不断增大的地区差距对我国政治稳定的危害——兼论解决这一问题的方法和步骤，本文主要内容关键词为：这一论文,步骤论文,差距论文,稳定论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，中国大陆不断增大的地区差距已经引起了各级领导和专家们的高度重
视。但由于对这一问题形成的原因、发展趋势及其对中国未来政治经济发展的影
响尚未形成共识，因此，对这一问题的举措仍处于议而不决的状态中。在我看来
，这是相当危险的。
尽管中国政治经济形势中存在着种种困难，诸如国企改革困难重重、通胀问
题尚未获彻底解决、腐败之风尚待根除等等。但中国将来政治稳定最根本的潜在
危机在于：东西部之间、内陆省份和沿海诸省，尤其是东南沿海各省（市）之间
经济发展中的差距日益拉大。这一趋势，如果不加以控制和扭转，将会导致严重
的后果。它的可能危害，可以从以下三个方面加以认识。
第一，中央和地方关系紧张，矛盾激化。
最近一个时期，中央与地方的关系成为国内论坛中的一个热门话题。争论的
焦点，在于放权与收权之争。有一种主张认为，中央与地方关系紧张主要是由于
中央对地方“分权让利”过多所致。因而，解决这一问题的方法在于一方面进行
适当的“权力回笼”，另一方面重新调整中央与地方在权力分配中的关系。这一
主张实际上并没有抓住问题的要害。因而实施起来将会非常困难，甚至会导致更
大的混乱。
首先，所谓“权力”，实际上包含着两个不同的概念。一个是“权限”，一
个是“权威”。简单地说，前者是指管理的范围；而后者是指管理的力度。同世
界上一些国家相比，中国中央政府的“权限”是很大的，尽管改革开放以来中央
对地方做了一定程度上的“分权让利”，中央仍然保有对政治经济各领域直接干
预的权利。其干预的领域之多、范围之广，在世界各国中都是罕见的。这一点，
不仅仅是由中国的社会主义制度所决定，也是中国目前的经济发展水平所必需的。
中央与地方关系紧张的主要表现，在于中央“权威”的大幅度滑坡，甚至到
了有令不行、有禁不止的程度。各国中央政府的“权限”可以根据国情的不同而
有较大的差异。但是，任何中央政府的“权威”，都必须是强有力的。
中央权威近来低落的趋势，与８０年代末以来各地区经济差距不断扩大有着
直接的联系。马克思主义的一条根本原理，是经济存在决定社会意识。经济上差
距，必然导致不同的政治要求。尽管近年来中央反复强调“与中央保持一致”，
但中央的各项政策仍然常常被各地或明或暗的软磨硬抗所化解。这并非由于中央
放权过多，更不是各地有意和中央作对。而是在各地经济差距日益拉大的情况下
，中央的各项政策很难兼顾各地区不同的要求和利益。一项新政策或新措施出台
后，往往是东南沿海各省支持，则内陆发展滞后的地区必然反对；而鼓励支持内
陆发展的政策，又常常被发展得快的地区抵制。对于不符合自身利益的中央政策
，各地方要么“上有政策，下有对策”；要么“突破政策”。而对未来政治稳定
危害更大的是：由于各地区差距日益拉大，中央的政策和措施往往会出现很多盲
点，于是各地区不得不自立政策。如此一来，一方面有法不依，一方面政出多门
。政策越多越不管用，号令越大越不算数。
地区间差距的增大导致中央权威下降，而中央权威下降又进一步加剧了各地
区政治经济利益的差异。这样的恶性循环，如不加以控制和扭转，后患无穷。
第二，随着地区间经济差距的不断增大，国家作为一个政治实体的
凝聚力不断下降。
前面已经谈到，马克思主义的一条基本原理是经济上的差距，必然导致政治
上的不同要求；政治上的分裂源于经济上的离异。从历史上看，任何一个大国，
如果其内部地区间的经济差距到达１：４或者更多，便很难维持下去。从古罗马
帝国，到２０世纪的苏联，这一规律被一再证实。世界四大文明古国，只有中国
作为一个完整的政治实体保存下来。其中一个根本的原因，便是秦汉两代，大力
推行“书同文，车同轨”，统一全国货币，从而形成了统一的经济市场；自隋唐
以后，更开挖运河，兴修驰道，使得全国各地经济基本平衡发展。其间尽管经济
中心自黄河流域移向长江流域，各地区经济上的差距始终维持在一个可以容忍的
水平上。建国以来的工业化进程中，中央在政策和发展战略上强调内陆地区的发
展，使得地区间基本保持了一种强制性的平衡。今天，这种平衡格局被冲破了。
在这一新的形势下，政策的制定者面临着一个前所未有的挑战：如何在地区
间经济差距不断扩大的情况下维护国家的安定团结。前苏联的教训尤其值得借鉴
：苏联解体之前，西方观察家们和苏联领导集团都认为，苏联政体中离心力最大
的是中亚的诸加盟共和国。因为这些加盟共和国在人种、文化、宗教等各方面都
和苏俄主体有着不可克服的差异。但在苏联解体的过程中，闹的最凶最先离苏而
去，并因此触发苏联崩溃的却是那些俄化最深、经济发展最好的几个欧洲加盟共
和国。原因其实很简单，中国有句古话：穷人抱团，富人分家。值得注意的是，
前苏联解体之时，其欧洲几个发展得快的加盟共和国和中亚发展滞后的地区在经
济上的差异是１：３．８，接近所谓１：４的临界点。
目前，中国东部和西部的经济差异已普遍接近或超过１：４。而东南沿海地
区和诸如贵州、甘肃，等省份的差距比已接近１：７甚至更高。相比之下，发展
中国家地区间差距最大的国家如印度、墨西哥和巴西，其差距比一直保持在１：
３上下；而德国东德和西德间的差距也由统一之初的１：５迅速地下降到今天的
１：２左右。美国和加拿大东西海岸线发达地区和内陆地区的差距比一直在１：
１．７以下。
中国地区间经济差距如此之大，不仅造成了中央与地方关系紧张，更导致了
地区间在政治经济利益上的冲突。这些冲突与矛盾，不仅仅加大了中央调控与仲
裁的难度（从而导致中央权威的下降），更严重的是，它极大地削弱了整个国家
的凝聚力。
此外，中国内部地区间差距的不断扩大，也给外部敌对势力实行分化政策造
成了可乘之机。目前某些人正试图在这方面做文章，这是很值得注意的。
地区差距和由此而导致的中央权威的降低并非一朝一夕形成的问题。因此，
解决的方法必须是循序渐进、并基于一个完整的战略思考之上，有目的、有计划
、有步骤地进行。走一步看一步，“摸着石头过河”固然有一定的实际意义，但
我们必须认识到，中国是一条既宽且深的大河。重大问题上一旦失误，难免有陷
入灭顶之灾的危险。
篇幅所限，解决问题的办法笔者认为可以从以下几个方面着手思考，试简述
第一，在政策上确立鼓励扶持内陆地区快速发展的措施，尽快缩小
地区差距。
不同的自然环境和资源导致地区经济发展的不平衡。从这个意义上说，地区
差距是绝对的。但是，过去十几年中地区差距的拉大，从很大程度上看是政策导
致的。不可否认，“让一部分地区先富起来”的政策在改革开放之初是绝对必要
的。没有这条决策，就不会有今天的大好局势。但是，随着新形势的产生，政策
的制定者们应该充分认识到促进内陆地区发展的重要性。令人高兴的是，中国共
产党的十四届五中全会上着重强调了促进内陆地区发展的重要性。但在具体政策
的制定上，还有待进一步地完善。必须充分认识到，贫富差距，不仅仅是经济上
的，也是政治上的。“富人不愿意和穷人一起过”乃是人的本性，决非理想和纪
律所能克服。要从根本上解决问题，消除隐患，必须明确促进内陆落后地区发展
的方针和政策。这样做，本身便是在加强中央权威。
第二，以立法的形式坚决打破各地区之间的封锁与隔阂，促进国内
统一经济市场的形成。
地方保护主义是经济全面均衡发展的大敌，是最具破坏性的以行政手段干预
经济发展的形式之一。改革开放以来，地区保护主义日益大行其道，各地区在产
品流通、金融流通、市场开发等各方面互相设限封锁。如此经济混战不仅导致政
出多门，管理混乱。更严重的是，地方保护主义最终保护的是落后，使穷者愈穷
，富者更富。中国是发展中国家，对外实行一定的保护措施是必要的。但内部市
场必须在中央统一政策下完全开放，尤其是富裕地区对落后地区更应如此。西方
的一些苏联问题专家指出，前苏联的分裂源于经济市场的分裂。这一见解，是很
中肯的。发达国家的历史表明，统一国内经济市场，是经济起飞、国家强盛所必
须要走的一步。美国的南北战争，从根本上说是南北经济冲突所致。美国经济自
内战后飞速发展，并不是因为南北战争打破南方的奴隶制，而是因为统一了国内
市场。事实上，在当今所有发达国家的经济立法中，对任何形式的地方保护主义
都是严惩不贷的。
第三，加强税收管理，从经济上和行政组织上确立中央地方两套独
立的税收系统。
中国文明以一个政治实体的形式保存下来的另一根本原因，是历代王朝均强
调中央对税银、漕粮的绝对控制。王朝的衰败，自然与政治上的腐败和黑暗有直
接关系。但政治上的腐败却是通过对税银、漕粮的侵蚀而使王朝不战自垮的。起
义暴动只不过起了“墙倒众人推”的作用而已。漕粮、税银一旦不济，朝中即便
有有识之士，也是回天无力。明末崇祯便是一显例。历史教训，值得记取。
改革开放以来的利改税举措，是十分必要的。但是，由于没有统盘规划，措
施乏力，以致地方大举侵蚀中央财政。这不但导致中央财力大降，更使地区差距
大增。旨在克服这一弊病的税制改革，即中央与地方的分税制，确实抓住了关键
所在。但是，由于只是在经济和数字上分开，而行政组织上仍然是原班人马，并
且税收人员的任命和管理仍由地方政府负责。因此，不仅分税制有名无实，反而
给地方侵蚀中央税收创造了更多的机会。在税收制度上，必须效法发达国家，不
但在经济核算，而且在行政体制上将中央与地方两套税收系统完全分割开来。两
班人马，各事其主。中央政府不仅对中央税收系统保持自上而下的绝对控制，而
且要保留对地方税收体制的监控与干涉权。而地方政府无论在经济运作，还是在
人事管理上，都绝不容许干预中央税收系统。
第四，加强和健全中央对金融系统的控制与管理，建立独立的投资
银行系统，坚决切断地方政府对金融系统，尤其是对投资银行的非经济
手段干预。
笔者在８０年代末便提出，中国的经济改革成功与否，关键在于对金融系统
的改革。中国的金融体制，长期以来是作为唯命是从的行政机构存在的。要发展
社会主义的市场经济，必须将银行系统转为唯利是图的企业机构。过去几年中，
在这方面作了卓有成效的努力。但是，这种转变，在很大程度上是迫于形势被动
而行的。并没有经过深思熟虑，因而也就没有一个完整统一的政策。其结果，是
地方政府对金融系统的干预能力大大加强。在金融管理体制上政出多门，管理混
乱，有令不行。这不仅是通胀和投资过热得不到有效控制的根本原因，也在很大
程度上加剧了中央权威的下降。
政治权力，说到底是经济权力。东亚各国和地区——包括日本、新加坡、韩
国和我国的台湾省——经济快速成长，同时保持政治相对稳定的一条根本原因，
便是中央对以银行为中心的金融体制的垄断性控制。西方各发达国家中，表面上
看金融系统是受市场支配，但其整个运作过程都在中央政府和货币当局即中央银
行的严密监控之下，地方政府绝对无权干涉。当然，这种监控不是以行政手段，
而是通过货币发行、汇率、利率和税率等经济手段进行的。
加强中央对金融系统的调控和管理，必须双管齐下。一方面，对目前的体制
进行整顿和改革，明确中央对以银行为中心的金融系统在组织、人事、行政体制
中的统一调配与管理权限，斩断地方政府在这些方面对金融系统的控制。另一方
面，要立即着手建立独立的投资银行系统。在目前形势下，这一点似乎尤为必要
。在一些发达国家中，商业银行和投资银行是截然分开的两个独立系统。投资必
须通过投资银行进行，商业银行绝对不容许涉足其间。而在我国，两者长期以来
混为一体，这不仅给管理造成很多混乱，更为地方政府干预金融运作提供了种种
可乘之机。
如果说税制改革是为了加强中央政府对收入的宏观控制，那么，建立由中央
统一管理，在人事制度上完全独立于地方政府的独立的投资银行体系则是在支出
上加强中央调控能力的根本举措。只有这样，才能真正做到量入为出。从经济发
展的角度看，建立商业银行和投资银行两个独立的金融系统，也是理顺搞活，促
进经济理性化发展的必由之路。在这一点上，西方发达国家和东亚的后起之秀，
都有很多成功的经验值得借鉴。
第五，以立法的形式明确各地区与其经济发展相适应的责任与义务。
权力下放是改革的一项根本措施，对搞活经济、促进发展起到了积极作用。
但是，由于始终没有在政策上明确地将权和利结合起来，“分权让利”不仅削弱
了中央权威，加重了中央财经负担，而且也加剧了地区差距。沿海地区在利用其
地理和资源的优势，大力发展经济的同时，却将其所应承担的责任和负担，或上
交中央或转嫁他人。政策上的缺陷和地方保护主义，更是为这种做法大开方便之
门。比如说，沿海地区大力发展周期短、见效快的产业，却将周期长、短期内难
以获利的产业，诸如基础工业、能源、交通、重工业等推给中央和内陆省份去发
展经营；在大批内地廉价劳力涌向发达地区参加建设的同时，他们的退休保障、
家庭成员的社会福利、子女的教育等却仍由家乡省区负担；沿海地区在大量汲取
各种资金发展经济的同时，却对国企改造、通货膨胀、债务清理等难题极力推脱
。这样的例子，举不胜举。必须以立法的形式逐步地、毫不动摇地明确分权必须
分责、让利必须担险。否则，不但中央与地方的矛盾将日益加剧，地方与地方之
间的离异也会不断扩大。
第六，与建立统一经济市场相适应，建立和发展各省区不同利益、
不同要求直接碰面的机制，改变中央做“婆婆”吃力不讨好的地位，确
立中央在调解地区冲突中的仲裁和制衡地位。
在明确地方责任、打破地方封锁的同时，在中央的指导下，开辟各省直接交
流磋商的舞台。在这方面，可以充分发挥人大、政协的议事作用。同时，也可效
法西方国家，试行省长联席会议制。这样做的目的，是减轻中央负担，很多问题
可通过地方互相协商解决，而中央保留仲裁、审批和程序设定等权力，从而以立
法的形式确立中央在处理地方矛盾中的权威地位。
以上各条，实际上有些已经在开始努力去做。但要从根本上解决问题，还必
须认识到问题的严重性，在解决方法上统盘考虑，有一抓到底的决心。在政策实
施过程中要先后有序，按步就班，宁缓勿急。无论如何，必须认识到地方差距扩
大、中央权威下降已经成为危害安定团结的根本因素，再不下决心全面根治，必
将要付出沉重代价。
（选自《改革》９６年第５期）＊