中国区域经济发展中的政府作用，本文主要内容关键词为：中国论文,区域经济发展论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府在经济发展中应当起到什么样的作用，是最近一段时间以来的世界性热门话题。发生于东亚的金融风波，促使人们重新思考东亚“政府主导型市场经济”模式的有效性。世界银行1997年度的《世界发展报告》以“变革世界中的政府”为题，对政府的作用、如何提高政府的效率等问题进行了详尽的论述。该报告提出，政府的核心使命是完成5 项基础性任务，即：建立法律基础；保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。
我国正处在逐步实现从计划经济向社会主义市场经济体制转变的过程之中，在这一过程中政府的职能和对经济活动调控的手段也必将发生相应的变化，本文将从地区政策的角度出发，探讨政府在跨世纪的区域经济发展过程中所应起的作用。
一、协调地区发展是政府的重要责任
地区发展的理论和众多实践都证明，仅仅依靠市场机制是难以实现地区经济的协调发展的。更为一般地说，在经济发展的效率性与公平性的问题上，市场机制能够有效发挥作用的是在效率性的领域，而公平性则是市场“失灵”的领域，对于维持必要的区际公平这一地区发展的重要目标来说，也不例外。
从很多市场经济国家，如德国、日本、英国、法国、意大利等国的实践来看，政府也都是通过地区政策体系来实现协调地区发展、缩小地区差距的目标的。如日本在1950年就制定了《国土综合开发法》，以后又陆续制定了一系列关于特定后进地区振兴的法律、关于对产业的空间布局进行引导的法律、关于国家级大型区域开发项目的专项法律等，以求推动欠发达地区的经济发展，达到缩小地区差距的目的；德国则在其《基本法》（宪法）中明确规定：“联邦各地区的发展和居民生活水平应该趋于一致”，政府为实现各地区之间的均衡发展付出了大量的财政和政策投入。
我国的地区政策，在经历了改革开放之前在指导思想上强调均衡发展、但实践上从属于国防需要的阶段，和八十年代在指导思想上更多地从属于国家的经济赶超战略、实践上更多地从属于国家的对外开放政策的阶段以后，进入九十年代以来，开始将注意力转向解决区际公平问题，开始有了较为独立的政策目标和政策内涵。“区域协调发展战略”的提出就是一个标志。我国的“九五”计划和2010年远景目标规划纲要中，专设了题为“促进区域经济协调发展”的一章，指出要逐步缩小地区发展差距，提出了促进中西部地区发展的六个方面的政策措施。
二、区域协调发展的内涵
区域协调发展应该包括以下几个方面的内容：
1.促进国家总体发展目标的实现。必须效率与公平兼顾，区域协调发展同时也应该促进国家经济总量和人均GDP的增长、 供给结构需求与结构之间的协调及产业结构的升级。
2.逐步缩小地区间居民生活福利水平的差距。（1 ）地区差距的形成是历史的、地理的、人文的、区位的等多方面因素共同作用的结果。（2）地区差距要在共同发展的基础上逐步缩小。在目前的中国， 还必须是鼓励有条件的地区发展的更快一些，以起到带动落后地区发展的增长极的作用。（3 ）缩小地区差距的重点应放在缩小居民生活福利水平的差距和社会发展水平方面的差距之上。从国际经验来看，消除地区之间经济发展水平的差距几乎是一个不可企及的目标，而通过恰当的政策手段逐步缩小地区间居民生活福利水平的差距却是比较现实的。（4 ）在目前的中国，使贫困地区尽快摆脱贫困，使5800万人口能够过上温饱的生活是迫在眉睫的任务。
3.促进地区比较优势的发挥，形成合理的地区分工布局。“大而全”、“小而全”，重复引进重复建设则必然使区域经济的效益和速度受到影响。
4.消除地区壁垒，建立全国统一市场。由于政企分离改革尚未完成，地方政府作为经济利益主体的色彩过浓的问题还没有根本改变，各种形式的地区封锁措施依然存在，阻碍着全国统一市场的形成，使得商品和生产要素不能自由流动，资源的配置效益受到影响。
5.加强区域之间的协作。这有利于资源的有效开发和资金、技术、人才的合理流动。
6.实施可持续发展战略。可持续发展战略已成为全人类共同的行动纲领，它包括如下内容：（1）实现代际公平。 所有的发展既要满足当代人的需要，又要以不损害后代人满足自身需求的能力为前提；（2 ）投资于自然资本，即将一部分经济资源从其它用途转移到保护和改善自然环境；（3）强调经济增长的质，而不是经济增长的量；（4）建立公平的分配原则，实现发展的公平性，消除贫困。
三、政府在实施区域协调发展战略中的作用
政府应该在实施区域协调发展战略中起什么样的作用？我们所面临的重要前提是，我国今后一个时期的国民经济仍将保持中速以上的增长势头，根据国际经验，在这个时期中地区之间的经济发展差距将呈扩大的趋势。另一方面，我国将在2010年之前逐步实现从计划经济向社会主义市场经济体制的根本性转变，与此相应，政府的职能将从生产型转向服务型，主要依靠经济手段来对经济活动实行宏观调控，政府投资中生产性投资的比重下降，基础设施和社会服务方面的投资比重上升。在这种背景下，中国政府实施区域协调发展战略所应发挥的作用主要集中在以下几个方面。
1.建立关于地区发展的法律体系。
我国目前在地区发展立法上仍处于空白状态，必须尽快着手填补这个空白，以便为政府实施地区政策提供法律依据和法律保障。实现地区协调发展，中央政府对各地区之间利益关系进行调节是不可或缺的，而调节地区之间的利益关系如若没有法律作为依据，则中央和各地方之间就会陷于无休无止的讨价还价之中，发达省份总觉得付出的太多，欠发达省份总觉得得到的太少，使中央地方关系始终处于紧张状态，另一方面，地区政策如果仅仅停留在抽象的政策表述，诸如“优先安排项目”、“实行投资倾斜”、“加大支持力度”等等，那么就给具体实行时留下很大的主观随意性和讨价还价的余地。只有以严肃而又严密的法律条文将中央协调地方利益的方式和方法予以明确的界定，才能避免上述弊端，使地区政策具有权威性和稳定性。
2.在欠发达地区培植新的经济增长点以带动欠发达地区的发展。
应借鉴一些国家在实践中取得成效的“据点开发方式”和培育“增长极”的做法，在欠发达地区培植新的经济增长点，应结合对中西部资源富集地区的能源、资源重点开发设立一批国家重点开发区，规定优惠政策措施，并提高国内企业跨地区投资的自由度。可以考虑在拥有高品位的旅游资源的地区建立旅游经济开发试验区。
3.对特殊困难的地区给予特殊的政策扶持。
目前我国需要政府给予特殊政策扶持的主要有两类地区。一类是中西部贫困人口较集中的贫困地区。脱贫应重点解决民众的温饱和饮水等最基本的需求，努力充实教育卫生等公共服务，对于条件确实恶劣而又难以改变的地区，应考虑将居民转移到其他地区。另一类是一部分老工业基地地区。这部分地区由于多方面的原因，处于十分困难的境地，企业开工不足，大量职工“下岗”，一部分人成为城市贫困人口。这类地区需要采取综合性的对策，进行老工业基地的配套改造。
改革开放以来，我国主要从扩大对外开放和吸引外资的需要出发，针对特区型地区设计了包括财税减免在内的优惠政策体系，对于促进特区型地区发展起到了重要的作用。目前，应由国家统一设计区域协调发展的政策手段，在特定的地区有选择地实施。
4.对一般竞争性投资的空间指向进行引导。
国有经济应从一般竞争性领域向战略性领域集中，政府的投资主要起到保证关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，及对其他各种经济成分投资进行引导的作用。从协调地区发展的角度来看，一些市场经济国家的经验表明，政府通过投资于基础设施和大型资源开发项目，对民间部门投资的空间指向进行引导是政府为实现其地区政策目标的重要政策手段。从目前情况看，我国政府的财政支出结构尚无法适应这一要求，政府投资偏重于竞争性投资活动，导致政府投资的导向作用力度不足，今后政府投资的重心应逐步向基础性投资和公益性投资转移，尤其应通过对欠发达地区基础设施的倾斜投资来起到对一部分竞争性投资的引导作用。
5.鼓励生产要素的合理流动，促进跨地区企业集团的形成。
当前，一个值得注意的倾向是，很多地方政府都在推行“以我为主”的“大集团战略”，如果与本身的利益发生冲突时，往往对企业的跨地区的投资、企业联合或兼并持反对态度，或只允许本地区的企业兼并外地的企业，或者在本地区的企业中硬性搞“拉郎配”，其结果，不仅阻碍了生产要素的流动和合理配置，降低了国民经济的总体效率，也使我国企业的规模化经营难以实现，无法形成可以在国际国内市场上与跨国公司相抗衡的企业集团。
还应当指出，对以企业为主体的生产要素跨地区流动而言，当前仍存在着一些制度上的障碍。例如，由于银行的贷款额度实行分地区管理，那么总部在甲地的企业到乙地去投资时就会面临两地的银行都不愿提供贷款的尴尬局面。与此类似，由于对跨地区投资企业的税收的归属问题缺乏明确合理的制度安排，也造成各地区在企业的兼并重组过程中力争“以我为主”。
6.建立健全以地区开发为目的的政策金融。
若干发达国家的经验表明，通过对欠发达地区的产业开发提供贷款支持来弥补欠发达地区的资金缺乏，达到促进地区经济实力的增强、缩小与发达地区之间的差距的政策目的，是一种行之有效的政策手段，鉴于我国目前财政能力有限，及时建立和运用地区开发金融这一有效的政策手段是十分必要的。
我国目前虽然有一些银行承担了部分地区开发金融业务，但还需要进一步建立健全。应从以下几个方面着手进行：①尽快将地区开发金融业务转由政策性银行来承担，可考虑在国家开发银行中设立地区开发金融部，或者设立专营地区开发金融业务的政策性银行，专司管理地区开发金融业务。②为适应地区开发金融业务的特点，应根据业务需要在地方设置开发银行的分支机构。③作为整体体系的设计，是否可以考虑国家开发银行的地区开发金融业务范围限定欠发达省份，而发达省份内的经济欠发达地区的地区开发金融业务，由各省自行组建地区开发金融机构承担。另外，财政与银行应合理分工，银行按照保本经营的原则对项目进行审查和贷款投放，而对于无利或亏损，且于地区发展不可缺少的项目，由财政采取直接投资或对贷款进行贴息的方式进行支援。
7.促进社会主义市场经济体制在空间上的全面推进。
我们改革开放以来区域经济发展的实践表明，体制因素在地区发展上起着举足轻重的作用。以特区型经济为突出代表的沿海地区的经济高速发展，在相当大的程度上可以归结为市场经济体制的率先建立。中央政府在推进改革的时候，不应当一律采取首先在沿海地区试行，然后再向全国推广的做法，这造成人为的政策梯度，有些体制改革和体制创新上的问题可能是内陆地区、边境地区和老工业基地地区所独有或更为发迫切需要解决的，适应这种需要的改革举措应当首先在这些地区率先施行。
8.在地区政策体系中贯彻可持续发展的原则。
中央在协调地区间的利益关系时必须以有利于实现经济、社会、人口、资源和环境的协调发展为目标。