“多源流理论”视阈下网络社会政策议程设置现代化，本文主要内容关键词为：源流论文,议程论文,理论论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035-01 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2016)02-0001-13 1 引言 约翰·金登的多源流理论在诸多后现代政策分析框架中具有代表性，既能揭示偶然性事件开启政策之窗的可能，亦可分析沉疴性社会问题进入政策议程的过程。在提出后30多年时间里，以其独到的创见力和解释力，被广泛地应用于不同国家多领域的政策分析。网络社会的迅猛发展对政策议程产生了重要影响，随着网络技术的发展，多源流模型的局限性逐步显现，其网络化修正与优化不可避免。结合国情和网络变量修正后的网络多源流模型，对中国政策议程解释力更强，契合网络情境下中国政策议程特性和现代化趋向。我国出租车行业存在着垄断经营、有偿运营等诸多历史问题，本应成为政策问题却因传统政策议程设置失效而被搁置。“专车”这条鲶鱼借助网络力量搅活了出租车改革的“死水”，作为有效触发机制开启了政策之窗，短短一年时间，众多地方政府和交通部密集出台多项政策法规，政策密集性和及时性前所未有。借助中国情境下的网络多源流模型，揭示了出租车改革问题是如何借力网络平台，在短短一年时间内由社会问题上升为政策问题，进而发现网络多源流聚合开启了政策议程设置现代化之窗，尝试性地探索了政策议程设置现代化的逻辑、现实表征及标准体系，或许能为政府政策议程现代化提供一些启迪和借鉴。 2 文献概述 2.1 政策议程设置 对于政策议程设置，政策科学研究领域给出了总方向，即社会问题如何转化为政策问题。乔恩·谢泼德和哈文·沃斯把社会问题定义为“某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变”[1]。由此可见，社会问题进入政策议程，要么问题本身具有高重要性和关注度，要么获得社会认同，不仅涉及到社会主流价值观，公意酝酿也会在很大程度上影响政策议程设置走向。托马斯·戴伊认为，政策议程设置就是确定社会问题，并且提出若干个解决方案的过程，网络媒体除影响人们对政策问题的态度、价值观以及改变投票人、决策者行为外，最重要的作用是“为政策制定者确定问题并设置议程”[2]。然而，由于决策者在政策议程设置中居于核心地位，要研究网络对政策议程设置的影响，必须关注政治领袖、利益集团、专家和官僚等政治行动者身份和特征的研究，依据他们的态度、资源、机会，对既定时期出现的政策问题和议程建构做出解释[3]。基于中国具体国情，张金马认为政策议程就是“将政策问题纳入政治或政策机构进行行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项”[4]。这种界定和政策议程设置过程说不谋而合，体现的是社会问题产生、认知、排序、接纳的完整逻辑链条，比如奎德的政策过程五步骤说、沃克·沃伦的政策分析过程八环节理论，戴维斯的政策议程设置“提出、扩散、处理”三阶段[5]和纳尔逊的问题“认可、采纳、排序和维持”四阶段[6]等，都是对政策议程设置过程的研究。 2.2 网络社会与政策议程 网络社会是以互联网为基础的具有虚拟特性的结构形态。舒文琼认为，社会学层面，网络社会是指一个基于互联网技术而产生的网络空间中人们互动的社会形式；技术层面，网络社会是指万事万物通过网络进行连接，从而形成的新的事物关联和存在形态。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第37次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，我国网民规模达6.88亿，互联网普及率为50.3％[7]。网络应用已成为社会常态，网络社会中的政策议程设置是借助网络力量，多元主体在协商互动的基础上，由公共权威机构对社会问题进行体察和认定，最终确定为政策问题的过程[8]。网络议程、公众议程和政策议程之间的互动关系研究在社会学、行政学、新闻传播学等领域取得了长足发展。戴伊认为“媒体能量的主要来源在于其沟通传达政策议事日程表——即告知当选的官员们，他们必须解决哪些问题，同时要告知受众哪些问题与他们息息相关”[9]。网络社会政策议程和政府议程、公众议程之间存在着循环互动关系，政府议程和公众议程借助网络平台的力量可以实现相互转化，网络体现出越来越强的工具性角色，在莫里赛特看来主要有提供影响决策者广泛而有效的途径、提供相关和及时信息等六大作用[10]，从途径、信息源、政府与公众互动、网络民意等方面描述了网络社会政策议程的转变和新特征。就国内而言，对网络影响政策议程的关注始于20世纪90年代，主要研究切入点是媒体和民主决策的关系，比如李元书的媒体八功能说，将网络媒体作用概括为监督政府、影响舆论、政策议题设置等[11]。陈潭认为网络是公民利益的“非制度性诉求渠道”[12]，当制度化渠道受阻时，网络便上位为利益诉求主渠道。网络社会政策议程设置受网络元素影响，包括新媒体、网络政治共同体和网络民意，作用于政府回应，朱亚鹏、李希光等通过具体案例进行了分析。也有学者冷静地考虑网络对政策议程的作用，认为网络媒体政治参与根植于中国国情，中国网络平台作用的发挥，受到政治管控程度、大众传媒能动和公民意识状况的影响[13]，如何得心应手地运用网络平台，成为政府面对的新议题。杨正联认为提高政策议程设置效果，政府应突出政策话语的公共性要求，公共政策话语的制约性内容，应为相关利益主体所知晓、接受和认同[14]。 传统政策议程设置理性因素占主导，但是网络社会中政策议程设置包含更多元化的因素，倾向于非理性主义过程。约翰·金登提出的多源流理论即为政策议程非理性研究的代表。 2.3 多源流理论 多源流理论是美国政策学家约翰·金登在1984年的著作《议程、备选方案与公共政策》中首先提出的理论，是在全面理性决策和渐进主义基础上，对科恩等人1972年提出的“垃圾桶模式”的修正。金登认为政策议程存在三个源流：问题流、政策流和政治流(见图1)。问题流是指政府官员是如何将其注意力固定在某一问题而不是另一问题上，是现实社会问题所形成的溪流；政策流是政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，又被形象称作政策原汤；政治流包括了诸如国民情绪变化、选举结果、政府变更、意识形态在国会中分布情况变化以及利益集团压力活动等因素。问题流、政策流和政治流都按照各自机制运行，当三大源流耦合时，就能打开政策之窗。政策之窗开启是短暂的，需要把握确切时机，也离不开系统中的政策企业家，在充满风险的政策创新过程中，政策企业家愿意投入时间、精力甚至金钱，致力于打破政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力图让其变成新决策方案[15]，促进政策成型。
图1 金登的政策议程多源流模型图 多源流理论自诞生以来，就以其强大的解释力成为重要政策分析工具，被应用于不同国家各领域的政策分析过程。 在美国，该理论被应用于灾害健康保险政策、卫生以及交通运输政策分析，学者杜兰特和迪尔重点考察了政策流，发现备选方案并不仅是渐进式发展，也存在非渐进性特征[16]。泰尔曼和柏克将其运用到澳大利亚房屋政策制定过程[17]，分析了松散且复杂的政策议程元素。扎哈里迪斯和艾伦借助多源流理论，分析了英国和德国私有化过程，将政治流变量整合为执政党意识形态，还拓展了多源流理论适用范围[18]。布莱曼和豪夫论证了多源流理论在政策变迁中的分析解释力。国内的多源流理论研究集中于两大路径，一是理论介绍和评述，二是中国化研究和实际运用，后者甚众。理论介绍与评述方面，丁煌等翻译了《议程、备选方案与公共政策》，钱再见、陈潭等在著作中也介绍了多源流理论，曾令发全面评价多源流理论，阐述其对中国政策制定启示；还有学者单独研究某源流要素及机制，如刘倩聚焦新媒体影响，陈戈关注网络舆论政治流，刘文关注政策参与等。理论中国化研究方面，何华兵介绍了理论的中国适用性；文宏、崔铁对多源流模型进行优化与补充。数量最多的是理论实际应用：有构建模型者，如柏必成基于多源流模型构建了我国政策变迁动力模型[19]；有分析政策者，如借助多源流框架龙笑梅解读“单独二孩”政策、张建分析异地高考机制；有预测政策者，如李秋容、李洁以多源流为视角，对我国农业转移人口政策进行分析……体现了多源流政策理论在中国广泛应用。 国内外对网络情境下多源流理论的研究都不是很充分。与中国相比，国外互联网议程设置功能并不突出，多源流理论研究较少涉及政策议程的网络参与。国内研究将网络元素杂糅于多源流分析，但多限于某源流要素单独研究，并未涉及模型整体网络化运用。网络社会对政策议程设置的影响是全面深刻的，多源流模型的网络化修正与优化不可避免，具有重要意义和价值。 3 中国情境下的网络多源流模型 正如金登所言，多源流模型是有结构的，但是仍然存在着剩余的随机性空间。网络社会中的政策议程设置是间断性与均衡性的统一，问题流和政治流是议程中的突变因素，而政策备选方案则呈现渐进性，共同构成了中国情境下网络多源流模型的动态平衡假设。多源流理论的系统性、动态性契合了当今中国社会变革逻辑，日趋民主、开放和多元化的中国社会是多源流模型的“试验场所”[20]。虽然多源流理论在中国化过程中仍面临着政策环境、政治生态、体制机制、决策模式的局限，但网络改善了源流杂糅、绝对的政策话语权、利益表达制度危机及临时拍板等状况。网络多源流模型(见图2)是中国情境下多源流模型的调试与优化，秉持多源流理论的模糊性逻辑，纾解了多源流理论中国化过程的局限，增强了多源流模型的中国适用性和解释力。
图2网络多源流模型示意图 3.1 问题流：新媒体触发机制角色 拉雷·格斯顿认为，“在政治过程背景中，一种触发机制就是一个重要事件，该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。公众的反应反过来成为政策问题的基础。”[21]完整的触发机制包括指标、焦点事件和反馈，指标起评价作用，焦点事件的变异和相互配合是政策议程的推进因素，反馈通过正式、非正式系统和日常管理活动，收集与行政意图相关的信息和行动。触发机制有效，问题甚至可以直接开启政策之窗。中国社会转型过程中的体制、环境、管理等问题导致政策议程触发机制失效。新媒体在复杂的政策议程触发中扮演着越来越重要的工具性角色。受传界限模糊的交互模式、及时广泛的跨时空传播、丰富多样的信息载体，共同构成了新媒体政策议程触发机制的特色。 (1)网络新媒体的直观性和整合性，构建起普遍性、有必要和影响力的问题触发指标。指标本身就具有重大影响力，构建指标并且使其获得认可，成为政策参与者关注焦点。定量指标整合过的社会问题更具冲击力，比定性指标更容易赢得认可，网络在定量指标构建方面具有直观、高效的双重优势。直观性方面，主题转发数、浏览数、参与讨论数、收藏数，网贴中某主流回复评论数，投票参与数，民意倾向数据(比如赞数和踩数)等能以最简单直观的定量方式揭示问题的重要性和关注度，成为问题界定有效易得的依据。网络平台高效的整合力增强了问题冲击性，随着综合性门户网站和专题网站成熟，社会问题借助网络实现高效率的整合，得到直观、全面、持续和专门性关注，社会问题通过整合积蓄的冲击力成为政策议程的强大推力。 (2)网络新媒体酝酿焦点事件变异。焦点事件有两种变异形式，危机和符号。金登认为“政府的政策一直都是，并永远是危机的一个函数”[22]，而符号可以捕捉分散、模糊的现实感知，强化对固有物的认知。网络能酝酿焦点事件进展和焕发活力的危机背景。新媒体信息来源广泛、信息搜集思维灵活，不同时间、地点、领域的焦点事件通过千丝万缕联系可织结为一张危机网络，零散、模糊的现实感知得以符号化。活跃的网络思维使符号不仅可象征问题，而且可代表政治事件和政策建议，与政策制定产生积极有效互动。 (3)焦点事件保持活力的另一原因就是持续的反馈。问题消失有两种原因，一是注意力转移，二是安东尼·唐斯认为的“问题的短期乐观让位于行动成本的认知”。新媒体按性质可分为民间新媒体和官方新媒体。前者形式灵活，讲求分众与个性，通过订阅、持续推送等方式，将问题始终维持在有效的关注之内。后者包括官媒的新媒体应用和纯粹的政府客户端，理性监督可以避免盲目的短期乐观，官媒的新媒体应用在维持强大权威性和监督力的基础上，融入了更广泛的民意，对不符合立法和行政意图的行为监督力更强；政府客户端对焦点事件、危机事件的关注和信息发布，尤其在政府内部起到了重要作用。 3.2 政策流：虚拟接触实现良性互动 金登发现美国的政策共同体在相关政策系统中存在分裂，不同政策领域的分裂程度存在差异。中国政策共同体按照性质不同分为官方共同体、半官方共同体和非官方共同体，其分裂主要归咎于体制因素。民主集中体制下，多数政策的决策规则实质上是“议行合一”的[23]，决策机构本身就具有政策执行权力，官员、官方智库等组成的官方共同体起核心和主导作用，半官方智库、专家、利益群体、新意见阶层等居于政策共同体外围。中国政策共同体分裂性体现在居于核心的官方共同体相对封闭、排外，居于外围的政策共同体体制性依附于核心共同体，网络通过虚拟接触弥合分裂，实现政策共同体良性互动。 (1)缩小政策信息鸿沟，推动政务信息透明，网络参政趋于均等化，为虚拟接触和整合奠基。政策信息鸿沟可以更贴切地理解为政策知识鸿沟和政策信息落差。传统政策议程中，政策知识精英化，决策过程封闭，政策信息被视为机密。互联网既是信息鸿沟形成的推动者，更是填平信息鸿沟、实现参政均等的新力量。我国政府利用互联网进行深层次、高频率、广受众、高透明的信息公开，消除公众因政策信息不对称导致的沟通和参政壁垒，成为虚拟接触和政策共同体整合的前提和保证。 (2)网络通过虚拟接触实现对分裂政策共同体的有效整合。网络通过桥梁式分部整合机制，借助虚拟接触，形成问题认知的共同范式。所谓虚拟接触，实际上是间接接触的一种。如果将政策议程设置看作一个单向过程，就可以理解为：利益相关群体，通过一定接触方式，将与自身利益相关的社会问题，传递给政策制定者的过程。网络虚拟接触虽然没有直接接触的零距离感、便捷性和高效性，但其优点是直接接触无法比拟的，甚至超过直接接触：一方面，网络意见整合功能，为决策者节省时间思考更多政策制定问题；另一方面，网络的自由性和匿名性，避免了漂流意见被忽略或者剥离，保证问题最全面呈现。具体而言，网络打破了不同思想库间的藩篱，无边界整合功能搭建起独立的思想库联动整合平台。不同思想库能够在这个平台上发挥各自资源、选题等独特优势，实现资源共享、思想交流和优势互补。作为保障性机制的网络自由性和匿名性，保证了真实言论阐发，既能共享政策信息，又能减少行政干预，强大的“网络思想库”成为政策共同体整合后的“新一极”，也体现了政府对社会和公民渐趋开放包容的心态。 (3)网络构建起政策共同体良性互动机制，共同体成员间的政策话语权博弈产生新变化。决策者开始走出封闭的决策体制，政策共同体其他成员借助网络平台，通过专业知识、舆论宣传等方式，对冲了决策者绝对的政策话语权，网络的参与带来了政策共同体成员争夺政策话语权博弈的新变化，政府议程、公众议程和媒体议程的互动在网络社会更加明显。网络扮演了政策共同体成员间的“润滑剂”：网络新媒体既遵循“党管媒体”铁律，又被赋予自由表达和市场运作自主权，实现了政府和媒体问灵活的动态平衡；网络新意见阶层批判理性地看待利益集团，在公意丛林和利益权威之间寻找平衡，呈现给政府的是经过纯粹化的利益诉求，增强了政府和利益集团信任关系；新媒体资本力量弱化，媒体和利益集团互相利用和非正常利益结盟，在强力的网络公义下难以实现，其互动更加纯粹和理性。 3.3 政治流：网络民意成最活跃议程推力 金登探究了国民情绪、政治力量、政府变更等政治流元素。中国在政治选举、政府人事、管理权限等方面有稳定运作机制，议政合一的决策情境下，国民情绪成为政治流中最活跃元素。网络国民情绪，即网络民意，就是公众通过网络平台所表达的思想、观念和价值倾向，民意搭上网络快车，对推动政策议程产生更大影响。舆论丛林、民意联盟到能量施压的逐步升级，对政策议程产生持续、渐进的推动力。网络提供了相对自由、多元、便捷的民意表达渠道，网络舆论丛林的碰撞引发层出不穷的舆论浪头，提高了政府对国民情绪感知度；随着舆论浪头涌动，网络大V、媒体名人等意见领袖等通过吸引、说服、传播等手段，对舆论浪头进行翻转，建立起民意联盟；网络民意联盟实现了压力势能聚合，巨大的民意能量加诸政策议程，必会产生强大议程冲击力。网络民意推动政策议程设置过程，对政府社会管理政策制定具有重要导向作用，这主要体现在议程设立上[24]。 (1)网络民意推动下政府与民众就政策议程实现软化互动。网络社会政府仍主导政策议程，但方式从强硬推行变为软化互动。政府放弃政策霸权地位，主动放低姿态，采取“软化”措施保证政策施行。“软化”是一个很长的过程：思想漂浮、提出议案、作演讲、草拟政策建议，然后根据反应修改议案，并且再一次漂浮起来[22]148。面对活跃的网络民意、多元政策共同体和网络监督，政府无法刻意规避或忽视某一群体，为了政策高接受度，开始主动寻求网络便利，潜移默化开展心理“软化战”的同时，根据相关利益群体反馈不断修改建议，在不断“软化”和“互动”过程中，完成对政策推行的奠基。 (2)政府与网络关系表现为监管和互动。活跃的网络民意改变了政府对网络的态度，不再实行简单的高压控制，趋向监管和互动的良性循环。监管强调调控，互动意在接纳。网络社会发展和公民意识觉醒是并行的，网民纷纷阐述意见和观点，这种急切的情绪化表达，在自由宽松网络环境下，容易演变为被控制的网络舆论，对社会稳定造成威胁。网络舆论的演进机制，倒逼政府实现治理方式跟进，在权威信息发布、主流舆论引导、网络纪律管理以及突发事件应对方面占领舆论最前沿和制高点。舆论制高点上的监管，才具有构建理性议程互动的权威性。 (3)伴随网络民意成长起来的新意见阶层，成为政府重要的政策合作伙伴。新意见阶层，实际上是随着网络发展而出现的一批关注社会时事、在网络上敢于直接表达意见、并且具有一定影响力的网民。可能不具有多大规模，但却有较强社会影响力，甚至可以成为主流意见群体。新意见阶层关注兴趣和价值取向相近，不仅在网络上代表群体发声，最新趋势是这种网络声音已经延伸到现实社会，完成了诸如“人肉搜索”等线下行动。有别于网络杂乱无章的舆论阐发，新意见阶层意见具有整合性和代表性，凭借与政府良性互动而成为其重要体制外政策伙伴。比如网民自发与主流网站联合发起的“谣言粉碎机”、“灾难寻人”等行动，在特定时期既帮助政府发布最新信息、扑灭了网络谣言和政治谣言，也对社会管理和救济提供了重要智力支持。很多时候政府管理机制不仅仅依靠政府的权威，而是合作网络的权威[19]23。 3.4 政策之窗开启 政策之窗开启是短暂的，需要焦点问题、政策备选方案和政治力量的耦合。网络在焦点问题出现、备选方案可行、政治力量有利、政策企业家活动等环节发挥重要作用，使问题被纳入决策议程概率大大增加。 优先权建立是问题进入议程关键。如果事件没有打开政策之窗的指望，参与者就会松懈下来[22]211，相应意见便漂流出政策议程。网络的复杂多变性，使网络热点产生和转移难以预测，却对议程参与者释放了积极信号：众多问题都有成为焦点事件的可能，对保持参与者谋求问题优先权积极性产生重要激励。 政策窗口容量是有限的，当可获取备选方案数量超过政策窗口处理能力时，就会出现“超载”。为把握短暂的窗口开启时机，面对汹涌而来的备选方案，网络发挥了梳理、筛选和呈现的过滤器角色，缓解决策者因方案超载造成的注意力涣散和麻痹，避免重要议题和方案游离。 网络社会造就了一批政治敏感、思想活跃的网络政策企业家。网络信息传播的普泛化，使其可以充分获取政策信息，网络匿名特性激起他们大胆、真实、直接表达意愿的欲望和行为，网络的交互性成为网络政策企业家促进焦点问题、最佳方案、有利政治力量有效耦合的利器。 4 基于网络多源流模型的案例论辩 多源流理论中国化的修正和优化，使得网络多源流模型对政策议程设置现代化具有较强解释力。金登的多源流理论是在247次深入访谈和23项案例研究的基础上提出的，证明该理论具有很强的实践性和时代性，在实践案例中进行模型提炼与验证是多源流科学性的依托。用现实中的出租车案例校验理论，符合多源流理论的科学研究路径，不仅证明了网络多源流模型适用于中国情境，并且发现网络多源流聚合开启了政策议程设置现代化之窗，模型的案例论辩具有重要意义。 4.1 案例选择的合理性 多源流理论瞄准的是议程设置过程的要素输入端与要素汇集—议程产出端[25]，作为政策过程研究工具，尤其重视要素的输入。就议程要素输入过程而言，出租车改革案例的要素输入过程，网络元素明显地作用于问题流、政策流和政治流，修正和优化了既有政策议程过程，典型地体现了网络社会政策议程新特征。就议程输出结果而言，既有上海、杭州、义乌等地方出租车改革方案出台，政策内容明显回应了问题诉求；也有交通部深化出租汽车行业改革两个文件的制定与征求意见行为，虽然某些方面未做实质性调整，但一方面这是征求意见稿，交通部在《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》中表示，政策仍将继续向改革呼声靠拢，并且征求意见行为产生本身，就是多源流推动下的议程输出结果；另一方面上海、杭州、义乌等地出租车改革获得广泛认可，基于试点思维，国家层面最终理性政策输出会借鉴成功的地方经验，实现良好的源流回应。因此，出租车改革可以作为网络多源流模型验证的典型案例。 4.2 出租车改革案例概述 出租车改革大幕拉开关键点在新兴的“网络约租车”(俗称专车)。专车不同于巡游出租车，只接受电话或约车软件召车服务，挂靠于特定运营公司，交管部门发放运营证并进行监督。专车缓解了因巡游出租车运力不足导致的公众出行问题，整合了碎片化和个性化出行需求，这是专车根本生存点。中国专车走红始于2014年7月份，主要运营企业有滴滴、Uber、神州、AA租车等。由于合法性、监管运营等诸多问题都没有国家层面统一规定，从诞生之日起，专车就成为巡游出租车、政府交管部门、社会公众和专家学者口舌之争的焦点，甚至不断引发群体性事件(见表1)，得到地方政府和国家层面重视，并出台相应政策予以回应(见表2)。
4.3 案例论辩 4.3.1 问题流分析：指标构建、危机演进和反馈的有效机制 新媒体信息发布及时、病毒式传播和即时互动，在指标构建过程中具有爆发力和震撼力，微信等即时通讯类社交新媒体是典型代表。微信“引爆”了沉睡问题，构建起普遍性、有影响力的指标，弥补传统触发工具失效。出租车行业份子钱过高、垄断经营等问题存在已久，重要性高、社会影响力大，早该被纳入政策议程。虽然出租车司机及乘客不满且不断抗议、投诉、上访，但一直无果，长时间搁置原因出在触发机制失效。专车的迅猛发展和剧烈搅局，通过网络问题扩散和新媒体议程助推，使该问题短时间内进入政策议程。南京罢运事件中，巡游出租车司机面对早已存在的份子钱和专车监管问题，向南京交管部门投诉失败，传统触发机制失效，司机们才不得不求助于网络。在微信倡议书号召下，线上倡议发展为线下罢工，司机们借助微信平台表达利益诉求。在用户数量为6.5亿[26](截至2015年9月)的微信支持下，该问题得到爆发式关注，并且影响外溢到其他网络媒介：罢工行为通过贴吧、微博等网络平台直观全面地展现给政府和公众，各门户网站纷纷推出专题报道。新媒体对出租车问题的指标构建和有效触发，弥补了传统的上访等“自下而上”问题触发机制的滞后和失效，尤其是传统议程受阻后，网络新媒体的触发工具作用愈加凸显。 网络强大的信息搜罗和舆论整合功能，为焦点事件演进和危机背景酝酿提供了信息和平台支撑。自由、匿名、交互传播的网络社区论坛即是典型代表。“网络社区”介入触动相关部门，事件迅速升温，危机背景得以迅速形成。在天津出租车事件中，共发生过两次罢运：5月21日和5月25日，在第一次罢运所积累的网络舆论基础上，对该问题的讨论和热议没有停止过，第二次罢运本来就容易产生很强共鸣。而真正推动共鸣触及政府部门并导致政策出台的，还是新媒体。著名的猫扑社区在5月22日发布热帖《再致客管办的一封信》，直指天津市客管办，指出其“政策怠惰、应对不利”等五大问题，引发网友热议，短时间内公众参与6000余次，引导公众将不满的网络情绪理性地指向相关部门，天津市客管办被迫表态。在危机背景笼罩下，这一“质”的触发，将决策者卷入事件核心层面，使其无法漠视指向自身的社会问题，不得不进行应对，政策议程在新媒体介入下进程加速。 网络权威在焦点事件的持续反馈、决策监督等方面作用独到。官媒的新媒体应用等“网络权威”聚合舆论，强势压力触发对事件本质关注。不同于非官方新媒体，新华网、人民网等官媒的新媒体应用和政府客户端，在很大程度上体现决策者意志，强大的政府后盾使其具有高度权威性和广泛受众群体。高能量的网络权威通过持续反馈和决策监督，促进社会问题本质充分暴露，在关键节点可以影响甚至支配政策行为。在南京出租车罢运事件中，人民网提出质疑：“出租司机认为专车分了自己的蛋糕，觉得相关部门对专车和黑出租整治力度不够。而媒体却为‘专车’挑战出租车公司暴利模式叫好，‘专车’分蛋糕，你提供的蛋糕，够市民吃吗？”1月7日新华网评敲山震虎：“出租车经营权的垄断，养肥了少数人，害苦了一批人……这种利益模式早已板结，针扎不进，水泼不入，成为百姓出行改革路上的‘坚冰’。”前者的质疑倒逼政府对专车和黑出租更严格管理，后者则直接促成了南京市出租车承包费降低和运营费停收。在国家级网络权威强势压力下，地方政府政策议程被迫展开，全国性政策议程触发指日可待。 4.3.2 政策流分析：网络虚拟接触下政策话语权博弈 网络整合了分裂的政策共同体，各个政策共同体借助网络获得均等政策信息，通过虚拟接触达成方案共识。出租车改革案例中，在微信、微博、门户网站等网络媒体提供焦点事件和政策信息的基础上，公众和决策者的虚拟接触有很多次：1月13日罢运事件当天，一项6178人参与的新浪微博投票中，对近期多地出租车罢运的原因，73％的网民认为“出租车行业垄断导致份子钱太高，师傅收入低”，51％的网民认为“专车是个好东西，竞争打破垄断，提升服务质量”，将矛头直指出租车行业最核心的“份子钱”问题和垄断问题；网络舆论一边倒地支持专车，普遍观点是专车一定程度上抢了出租车生意，官方是在保护出租车公司这个垄断群体的既得利益。面对这样的网络舆论和质疑，义乌、杭州等城市被倒逼进行市场化改革“以正视听”。最典型的虚拟接触是地方政府政策之窗开启前，部分有见解的网友提出了合理化改革措施，得到了相关部门重视和采纳，明显地体现了公众通过虚拟接触发表意见影响政策议程：天涯ID明月大江清风提出的“公司化驾驶员”、微信ID出租之道提出的“私家车不能进入到约租车行业”、天涯ID珠江深水鱼提出的“约租车驾驶员进行正规化管理和标准考核”、深圳论坛ID南云楼更是尖锐地提出“管理部门事实上已再无任何理由强制出租车行业必须‘专营’”、“将出租车运营权和定价权交给市场”等系列人气颇高的网络建议，很多都以政策条文形式，出现在了义乌市、杭州市、上海市和交通部的法规中。这种类似“上书”的虚拟接触，在政策方案形成过程中的作用不言而喻。 网络社会中政策共同体对政策话语权争夺的博弈有新变化。决策者开始走出封闭的体制，非官方政策共同体利用专业知识和网络平台争取政策话语权。比如，在征求意见稿出台后，10月15日北京大学国家发展研究院举办的专车政策研讨会，一跃成为网络关注焦点，该政策主要制定者在未接到邀请、未亮明身份情况下闻讯“夜潜”该研讨会，主动听取与会专家、学者、企业家等人意见，政府官员积极主动寻求非官方政策共同体建议，成为网络社会政策流新特点；12月20日北京大学法学院、《财经》杂志与中国政法大学等知名高校法学院及研究中心，联合发布《计程车客运服务产业监管条例示范法草案(征求意见稿)》，旨在为网约车管理规范提供参考蓝本，成为网络热点，引起政府重视和社会广泛关注。 4.3.3 政治流分析：网络民意的“三柄利剑” 伴随着政府政策态度转变和新意见阶层崭露头角，网络民意能量积蓄、升级，使议程中的问题逐步进阶。在出租车改革政策出台过程中，网络民意扮演重要推力：“言”、“随”、“压”是“三柄利剑”，是舆论丛林、民意联盟、能量施压三阶段的具体表现。 以“言”推动社会问题进入政策议程：在出租车罢运事件接连发生后，网民热议所形成的意见观点得到各主流网站重视，纷纷推出专题报道，最出名的言论是网友“谁动了政府的蛋糕”这句话，短短8个字，却将市场与垄断、公众和政府、专车与巡游出租车等多个博弈主体斗争内幕呈现出来，这与和谐社会和治理现代化反差极大，反差的形成是社会问题得到重视的一种路径。 以“随”推动事件升温：出租车罢运发生后，网民通过随贴、投票等方式，迅速形成了一定的政策倾向基础，天涯社区、猫扑社区、出租之道等公众网络平台开设的专版讨论累计浏览量近35万，跟帖6000余条，通过舆论积累与跟随形成的网络民意联盟，成为政策发展重要推动元素。 以“压”倒逼事件转向：本系列案例中“压”作用于两方面：(1)当出租车群体事件发生后，网络舆论深度挖掘事件根源，“黑幕说”、“蛋糕说”、“利益说”在政府改革当下本来就具有高敏感度和关注度，加之群体性事件的网络危机背景酝酿和现实影响，更有《再致客管办的一封信》类直指政府部门的网络热帖，倒逼地方政府出台相关政策措施；(2)从2015年初辽宁、南京，再到后来义乌、杭州、上海等地方政府政策落地，得到广泛支持，同样饱受问题困扰但未出台新政的中央和其他地方政府，面临着更大压力。深圳论坛ID深坛编辑部在义乌《出租汽车行业改革工作方案》出台后，发布热帖《出租车管理制度改革，深圳没理由再落后于人!》，直言“义乌这样一个县级市都能做到，如果深圳做不到，就与‘中国改革开放窗口’、‘先行先试’城市身份太不般配了”，短时间浏览量达11,843人。在如此能量强悍的网络舆论压力下，深圳市表态将积极借鉴其他城市经验，深圳交委表示将制定出近5年网络约租车的发展规划及实施方案。同时，作为全国交通主管部门的交通部也承受着来自网络民意和各地方政府的双重压力，出租车规范亟需全国性标准，尤其是随着上海、杭州等地政策落地，网络舆论更是集中压向交通部，于是在上海市出租车改革方案落地第二天，交通部便公布了全国性政策意见征求稿。 4.3.4 政策之窗开启 网络使政策耦合时机显现度和可预期性增强，提高了政策之窗切脉准确性。网络新意见阶层和政策企业家发挥了重要作用。部分新意见阶层发表言论和网络活动，不是谋求个人利益或解决问题，而是推广所尊崇的价值观念，比如有网民呼吁独立、公平、大众参与等主张，从根本的价值观层面上打破了源流汇合壁垒。网络政策企业家和新意见阶层，借助网络的问题界定、方案筛选整合功能，在公意丛林和决策者之间寻觅机会，当问题流和政治力量有利时，奉上了诸如“取消份子钱”、“出租车行业市场化”等可行性备选方案，推动源流耦合的实现。 5 网络多源流聚合开启政策议程设置现代化之窗 多源流理论肇端于西方开放性、多样化的政治系统，在中国化过程中面临着政策环境、政治生态、体制机制、决策模式等问题，网络纾解了多源流模型中国化过程中的源流杂糅、绝对的政策话语权、利益表达制度危机及临时拍板决策等局限。通过出租车改革案例论辩，新媒体、网络虚拟接触、网络民意，和问题流、政策流和政治流有机聚合的网络多源流元素参与政策系统，契合中国政治与社会发展趋势，本质上反映了民主政治的茁壮成长，促进政策议程中政府、社会与公民关系调整和合理化，开启了政策议程设置现代化之窗。 政策问题建构一直处于前沿地带，网络空间中的政策问题建构出现的新特征表明，这个前沿地带发生了根本性的变化[27]。网络多源流推动下，政策议程设置现代化是基于网络政策议程形成内在逻辑的，集中体现在政策议程模式嬗变过程中的，在思想层、制度层、行为层和发展层构建起相应标准体系的有机过程。 5.1 政策议程设置现代化的标准体系 标准是衡量事物的准则，标准体系是“一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体”[28]。蒂特马斯认为，价值导向的评价标准成为标准体系的核心和主流，价值维度研究在政策探索和实践中意义重大：“最低限度，我们有责任清楚说明自己的价值；当我们讨论像社会政策科目时，我们更有这么做的特别义务。”[29]以价值标准为核心的标准体系是政策议程现代化的重要内容。对网络多源流推动下政策议程设置现代化标准体系的探索，既需要从经典现代化理论中寻求依托，更重要的是基于中国国情，诉求于网络多源流模型中的价值元素析出。 一方面，现代化理论历经半世纪积累形成了庞大理论体系，经典现代化理论、后现代化理论和第二次现代化理论，以及社会学领域的现代性研究，都可以成为我国政策议程设置现代化的借鉴标准。其中，经典现代化理论不仅可以解释发达国家18世纪工业革命到20世纪中叶发展过程，亦可解释发展中国家追赶世界先进水平的过程。经典现代化理论分为政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和个人现代化等分支，对现代化做了全面衡量，如表3。 除经典现代化理论，社会学家英克尔斯的人格现代化理论，对政策议程设置现代化标准体系的构建也有启发性。他将个人现代化视作国家现代化过程基本因素，人的现代化是现代化赖以进行并取得成功的先决条件，并提出以态度、价值观和行为方式为核心的现代化12项标准。 另一方面，网络多源流撬动了政策议程现代化，政策议程设置从封闭、机械、集权，转向开放、科学、参与。俞可平认为现代化治理关键在于善治，善政是通向善治的关键[30]，善政重要内涵就是政策议程现代化，并提出了我国善治的10个要素和标准。网络多源流模型基于善治标准析出的价值元素，构成中国政策议程设置现代化标准体系的要件(见表4)。 由此可见，中国政策议程现代化以“理念改革创新”和“需求导向制度健全完善”为基石，是民主政治基础上的现代化。根据标准体系范围和特征，可大致分为四个层次：思想层、制度层、行为层和发展层。四者并不是独立运作，而是互相渗透、共同作用的有机整体。(1)思想层对政策议程现代化起引导性作用，要求合法、稳定、公正；(2)制度层规范、约束政策参与者和回应制度诉求，要求法治、有效、专业；(3)行为层激励和引发正向行为，要求廉洁、责任、回应、透明；(4)发展层统筹政策系统目标和发展趋向，要求参与、独立、平等、开放。 5.2政策议程设置现代化的内在逻辑——网络政策议程形成(参见图3)
注：椭圆虚线表示相互影响的循环过程。 图3 网络议程设置形成逻辑图
网络社会政策议程设置现代化基于网络政策议程的形成，其逻辑主要有两种。 (1)社会问题在进入政策议程过程中，由于“内谏—吸纳”途径受阻滞，进而转向网络形成网络政策议程。一方面，政府不作为导致相关利益群体诉求得不到回应，而他们本身没有足够资源和力量使该问题上升为政策议程，他们不得不求助于进入门槛低、影响力大的网络媒体，或直接将情绪发泄在网络上。另一方面，政府行为不当。当诉求处理方式与相关利益主体诉求有差距时，该群体想继续诉诸政府部门，但是时常遭拒，他们不得不寻求其他诉求途径。通过网络抗争对政府施压是一种有效方式，抗争过程中还伴随着典型受众心理，如比较效应、从众效应、“不闹大不解决”心态、不信任心态、受害者心态、求尊重心态等。 (2)网络民意自觉推动网络议程形成，取决于网络特点并且有明确渐进过程：第一，网络热点产生与呈现。只有话题具有公共性，或者带有明显情感刺激倾向，才更有可能成为网络热点。第二，网络热点讨论。热点呈现后，不同网络群体会根据自己利益和价值倾向，对热点事件进行讨论，但不仅限于事件本身，因为网络可以不断提供新信息、线索、思想观念，问题讨论深度、全面性、代表性、延展性都会有质的飞跃。第三，网络意见趋同。争论并不是无休止的，最后肯定是某种价值观占据主导，网络意见趋同。胡敏中提出了“价值共识最大的可能性在于公共价值的存在”的观点，因此网络热点趋同标准莫过于正义和公共价值观。 5.3 政策议程设置现代化的现实表征——决策模式嬗变 现代化的公共决策模式，需要多元主体共同参与、决策系统内部要素高度协同，自发地促进公共决策效能得以最大化的发挥[31]。与美加等国网络媒体相比，中国网络媒体发展与社会转型和现代化过程并行，显示出更强大的政策议程功能，传统决策模式随着网络元素政策参与发生了嬗变。综合王锡锌的“决策模式七要素”[32]、张红凤的“公共决策模式五要素”[31]，决策模式核心因素可归纳为决策过程、决策主体和决策机制。网络多源流推动下政策议程设置现代化的现实表征，集中体现在政策议程模式转变过程中，网络通过影响决策过程、决策主体和决策机制，促进政策议程设置的现代化嬗变，开启了政策议程设置现代化之窗。 (1)决策过程由“闭门造车”向“开放吸纳”转变。社会问题怎样才能引起决策者关注，过去是一个单向过程，即决策者依靠自身判断确定哪个问题可以进入政策议程，类似于“闭门造车”，封闭的决策过程缺乏诉求回应动力。网络使各种问题主动呈现给决策者，并成为问题的过滤器。网络正在打破封闭的政策议程“黑箱”，在诸多成功网络议程面前，政府开始主动征询和回应民意，对网络的态度由过去简单粗暴的封堵排斥，到现在开放接纳，甚至主动寻求。在政府维度，决策过程透明度和回应性趋强，越来越重视法治和责任；社会与公民维度，通过网络的政策参与，为政策议程改变提供了机制和意识保障，政府态度转变也正向激励了网络对社会问题的筛选和呈现，向制度化、科学化、合理化的良性方向转变。 (2)决策主体由“精英主导”向“大众参与”转变。我国以往政策实践很明显体现出精英决策模式，一项决策的做出首先源于高层领导对现实的把握和推动，否则无论现实对某些政策的需求多么迫切，都不能自动地将政策需求输入政治过程[33]。传统政策议程中，三种源流并不是独立平等的，互动不明显，可控性强，政治流贯穿决策过程，并发挥主导作用。随着网络社会到来，三大源流互动变得明显有效，充斥议程始终，并不再是松散的结合，其关系更加复杂微妙，政治流虽然仍可左右政策议程设置，但是问题流和政策流借助网络新媒体，平衡了三者力量对比，各自发挥着重要作用。公众及利益群体有了顺畅的利益表达渠道，积极要求并主动参与政策议程，团体协商民主、体制内外协商民主使政策制定者的“权力”受到了各方力量抗衡。网络情境下多元政策参与主体，衍生出一系列新议程模式，不仅有“跨越式渗透”、“网络煽动式施压”，多元政策协商主体更可通过专业知识优势、对某领域进行精深研究和证据搜集、网络大数据信息库建立等方式主动吸引决策注意力，比如北京大学国家发展研究院专车研讨会成为网络热点，吸引了交通部官员主动参会。网络社会决策主体由“一元式精英主导”，向“多元化大众参与”的参与式决策转变。 (3)决策机制由“经验控制”向“理性沟通”转变。决策机制转变包括两方面内涵，一是决策思维优化，二是沟通渠道制度化。传统决策属于典型的以决策者为中心的经验型决策，决策依据是既往政治经验、思想观念、道德判断、法律观念等，作为决策中心的政府控制决策话语权，是主观经验性和权威控制性的结合；开放的制度性沟通渠道不完善，民意表达呈现出暴力化、非理性、不可预测的突变特征。随着网络发展、政治生态和治理模式改变，一方面，网络正在实现对决策者政策话语控制权的解构，通过发散性多元化的决策思维提高决策科学理性，决策者和公众更倾向于被证据和决策成本说服，而不是权威、经验、突发事件和政治思想带来的压力。另一方面，网络衍生出各具特点的政策议定场所，构建起制度化的沟通渠道。各政策场所的“虹吸效应”将最适合在本场所内解决的问题吸引到周围，微博、微信、社区论坛、官媒的新媒体应用等，在问题界定、推进、讨论、动员、澄清等方面各具优势，时效性、权威性、回应性等方面各有所长，公民能在最恰当时机选择最合适的利益表达渠道。配合线下的人大、上访、座谈等传统渠道，沟通渠道多元化，缓解了利益表达制度化危机，并为新制度建立进行了有益探索。比如网络问政制度，肇端于躲猫猫事件，后经过洛阳网民任市代表、人民网建立起全国性领导干部留言板等网络事件助推，已经从个别临时性行为，演变为制度化、常态化的政府网站、专门的问政平台、官方问政信箱、政府网络发言人等形式，成为民意新出口、监督新途径、解决问题新载体。 5.4 政策议程设置现代化的现实价值 公共政策是国家和政府管理活动的指导准则，是国家立法、司法、行政及政党活动的核心问题之一，在国家治理现代化情境下，公共政策现代化研究具有重要现实价值。政策议程设置作为公共政策的瓶颈，其现代化程度将直接影响公共政策，乃至政治、社会的现代化进程。政策议程设置现代化价值，体现在亨廷顿认为的政治现代化三方面：权威合理化(政治价值)、结构分离(政策价值)和政治参与(社会价值)。 (1)政治价值。政府现代化实质上是权力和利益问题，20世纪的马克思主义者论证了权威结构合理化努力的正当性，中国特色政治制度是单一权威领导下的社会主义民主，权威结构合理化需要高效、科学的多元参政和民主协商，党和政府历来重视参与式民主发展。政策议程设置现代化具有政治正当性，因为它推动了参与式民主发展，网络社会中问题界定高效、精准，决策大众参与，民意推动决策等出现，为服务、透明和回应型政府治理模式建设提供了启迪。 (2)政策价值。政策议程设置是社会问题转化为政策问题的关键一步。由于公共政策是一种权威性资源分配，因此问题认定和议程设立甚至比决策和执行过程更为重要。现代化政策议程设置过程中，结构分离实质是权力分离，绝对的政策话语权被解构，网络推动不同政策共同体参与政策话语权博弈，政策系统封闭的黑箱被打破，决策者始终需要主动和被动吸纳体制外力量，直接影响到问题界定，以及后续的政策制定、执行、评估等政策过程，公共政策日益合理、科学和民主化。 (3)社会价值。亨廷顿认为社会层面的现代化，体现为社会组织和个人价值观、态度期望和行为的根本转变。网络社会为政策议程设置的大众参与提供了平台、渠道和智力支持，唤起了大众公共性意识的回归，社会大众不再局限于政治旁观者角色，网络政策议程出现使公共事务隔膜状态被打破，大众期望、政治价值观和行为受驱动于网络时代政策议程设置嬗变，发生根本性改变。政策话语权均衡和利益诉求的制度化，使政府、社会和个人关系整体趋于平衡与稳定。 6 结论与展望 6.1 结论 网络多源流聚合开启了政策议程设置现代化之窗。网络社会中的政策议程设置，基于传统政策议程触发机制失效、“内谏—吸纳”参政渠道受阻的逻辑基础，受驱动于现代型治理模式发展和公民意识觉醒，网络成为政策议程设置现代化的关键。新媒体触发工具角色搭建起社会问题成为政策问题的桥梁，政策问题确定过程由“闭门造车”转向“开放吸纳”，政府借助网络实现了精准化、制度化、高效化问题筛选，政府回应和法治意识趋强；政策共同体借助网络进行虚拟接触，实现高自由度的参政纵深，政府逐步开放政策议程，由“精英主导”向“大众参与”转变；政府更加重视科学的决策依据和成本，民意搭上网络快车变身强力的政治流，政府不断强化与多元政策合作伙伴的沟通，决策机制由“经验控制”向“理性沟通”转变；现代型政策企业家敏感地利用网络平台和政府治理现代化趋势推动政策之窗开启。借鉴西方经典现代化理论，诉诸中国情境下网络多源流模型中析出的价值元素，建立了思想层、制度层、行为层和发展层有机协调的中国政策议程设置现代化标准体系，并探讨了政策议程设置现代化的政治价值、政策价值和社会价值。 6.2 展望 中国情境下网络多源流模型中析出的价值指标(参见表4)，不仅反映出政策议程设置现代化的标准，还揭示了一些更深层次问题。在政策议程设置中，“参与”现代化率最高，表明公民对政治生活和社会生活参与度加深，政府放权过程逐渐实现。“开放”现代化率较高，公众舆论平台和表达渠道顺畅，得益于网络信息载体形式多元化和个性化，我们已经进入一个开放的社会，社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体肩负社会治理职责的时代正渐行渐远[34]。“合法”、“回应”、“有效”、“平等”、“独立”现代化率一般，政府虽力图建构权威舆论中心，但公民对权威的共识和认同并不仅限于权威信息公开披露，还在于对网络信息与政府管理方式和效率，尤其是面对日趋常态化的公众网络问政，政府能否做出具有较高公信力的满意性回应。现代化率低的指标，既反映网络多源流影响力局限所在，也应成为政府主动寻求更多有效途径的改革方向：法治现代化还需更新治理理念，目前互联网政策法规“堵”重于“疏”，法律规范如何与网络表达自由实现动态平衡，仍然是网络现代化治理薄弱环节；现代化治理追求动态稳定，基于政务公开透明的公民与社会的政策能量，经由独立顺畅渠道正向释放，推进网络政策议程制度改进，而制度是现代化改革的长久动力；责任型政府需要组织机构和公职人员规范自己行为，将义务与职责内化于治理过程中。本文对网络社会政策议程设置现代化的探索是初浅的，构建更加完善的政策议程设置现代化制度、技术、管理等标准体系，探索政策议程设置现代化路径将是学者们继续努力的方向。
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从“多源论”看网络社会政策议程的现代化_议程设置论文
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