论行政审判工作与改革发展稳定的关系——为行政诉讼法实施五周年而作，本文主要内容关键词为：行政诉讼法论文,改革发展论文,而作论文,五周年论文,审判工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文作者从行政诉讼法实施以来，我国的行政审判工作对社会主义民主政治建设、社会主义市场经济体制的确立、行政管理的法制化及行政效率的提高以及维护社会稳定所发挥的重要作用出发，充分论述了行政审判工作与改革、发展、稳定的关系，批评了那种把行政审判工作同党和国家中心工作对立起来、用党和国家的中心工作来排斥行政审判工作的观念和作法，同时指出了正确处理行政审判工作同党和国家中心工作的关系应当注意的若干问题。
如何认识和处理行政审判工作与改革、发展、稳定的关系，不仅关系到我国行政审判工作能否开创新局面，而且关系到我国行政审判工作的前途。兹就这一问题作粗浅探讨。
一、行政审判工作的重要作用日益显现
行政诉讼法实施五年来，行政审判在我国政治、经济和社会生活中发挥了重要作用：
第一，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，促进了我国民主政治的发展
从1990年到1994年底，全国各级法院在审结的一审行政案件中，公民、法人和其他组织胜诉的46,808件，占结案总数的36.89%。原告胜诉率大大高于其他国家和地区。这一事实充分说明，我国人民法院完全有能力履行行政诉讼法赋予的神圣职责。
人民法院破除了“官官相护”的传统观念，以秉公执法的实际行动，赢得了人民群众的理解、信任、拥护和支持。如四川省各级法院1993年共受理减轻农民负担案件211件，涉及4000余户10万余人，通过依法审判，共减轻农民负担6.678亿元，有效地保护了农民的合法权益，调动了农民的生产积极性。成百上千的农民给法院送锦旗、写感谢信，不少基层干部和农民感慨地说：行政诉讼法是我们老百姓看得见、摸得着的民主，有法院作主，我们不怕有理没处讲，有冤无处伸。
第二，加快了行政管理的法制化进程，促进了行政管理水平和效率的提高
从1990年到1994年，全国各级法院审结的一审行政案件中，判决撤销或部分撤销被诉具体行政行为的23,876件，占结案总数的18.8%；变更被诉具体行政行为的2,269件，占结案总数的1.79%。从1992年到1994年，判决被告履行法定职责的1,425件，占结案数的1.58%。通过撤销、变更被诉具体行政行为以及判决被告履行法定职责，制止了行政权的不当行使，消除或减少了违法行政的负面影响，促进了行政管理走上法制化的轨道。人民法院通过行政审判，使七万多个有争议的具体行政行为的合法性得以确认并依法得到执行，从而维护了行政执法的严肃性，有力地支持和监督了行政机关依法行政。
人民法院通过对不履行法定职责行政案件的审理，协助和支持政府解决了有些部门执法“疲软”的问题；通过对行政机关及其工作人员的法律监督，在一定程度上克服了行政管理活动中某些有法不依、有令不行、有禁不止等官僚主义作风和以权谋私、权钱交易等腐败现象；一些法院行政审判庭还凭借熟悉行政管理的有关法律规范的优势，为行政机关起草规范性文件和制订有关政策，提供了许多很多的参考性意见；对行政机关某些重大举措提供法律咨询等，拓宽了为改革开放和经济建设服务的领域；通过司法建议和协助政府部门完善执法程序制度等方式，促进了行政管理活动的规范化。如上海市三级法院在审理行政案件过程中，每遇行政机关败诉，总要向行政机关发出司法建议，帮助行政机关完善执法程序和工作制度，力求使行政机关不再重蹈败诉覆辙，从而使行政违法事件大为减少，深受党政机关好评。
此外，各地法院还狠抓了非诉行政案件的执行工作，对行政机关的合法行政行为给予了有力支持。如上海南汇县法院几年来共受理行政机关申请执行计划生育行政处罚案576件，执结554件，帮助政府解决了“天下第一难题”，有力地支持了计划生育工作的开展。
第三，促进了市场经济体制的形成，为改革和经济建设提供了有力的法律保障
五年来，各地法院不仅受理和依法审理了大量与建立社会主义市场经济体制有关的行政案件，而且积极探索新的途径和方法，在更广泛的领域为改革开放和经济建设服务。
各地法院通过审理税务、工商、物价、金融、外汇、商检等大量涉及经济管理领域的行政案件，强化了国家对经济的调控、指导、监督和管理职能，促进了商品生产和流通；通过审理资源行政案件，保护了土地、矿产、森林、水利、草原等国家宝贵的自然资源，同时也保护了各市场主体依法合理利用资源的权利；通过审理大量拆迁行政案件，保证了许多国家、地方重点建设项目的顺利进行；通过审理侵犯企业经营自主权等与建立现代企业制度有关的行政案件，制止和纠正了侵犯企业合法权益的行为，促进了企业发展和现代企业制度的建立。
现在，行政审判已被外商及港澳台同胞作为向我国投资的重要的软环境之一。例如，广东省韶关市翁源县黄竹坪水电站工程，是香港爱国人士霍英东先生首次在粤北投资的一个重点项目，因征地补偿不均引起一方农民不满，强行阻挠施工，并对县政府的裁决不服提起行政诉讼。法院在审理中，一面裁定工程按计划照常施工，一面抓紧审理征地补偿争议，在很短的时间里就审结了此案，农民得到了合理的补偿，纠纷得到了妥善处理。霍英东先生在视察工地时，见工程进度快，发生纠纷能通过法律渠道有效解决，当即决定兑现投资款500万港元。
第四，及时化解了人民群众与政府之间的矛盾，维护了社会稳定
各地人民法院从维护社会稳定这个大局出发，通过积极受理、慎重处理治安、收审、劳教、拆迁和土地、森林、矿产以及涉及到农民负担等有关公民人身权、财产权的案件，尤其是集团诉讼案件，不仅防止了一些矛盾激化，而且协调了“官民”关系。如湖南省各级法院1993年共受理农民诉政府乱收费、乱摊派、乱罚款行政案件600余件，有效制止了“三乱”现象，消除了农民群众的不满情绪，维护了农村的社会稳定。不少法院通过公正审理和裁判，避免了不少械斗和大规模闹事。某县两乡村民因争一块土地、曾多次发生械斗，县政府作出裁决后，不少村民到县政府闹事。县委、县人大、县政府组成联合调查组进行调查，也遭到围攻只好撤回。后经县法院向村民宣传行政诉讼法，告之可以通过行政诉讼解决问题，于是双方向法院起诉，寻求法律保护。法院判决后，双方服判，争议得以平息。
通过法院的公正审理和判决，使许多行政相对人放弃了以非法手段报复行政执法人员的打算，改变了与政府相对立的态度，避免了恶性事件的发生。通过法院的协调工作，制止了不少罢市、示威、游行活动。如某县政府因乱收费曾引起县民极大愤概，成千上万的群众到县政府门前静坐示威。后经法院告之可以通过诉讼解决，示威群众推举了诉讼代表人，不再静坐示威。当法院依法判决县政府退还滥收的款项时，许多群众感慨地说：“人民法院是最讲理的地方”。
事实说明，行政审判工作对于改革、发展、稳定具有不可估量的作用，任何轻视这种作用，甚至把行政审判工作同改革、发展、稳定对立起来的观点都是不正确的。
二、改革、发展、稳定离不开行政审判职能作用的发挥
改革、发展、稳定仍然是我国当前和今后一个时期工作的主旋律。要完成新时期历史赋予我们的任务，离不开行政审判职能作用的发挥。
第一，社会主义市场经济体制的建立，迫切需要发挥行政审判调整经济行政关系的职能作用
随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步形成，政府将从对各经济实体实行直接行政性和指令性管理，改变为更多地采取经济的、法律的手段调控和规范经济秩序，实施行政法律行为进行间接管理。经济体制改革的过程和市场经济体制形成的过程，实际上就是政府同各种经济实体的关系不断调整的过程。政府作为市场经济的管理者和宏观调控者，同各市场主体之间的经济行政关系是市场经济中的一种重要的关系。只有调整好这种经济行政关系，市场经济体制才能真正建立，经济也才能持续、快速、健康发展。正是在这个意义上说，经济体制改革迫切需要行政审判的参与：市场经济体制的形成迫切需要行政审判发挥积极的导向作用。行政审判将在我国改革开放和市场经济体制的形成过程中发挥越来越重要的作用。那种认为涉及经济体制改革的案件法院不宜插手的观点和消极等待、无所作为的态度是不正确的。
第二，“九五”计划的实现，需要行政管理合法高效，迫切需要发挥行政审判保障和监督的职能作用
现在，中央正在着手制定我国国民经济和社会发展的“九五”计划和2010年远景目标。“九五”期间是我国推进改革开放和现代化建设的重要时期。在这个时期，要实现、达到小康水平的第二步战略目标，并为下世纪中叶达到基本实现现代化的第三步战略目标打下坚实的基础。社会主义现代化建设的宏伟目标的实现、中华民族的全面振兴，需要行政管理合法高效。这就要求各级法院充分发挥行政审判保护公民、法人或其他组织合法权益，监督和保障行政机关依法行使行政职权的职能作用，积极依法调整各种行政管理关系，促进行政管理活动法制化。进一步提高行政效能和效率，防止权力的滥用和腐败现象，促进行政机关的廉政建设，最大限度地调动人民群众进行现代化建设的积极性，为中华民族的全面振兴和社会的全面进步贡献力量。
行政审判工作对于促进行政机关依法行政的作用已为世所公认，无须多加论述。但行政审判与行政效率的关系还没有被所有人特别是行政机关的工作人员所认同。事实上，行政审判对于行政管理效能来说，不仅仅是一个制约因素，更多的是促进行政管理效能提高的积极因素。
首先，通过行政审判，可以使违法的行政行为归于无效。而违法行政行为的“效率”越高，对社会造成的损害就会越大，甚至会危及社会存在的基础。可见，消除行政管理的“负效应”，事实上就是提高行政管理的效率。其次，对行政“不作为”的监督，是行政审判的一个重要任务之一。通过行政审判，判决行政机关在一定期间内履行法定职责，无疑会提高行政管理的效率。第三，任何客观存在的行政争议，都或多或少地阻碍着行政管理效率的提高。通过行政审判解决行政争议，消除“官”民矛盾，事实上是在清除行政管理的障碍。第四，行政审判还在增强行政机关工作人员自我约束机制、促进反腐倡廉、完善执法程序和工作制度以及促进行政管理法制化等方面发挥着重要作用，这些作用的发挥，也会不同程度地促进行政管理效率的提高。总之，那种把行政审判同行政管理效率对立起来的观点是没有根据的，那种借口提高行政管理效率而不让人民法院审理或公开审理行政案件的作法更是错误的。
第三，为了维护社会稳定，使国家长治久安，必须充分发挥行政审判协调“官”民关系的职能作用
维护社会稳定是全党工作的大局，是改革和建设的前提和保证。当前影响社会稳定的因素明显增多，稳定已成为一个十分紧迫的现实问题。“官”民关系的状况是决定一个国家是否稳定的重要因素；而协调“官”民关系是行政审判的基本功能。人民法院的行政审判工作在这方面担负着重要任务，应当在维护社会稳定中发挥其特有的作用。
近几年的行政审判实践证明：行政审判是一种巨大的稳定因素。运用法律手段化解矛盾、消除矛盾，这是巩固政权，维护社会稳定的最好方法之一。那种把行政审判同维护社会稳定对立起来的观点，认为告“官”就是破坏稳定的观点是根本错误的。那种试图以不许法院受理和公开审理行政案件的办法求得稳定的想法，不仅是形而上学的和短视的，而且实质上是在制造更大的不稳定因素。
三、为改革、发展、稳定服务，必须处理好行政审判工作同党和国家的中心工作的关系
行政审判工作是党和国家的中心工作的一部分，应当为党和国家的中心工作服务，这是毫无疑问的。但是，这种服务必须通过行政审判的职能作用的发挥来实现，而不能离开行政审判的职能作用去侈谈所谓“服务”。
第一，要处理好全部和局部的关系。国家机器的运转，需要每一个部件都发挥自身的功能。如果某一个部件不充分发挥自身应当发挥的功能，而去发挥其他部件的功能，其结果不是加速机器的运转。而是破坏了原有分工，最终导致机器停止运转。因此，部分为整体服务的基本要求，是“部分”必须服从整体的分工，“部分”应当充分发挥自身特有的功能。行政审判工作为中心工作服务，必须首先从职能作用的发挥入手。在发挥职能作用的时候，必须有全局观念，使自己的职能作用符合全局的要求。例如，在处理具体案件时，需要考虑怎样处理才真正有利于市场经济体制的形成，才真正有利于社会的稳定。
第二，要注意划清审判权与行政权的界限。党和国家的中心任务，通常通过行政权的作用而实现。而行政审判为党和国家的中心工作服务，决不意味着行政审判人员去行使行政权，例如，参与行政机关去作出重大行政决定，或者作为地方党政部门组织的临时机构的成员之一去实施具体的管理行为。这种作法是不正确的。首先，它违反了国家的权力分工原则；其次，它会影响行政审判权的独立性和公正性，至少会造成公众对行政审判权公正性的怀疑，结果使这种服务适得其反。可见，行政审判工作为党和国家的中心工作服务，首先必须立足于审判权的法定范围，不能搞越权服务。
第三，要坚持严肃执法。法律是人民意志的集中反映，也是国家根本利益的集中体现。一般说来，党和国家的中心工作与法律是一致的。因此，不能以为党和国家中心工作服务为借口，要求法院枉法裁判。人民法院也不能背离法律的要求和规定去搞所谓的“服务”。但是，由于我国目前正处于改革过程中，有的法律法规已经或将会不适应形势的要求，有的还没有法律加以规范。对此，从根本上说，应当通过立法程序来解决。但是，为了减少裁判的负效应，使法律效果和社会效果得到统一，我们认为可以根据以下原则处理：对于法律、法规已有规定，且与改革开放、建立社会主义市场经济体制的政策相适应的，应当严格依照法律法规的规定办；对于法律、法规虽有规定，但这些规定已经不适应改革开放和建设社会主义市场经济体制需要的，应按照法定程序报送有权机关或部门对有关规定作出是否“适应”的鉴别，以避免片面性和随意性；对于在改革开放和由计划经济体制向市经济体制转轨过程中出现的新类型案件，目前尚无法律、法规规定的，应根据《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的精神，本着有利于发展社会生产力，有利于增强国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平的原则妥善处理。
人民法院审理经济行政案件，应当特别注意鉴别哪些行为是与改革开放和建立社会主义市场经济体制一致的，哪些是不一致的；哪些是真正的改革措施，哪些是名为改革，实与改革的精神背道而驰或相矛盾的。对于符合建设社会主义市场经济体制的总目标和改革精神的行为，人民法院应当旗帜鲜明地予以支持。总之，要为改革开放和社会主义市场经济体制的形成发展创造良好的环境，提供有力的法律保障。
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