是政策性贷款自身风险程度较小，但事关国家支农惠农政策实行效果，贷款损失事小，损害农民利益事大，所以必须要查。最终，这种观点得到了大家的认可。
延伸审计初见端倪
由于政策性贷款的审计效果并不确定，审计组决定抽出部分审计力量对政策性贷款资金使用情况延伸审计，进行“短促突击”。
审计组分别选择了ABED四家贷款较多的直属粮库延伸审计，农发行的数据显示，4家直属粮库获得2008年国家临时存储稻谷和最低收购价小麦政策性贷款557949万元，完成相应收储计划任务共计3134925吨。
粮食贷款审计与其他贷款审计不同之处在于既要看资金流向，又要看库存粮食，审计人员兵分两路，分别对资金和库存展开调查，以B直属库为例：
资金组，贷款资金到账后，在资金池内混合使用，难以区分，但通过往来账发现直属库与部分企业往来频繁，金额不小，大量钱款以“收购资金”、“收购费用”和“保管费用”等名义拨付给这些企业。
库存组，实地核实每个粮库中的粮食进出库记录，核对每间库房的仓库保管明细账，发现我们核查之后的粮食库存数与账面数相比，临时存储稻谷少了26000余吨，最低收购价小麦少了56000余吨。
审计人员向直属库负责人提出了问题——少的粮食在哪里？该负责人似乎有备而来，由于直属库库容有限，为了敞开收购，所以租借了部分粮食企业的仓库，这些粮食都保管在租借的仓库里，粮食绝不会少。该负责人还提供了《租仓协议》，上面明确规定了品种、数量、单价及付款方式等内容。
根据发改委、财政部、农业部、中国储备粮管理总公司等部门颁发的《关于印发2008年小麦最低收购价执行预案的通知》和《关于临时存储稻谷收购等有关问题的通知》要求，收储主体必须是中储粮直属机构、具有中央储备粮代储资格的企业及有一定的规模和库容量，仓房条件符合《粮油储藏技术规范》要求，具有较高管理水平和良好信誉的国有粮食企业，而承担代收储任务的企业经过审计人员侧面了解均是民营企业，并没有资格参与这种政策性业务，为什么直属库要用“租仓”这种方式收储粮食呢？审计人员心中有一个大大的问号。
细节着眼真假立现
带着疑问，审计人员迅速行动，选取被“租仓”的民营企业E公司作为延伸重点，通过检查，发现该公司账实相符，库存正常，粮食没有少，审计到此是否可以收手了呢？以传统的审计思路来看，确实没有查下去的必要了，因为粮食在，说明贷款是安全的，贷款安全了，银行就没有风险了——但是结果正确了，过程一定合法吗？审计人员抱着试一试的态度，寻求关于“租仓”背后的秘密。
E公司连续3年被直属库“租仓”，在这种运作模式下E公司如何获利？为什么民营企业对这项业务趋之若骛？E公司负责人告诉我们，承担临时存储稻谷和最低收购价小麦任务时，直属库会将收购资金下拨，不占用公司自有资金，除此之外，“租仓”还有收购费用补贴和保管费用补贴，可以稳赚不赔。
在代收储过程中，B直属库如何保证E公司严格执行收购价格？E公司负责人告诉我们，承担临时存储稻谷和最低收购价小麦任务时，直属库会派专人驻点，监督收储过程，公司绝对严格执行国家规定的收购价，并拿出全部的检验检斤单（粮食收购时的原始单据，上面注明卖粮人姓名、住址、身份证号、粮食品种、过磅重量、水分含量、杂质含量、粮食等次等信息）供审计人员查阅，我们随即抽查了2008年12月26日的检验检斤单，发现一个奇怪的现象，3000吨稻谷只用了7天就收储完毕，最多的一天该公司收储稻谷1000多份检验检斤单。审计人员粗略一算，该公司早上8点开门到晚上8点关门（其中还没有刨除吃饭、休息的时间），平均1分半钟就要收储一个农户的粮食，并开出一份检验检斤单，而E公司的工作人员要完成两次称重、化验杂质、化验水分、确定等次、登记卖粮人姓名和身份证号、支付粮款等一系列动作，这可能吗？不仅如此，审计人员细心比对后，还发现一天之内，某村农民蔡某卖了三次粮，但三次提供的身份证号却都不一样，这又是为什么呢？在审计人员的追问下，E公司负责人乱了阵脚，只好承认检验检斤单均是伪造，并极不情愿地说出了实情，提供了真实的收购明细账。原来，该公司在与直属库签订（第三批临时存储稻谷代收储合同）规定收购价为1.93元讼斤，合同签订前，E公司趁粮价较低时，以1.82元／公斤的价格，用“打白条”的方式从农民手中收购2533吨稻谷，签订合同后，再伪造检验检斤单作为新收的粮食重新人库，E公司以此赚取差价27.86万元。
直属库的生财之道
对E公司的延伸审计让审计人员顿觉柳暗花明，根据该公司提供的材料，审计人员两手抓。
一是核对E公司收到的收购费用和保管费用与国家规定的标准是否相符。通过对比发现，B直属库与E公司签订的代收储合同约定的收购费用和保管费用与国家下拨的费用标准间存在较大差距，临时存储稻谷收购费用差价30元／吨、保管费用差价35元／年／吨，最低收购价小麦收购费用差价25元／吨、保管费用差价35元／年／吨，以此计算，B直属库违规委托民营企业代收代储临时存储稻谷26399吨和最低收购价小麦56346吨，赚取国家收储费用补贴差价394.4万元。除此之外，审计人员还发现，在执行收储合同时，B直属库违反合同约定，至审计时少拨付收储费用235.11万元。两项合计，B直属库共截留克扣收储费用630万元。
二是调查了解直属库如何对代收储企业进行监管，发现直属库的驻点监督员一人往往要负责七八家企业的收储工作，根本无法亲临现场监督收储过程。审计人员通过对比“租仓”收购点提交直属库的收购报表，发现2008年12月17日，直属库的驻点监督员刘某在三家企业的收购日报表上签字，经询问，刘某承认他一人身兼7个“租仓”收购点的驻点监督员，根本无力到现场督导收购过程，只能事后签个字了事，刘某承认这种现象在直属库普遍存在。
审计人员意识到，E公司和刘某不是个别现象，于是迅速铺开，对代收储企业全面开展延伸审计，发现ABC三家直属库以“租仓”名义违规委托30家不具备资格的民营企业收储粮食395726吨，占其收储计划任务的17.09%。随着审计的深入，审计人员终于了解到直属库和部分民营企业热衷于“租仓”的原因——直属库可以通过“租仓”绕开国家关于收购主体的规定，侵占部分应拨付给代收储企业的收储和保管费用，而代收储企业也并不满足于赚取收储和保管费用，而是通过坑害农民，忽悠国家来赚取差价——保护价政策出台之前，代收储企业大肆低价收粮，国家宣布以保护价收购粮食时，这些代收储企业却停止收购，将前面收到的粮食伪造单据再次入库，冒充保护价收购的粮食，由于直属库在交易中有利益，所以对代收储企业的种种违规坑农行为“睁一只眼闭一只眼”，不管不问。这样一来，直属库和代收储企业挣的是盆满钵满，最终骗取的是国家的资金，受损的是农民的利益。
转圈粮是如何形成的
粮食收购每年、每批的政策均不相同，为了做好审计，审计组组织大家深入学习粮食政策文件，通过深入学习、对比，发现每批次粮食收购开始前，国家粮食主管部门均三令五申要求“切实防止收购中出现‘转圈粮’的问题”。究竟什么是“转圈粮”？为什么要严防“转圈粮”？带着疑问，审计人员征询了相关主管部门，了解到“转圈粮”就是用以前年度收购的粮食冒充本年度收购的新粮，这样做一来可以套取收购资金，二来可以净赚收购费用，对企业来讲利润很大，但入库的是陈粮，必然会扰乱市场秩序并危害国家粮食安全。
“转圈粮”如何查？审计人员决定在前面发现的编造虚假入库检验检斤单的企业中抽取部分连续两年以上参与代收储的企业，以此作为延伸重点，记录企业库存的变化，核实陈粮销售出库的合同、发票并延伸检查合同对手，看购销业务是否真实存在。功夫不负有心人，终于查明C直属库及其所委托的代收储企业F公司、C公司和H公司编造粮油入库检验检斤单、收购专用发票，以上年度收储小麦充抵当年收购小麦，形成“转圈粮”6288吨，并骗取国家收购费用25.4万元。
上述企业的转圈粮，一部分是自己以前收储的陈粮，还有一部分则是从粮食批发交易市场买回来的陈粮，审计人员顺藤摸瓜，来到粮食批发交易市场了解情况，发现粮食拍卖表面上是全国范围内参与竞价，但粮食交易市场上国家储备粮食销售存在着“潜规则”，即本省的国家储备粮食难以被外省单位拍到，而省内的竞买人也大都心领神会，“自觉”不与直属库的“搭桥”单位竞买。即使外省或别的单位在粮食交易市场拍到这批粮食，也会因为粮食出库、运输等环节付出难以承受的成本。以某省粮食交易市场为例，2006年、2007年、2008年和2009年1至4月，交易额分别为49.59亿元、116.68亿元、109.3亿元、46亿元，而省外客户成交金额分别为0.266亿元（占比0.54%）、6.05亿元（占比5.18%）、7.35（占比6.72%）、0.76亿元（占比1.65%）。
那么本省客户购买这么多粮食有何用途呢？按照发改委、财政部、农业部、中国储备粮管理总公司等部门颁发的《关于印发2008年小麦最低收购价执行预案的通知》（发改经贸[2008]1185号）的相关规定，“中央和地方储备粮的承储企业以及承担小麦最低收购价收储任务的库点一律不得直接和间接购买国家拍卖的最低收购价小麦”。根据这一规定，审计人员抽取部分既从粮食交易市场拍卖了粮食，又参与了本年度粮食代收储的企业进行延伸审计，发现直属库和代收储企业通过中间公司“搭桥”，大量购买本库粮食外销获利。审计D直属库发现，该库通过中间公司“搭桥”购销本库储存最低收购价小麦74838吨，获取价差收入1500多万元。具体手法是，D直属库在最低收购价小麦竞拍价每吨1470元基础上，支付10至15元的手续费，委托I公司等8家中间公司“搭桥”从粮食交易市场拍回蚌埠直属库收储的最低收购价小麦74838吨作为贸易粮，然后以1690至2002元／吨对外销售，获取价差1500多万元，占该库当年毛利润的73.8%，其中销售给中储粮K、L等11家直属库45923吨。经延伸检查发现，销售给K直属库的小麦11053吨（2006年小麦2654吨，2007年小麦8399吨），有4941吨又被作为国家储备轮换粮再次入库。
通过本次审计，我们清晰地认识到，审计工作的基础在于全面掌握法律法规，而关键则在于系统性、发散性的思维方式。审计之初，我们并没有囿于传统的审计思路，没有就贷款查贷款，而是以查贷款为引，对粮食收购政策在实际操作中的重大问题进行延伸，这是一种大胆的尝试，也是审计思维方式的突破，更是新形势下，“免疫系统”功能对审计人员的新要求。通过本次审计实践，审计人员也更加深切地认识到“免疫系统”功能拓展了审计的天地，丰富了审计的内涵。
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