论全球性食品和能源危机的应对策略，本文主要内容关键词为：全球性论文,危机论文,能源论文,应对策略论文,食品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2007年以来，国际食品价格飞涨。此前就已攀升的能源价格与食品价格相互推动，对全球经济产生巨大冲击。尤其是对依赖能源和食品进口的国家，这无异于一场“寂静的海啸”(the Earth Institute，2008)。迄今，大约有30个国家发生了与食品涨价相关的社会骚乱，食品保障、能源安全与政治稳定空前紧密地联系在一起。如何平衡食品保障和能源需求，因而也成为当前国际社会的一个热点议题(von Braun，2008a)。对于这次食品和能源危机，中国和印度在亚洲率先做出反应，采取了包括出口管制、价格干预和补贴在内的一系列措施。不过，出口限制和价格干预虽然能够暂时减轻粮食和能源价格波动产生的通货膨胀压力，却没有从根本上消除价格飞涨的驱动因素，还可能会因扭曲价格信号而误导资源配置，甚至为今后埋下危机隐患。针对这一问题，本文拟首先依据现有统计资料，说明驱动能源与食品相互竞争的决定性因素。其次，以中国为例，揭示食品和能源价格上涨对低收入和贫困群体食品消费的影响。最后，探讨平衡食品保障和能源需求所应采取的公共行动。
一、驱动能源与食品相互竞争的因素
能源价格震荡上行，是导致食品价格高企易变的一个原因。它直接引发了农机、灌溉、肥料和人工等粮食生产成本的增加。不过，驱动能源需求与食品保障相互竞争的直接因素，是以谷物和油菜籽为原料的生物能源制造。根据国际粮食委员会的报告，在2007-2008年期间，全世界用于制造生物燃料的谷物增加了32％。在用作生物燃料的粮食总量中，美国的份额高达80％。全球玉米总产量为7.77亿吨，其中，世界贸易总量为l亿吨，用作生物燃料的玉米达9500万吨。国际食品政策研究所的推算表明，2000-2007年期间，全球生物乙醇增长对粮食的需求，直接将粮价推高了30％(von Braun，2008b)。
进一步讲，造成此番食品价格高企的需方因素还包括：人口增长对农产品需求的增加，以及工业化、城市化和收入提高引致的食品消费结构变化，即需求向高价值食品的转移。从供方来看，直接和间接起作用的主要因素在于，农业研发和基础设施建设投资不足，生产率提高缓慢，粮食总产的增加滞后于需求的增长。2000-2007年期间，世界粮食产出低于粮食消费，粮食库存因而一直处于下降状态。因此，供给难以迅速应对需求急剧变化的挑战。此外，气候变化、水资源日益紧缺、澳大利亚等粮食主产国遭灾歉收、粮食期货市场上的过度投机以及近20个国家禁止或限制粮食出口，都加剧了供给的短缺(IFPRI，2008)。上述所有因素综合发生作用，促成近期粮价居高不下的态势(参见图1)。
在政府干预下，中国粮价的涨幅目前尚低于国际市场。值得注意的是，推动中国粮价上扬的驱动力，除了以上列举的因素以外，还有如下与本国的制度安排和经济增长方式相关的特殊原因：其一，耕地锐减(参见图2)。自1978年开始实施的农地家庭承包制，仅赋予农民对土地的使用权。虽然，最近30年来的高速工业化和城市化使得耕地的减少不可避免，但在中国现有的社会结构中，农民谈判能力微弱，加之缺少土地所有权，面对地方政府、土地开发商和村干部联合起来强行征地的行为，连原有的土地使用权也难以维护。在这种情况下，土地的稀缺性在价格上得不到体现，制度性滥用和浪费屡禁不止，从而加剧了耕地面积的缩减。这一点，从地方政府瞒报耕地面积的行为中就可以看出来。2004年，查出往年地方政府未报告、但已经被占作建筑用地的耕地达14.77万公顷；2006年，这类被占用的耕地为9.12万公顷。
图1 2000-2007年期间世界主要谷物和石油价格
注：数据和图形由国际食品政策研究所(IFPRI，2008)提供。
图2 1990-2006年期间中国耕地面积和复种指数
数据来源：农业部(2007)。1986-1995年耕地资源数据为国家统计局年报数据；1996年及以后数据根据国土资源部年度公报整理。
其二，农业劳动力弱化。在乡村工业化和城市经济迅速扩张的过程中，大约有两亿左右的乡村青壮劳动力分别进入乡镇企业和城市就业。这一方面是因为他们从非农产业获得的收入高于务农；另一方面，农业人口始终面临人多地少的限制条件。上世纪80年代，平均每个农户经营的耕地面积仅0.5公顷左右。随着耕地的减少，失地或少地的农民也不得不转向城市谋生。问题是，中国特有的户籍制度造成的城市社会对乡村人口的排斥，以及在社会保护薄弱的条件下农地附有的生存保障功能，迫使青壮劳动力在向城市和非农产业转移的同时，把老人和妇女留在村庄照料家庭和经营农业。老龄和女性务农群体较之迁移劳动力体质偏弱、受教育程度偏低，这就限制了新技术的推广和农业集约程度的提高。作物复种指数从1990年的155％到2006年的129％的下降轨迹(参见图2)，即可视为这种变化的一个反映。纵然考虑到1996年耕地面积统计数据调整对复种指数计算的影响，地理学者的研究也已经表明，长江中下游和华南精耕细作地区出现了复种指数降低的趋势(闫慧敏等，2005)。这一区域，恰恰是中国农作物产量最高的地方。
其三，水资源危机。中国北部原为缺水地区，工业迅猛增长和城市急剧扩大使得水资源更加紧缺，这可以从“南水北调”工程那里得到印证。此外，由于废水、废物、废气排放未得到及时治理，全国主要河流水质遭到中度或重度污染，主要湖泊水质恶化。已有的研究表明，污染物质能够通过灌溉残留于农作物，从而危及食品安全。2006年，全国地表水当中，劣质水占到28％(国家环保总局，2007)。多种类型的污染，使素来以“水乡泽国”著称的中国南方，也面临着饮用水和农用水短缺的威胁。
其四，在对财政资源的竞争中，农业处于劣势。迄今，国家用于农业的财政支出金额逐渐增加，但这个项目占财政总支出的份额却在缩小，从1990年的10％，下降到2006年的6.5％(农业部，2007)。这一变化趋势，显示出农业的公共投资力度相对减弱。其结果之一，便是农业基础设施老化失修(万宝瑞，2008)。近年来，中国政府以“工业反哺农业、城市支持农村”为原则，取消农业税，向农民发放种粮补贴，以及购买农机、柴油、化肥、良种和良畜的补贴，等等。2007年，这些优惠总计1500多亿元人民币。不过，这依然远不及国家对成品油的价格补贴。同年，油价补贴超过了2200亿元(珑铭，2008)。有鉴于农业用油只占社会总需求的7％左右，城市居民的人均能源消费高于农村，油价补贴实质上意味着城市人口和非农企业更多地享用了财政资源。
如果说，世界经济增长对矿物能源的过分依赖，排挤了农业投资和发展的机会；中国的案例则进一步表明，发展政策中的城市偏好，在牺牲农民利益、打破生态平衡的同时，埋下了危及食品保障的隐患。
二、食品和能源危机对贫困人口的影响
关于“能源安全”，国际能源署(IEA)一直以来强调的都是供给安全。当前尤其关切的是，在一个全球化的市场上，包括石油、天然气和电力在内的能源供求平衡(Houssin，2007)。对此，主要出口国和进口国由于立场不同而见解各异。不过，国际社会对于“食品保障”的含义却早已达成共识。根据联合国粮农组织(FAO，2008)的定义，食品保障指的是，“所有人在任何时候，为着维持一个活跃的和健康的生命，都拥有获得充足的、安全的和富有营养的食品的途径，以满足他们的膳食需求和食品偏好”。粮价和油价飙升，对世界所有国家的人民生活都产生了影响，但部分发展中国家的社会骚乱显示，那里的穷人受到的影响已经严重到威胁他们生存的地步。因此，首要的应急措施当为实施紧急援助，保障贫困群体的食品和能源需求。为了能够及时、足量地救助贫困者，有必要基于微观的住户生计分析，确认受到食品和能源危机严重冲击的人群以及冲击的影响程度。鉴于可供笔者使用的数据以中国数据最为丰富，以下拟采用2006-2007年期间的中国案例说明问题。
2007年，中国城市居民人均可支配收入为13786元，乡村居民人均纯收入为4140元。城乡消费物价指数分别为4.5％和5.4％，经价格调整的城乡居民收入之比为3.36∶1。同年，全国食品价格比上年上涨了12.3％。在食品类别当中，粮食、肉禽及其制品、油脂和鲜蛋价格分别上涨了6.3％、31.7％、26.7％和22.9％(国家统计局，2008)。其中，猪肉价格处于领涨地位。2007年12月，猪、牛、羊肉价格与上年同期相比分别增加了57.7％、48.0％和44.5％，淡水鱼价格却变动不大(农业部，2008)。这一背景，在很大程度上可以解释表1—表3展现的居民收入和消费状况变化。
第一，表2和表3显示，采用消费价格指数对收入加以调整后，城市样本户的年人均可支配收入与上年相比普遍增加，但3个组别的农户人均纯收入全都下降。或者说，农户的收入增长速度不及农村的物价上涨。
第二，在城市样本中，处于收入底层的5％住户的食品消费发生了引人注目的变化：米、面、食用油、猪肉、鸭肉、鲜蛋、鲜菜和鲜瓜消费量减少，鸡肉、牛肉、鲜果和奶制品消费明显增加。这种食品消费种类的“替代效应”，正是食品价格变动影响的表现。它在中等收入户的肉类消费结构变化中也有所反映，但在处于收入峰顶的5％住户那里，则未见痕迹。这一组别的食品消费，看起来正转向有利于健康的膳食结构。例如，减少碳酸饮料而增加茶叶消费(表1)。
第三，表2并未完全展现城市样本户的消费结构，而只是列举了几项最基本的消费支出数据。从中可以看出，除了最高收入组以外，2007年城市居民的食品消费支出明显增加。中高收入组别消费支出的恩格尔系数(食品支出/消费总支出)变化微小，年增加幅度还不足一个百分点。在5％的收入底层户那里，恩格尔系数达到48.51％，比上年增加了1.52个百分点。也许是这些住户并非贫困到难以维持生存的地步，加之扣除价格上涨因素，其收入实际增长13.2％，非食品类消费品和服务价格涨势微弱甚至下降，该组别的非食品支出明显增加，只不过教育和能源在消费总支出中所占的比重略有下降而已。
第四，表3包含的信息首先在于，按照乡村样本户2006年和2007年的名义收入分组，落在同一收入段里的户数减少。换句话说，样本户的收入分布曲线向右偏移。其次，1000元以下组别的收入均值低于官方设定的农村贫困线，其消费支出高于收入。这一方面是因为，该组有40多户的当年收入为负数，但从资产和储蓄来判断，这些户属于暂时贫困户；另一方面，长期贫困户有借债消费的现象。再次，经价格调整后的年人均纯收入和消费总支出同时下降。农户的家计普遍遭受食品价格上涨的冲击，即使是高收入组也未能幸免。这一点，在农户最基本的生存支出变化中得以反映：食品、衣着和燃料支出项目此消彼长。未列入表格的教育和医疗等其他项目的支出，也随着食品支出的增加而减少。最后，三个组别都在限制食品消费的同时，转向更加不均衡的膳食状态。贫困人群的动物性食品消费量原本就低，2007年，其猪肉、家禽和蛋类消费分别减少了29％、28％和8％，营养摄入不足的状况无疑加剧恶化。
还需要说明的是，表3的数据，来源于农业部农村固定观察点的农户抽样调查。这一调查网络自1986年建立，覆盖大陆所有省、直辖市和自治区。目前，样本农户选自273个村庄，共计20000多个。国家统计局的样本农户共计68000多个，选自7100个村庄。这里之所以未采用国家统计局的农户样本，是因为只有2006年的数据集可供笔者使用，不能满足比较研究的目的。表3的数据虽然与国家统计局的农村住户家计统计结果不同，但并不妨碍我们对2006-2007年的城乡居民食品消费变化做一比较。
首先，此间的食品价格上涨，对农户家计的冲击强度甚于城市。这与中国占据主流的观念显然不同(卢锋、谢亚，2008)。中国的粮食专家一般以为，农户的食品消费主要依赖自产的农产品，城市居民则依赖市场，因而后者的食品保障状况比前者脆弱。事实是，农户自产食品种类有限，贫困户的产量甚至不足以使其成员获得必要的热量摄入。农民越来越多地从市场上购买食品，才能满足家庭成员对食品多样性的需求。衡量“食品保障”的指标并非热量摄取一项，恰恰是食品的多样化，才能使消费者获得均衡的膳食和充足的微量元素(Hoddinott and Yohannes，2002)。基于此再来回顾表1和表3，可以看出，城市的中低收入组用不同肉类和不同淀粉类食物的替代，保持了食物消费的多样性。农村的中低收入组则以大幅度削减动物性食品消费的决策，来应对价格的上涨。其食品无保障的状态，由此便可略见一斑。
其次，城市住户的收入高于农村、社会保障程度优于农村，财务支付能力因而也强于农村，这是决定其食品保障状况好于农村的一个决定性因素。进一步讲，由于政府干预，城市的食品价格上涨幅度低于农村。2007年，农村食品价格上涨13.6％，比城市的涨幅高出1.9个百分点。价格干预的结果，是从两个方面同时削弱了农户的食品可及性：作为生产者，他们未能从出售食品中获取所有应得的收入；作为消费者，他们的购买力由于农村食品价格飙升而降低。
上述两个样本都未涉及城市里的农村迁移者。最近一年来，笔者在对迁移工人的访谈中了解到，迁移工人每月的食品支出增加了150元左右，但月工资仅提高了80多元。农村迁移人群的食品保障，至今仍是中国食品和营养政策的一个盲区。可见，中国的食品无保障者可以按照如下顺序确认：从全体国民中确认低收入人群；从低收入者中确认农村人口；从农村低收入者中确认贫困群体；从贫困者当中确认老人、妇女和儿童。最终筛选出的人群，当为优先援助的目标群体。
三、危机应对策略
对于此番食品危机，国际组织和各国政府已经迅速采取了应急措施。例如，筹集资源，扩大对遭受饥饿威胁的国家和人群的人道主义援助；增加对农业研发等国际公共产品的投资，等等。此外，决策者们也注意到，期货市场上围绕食品和能源等大宗产品的过分投机活动，本质上还是对世界粮食库存和能源备用生产能力下降的反应。因此，国际和地区性合作，修正生物能源政策，消除贸易政策扭曲，强化农业和能源投资，促进节能减排，等等，都成为近期联合国及其他专题峰会的讨论焦点。不过，能否将这些建议付诸实践，最终取决于各国政府和公众能否因地制宜地制定政策和采取行动。针对本文前两节陈述的中国问题，需要全社会共同行动，在以下层面推进政策调整和改革，才有可能实现可持续的食品保障和能源需求平衡：
数据来源：国家统计局的全国城市住户抽样调查。样本户2006年共计56000户，2007年计59000户。
第一，根据消费价格指数上涨幅度，分别提高城市和乡村最低生活保障标准，同时瞄准贫困人口实施食品救助。中央政府即将实施的《国家粮食安全中长期规划纲要》和《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》，①必定会促进国内粮食产出的增加。但它并不必然导致贫困家庭支付能力的强化，对于这些家庭当下遭受的价格冲击也远水解不了近渴。因此，有必要在城市采用发放食品券的方式，将援助送抵包括农村迁移者在内的贫困家庭。在农村则借助原有的救济程序，向特困家庭增发肉制品和强化食品，以扭转其膳食欠缺优质蛋白和部分微量元素的状况。鉴于儿童营养不良造成的健康损失不可逆转，若在低收入地区的农村学校持久地实施营养干预项目，定可收取事半功倍之效。
注：根据中国国家统计局2008年2月28日发布的《2007年国民经济和社会发展统计公报》，分别采用城镇居民消费价格指数(4.5％)、食品价格指数(11.7％)、衣着价格指数(-0.9％)、娱乐教育文化用品及服务价格指数(-0.7％)、医疗保健及个人用品价格指数(1.7％)，以及交通和通信价格指数(-1.6％)，对样本户2007年的人均可支配收入(人均消费总支出)、食品支出、衣着支出、教育支出、医疗保健支出，以及交通和通讯支出加以调整。因缺乏能源价格指数数据，对能源支出未做调整。
注：2006年，年人均纯收入在10000元以下的户占样本户总数的93％；2007年，该比重为88.7％。国家统计局根据其抽样调查公布，全国农村居民人均纯收入2006年为3587元，2007年达4140元。参照上述信息，这里分别以年人均纯收入1000元以下、3500—4500元和6000—10000元为标准，选出代表最低、中等和高收入群体的3个组别。根据《2007年国民经济和社会发展统计公报》，分别采用农村居民消费价格指数(5.4％)、食品价格指数(13.6％)和衣着价格指数(0.2％)，对样本户2007年的人均纯收入(人均消费总支出)、食品支出和衣着支出加以调整。因缺乏能源价格指数数据，对能源支出未做调整。
数据来源：农业部农村固定观察点的全国农户抽样调查。样本户2006年共计20351户，2007年共计18255户。
第二，在公共资源配置中，食品保障优先。政府已经停止批准新增以食品为原料的生物乙醇加工厂，但现有享受补贴的厂家并未停产。为此，可通过向投资者提供补偿、取消补贴以及提供转产优惠的办法，促其停产或转而利用非食品原料生产生物能源。
第三，以“小步快走”的方式放松政府管制，消除对外贸易和产品价格扭曲，恢复市场价格信号引导供需平衡的作用。政府采取粮食出口限制和能源价格补贴的措施，目的是在控制价格上涨幅度的同时，保障国内食品和能源供给。然而历史经验表明，这种做法在计划经济时代只能削弱供给而刺激需求扩张，从而加剧产品短缺。30年前农村改革的开端，正是放松价格，激励农民多生产多销售，迅即扭转了食品长期短缺局面。可是，在向市场经济转型的过程中，一遇供求失衡，政府就可能重新捡起价格管制手段。问题是，价格压抑不仅导致供求关系扭曲从而最终驱动价格上涨，而且还留下政府管制价格与市场价格的差价，从而刺激寻租活动，增加腐败滋生的可能性。在全球化市场条件下，它还会刺激投机和走私。最近，中国粮价低于国际水准，走私便屡禁不止(陈家林，2008)；煤价被压抑，企业就增加出口削减国内供给，结果电荒频仍(定军、陈欢，2008)；油价含补贴，则国外航空班机和海运船只就有意在华敞开加油(珑铭，2008)。如此这般，贸易和价格管制最终损伤的还是国内消费者的福利。
第四，遏制能源行业垄断，维护和改善竞争规则。石油工业是中国垄断程度最高的行业之一，其中的三大石油公司皆为国有大型企业。在市场经济条件下，这些企业的行为动机并非与国家目标一致，而是由企业利益驱动。在公平竞争规则尚未完全落实的情况下，垄断企业逐渐转化为占垄断地位的利益集团。石油垄断企业在行政保护下，以“国家”的名义，在油气矿权区块购买、开采、贸易、加工和零售环节排挤民间投资，阻碍了整个行业的发展(张北，2008)。很清楚，垄断不仅降低了应有的供给效率和服务质量，而且压缩了消费者的选择余地(陈仕新、万静，2008)。
第五，校正要素价格形成机制，转变经济增长方式。中国经济的高速增长，以及随之而来的就业扩大和收入提高，与融入经济全球化的过程联系在一起。最初，由于资金、技术和劳动力素质的限制，中国只能进入全球价值链的低端(Kaplinsky，2008)。低成本的劳动供给，土地、环境和水资源价值的低估，导致高污染高能耗企业从工业化国家和地区向中国内地转移。由此带动大陆制造业的迅速成长以及对能源和原材料的巨大需求。自1993年起，中国成为石油净进口国(中油网，2006)。据国际能源署2007年的预测，到2030年，全球每日原油需求量将比2005年增加38.9％。在这些增量当中，仅中印两国的比重合计就达43％，中国的能源消费对世界能源市场的影响已经举足重轻。与此相对应，通过外贸商品进出口，中国的内涵能源净出口和遗留在国内的碳排放也逐年增加。②环境污染、气候变暖、贸易条件恶化等现状，早已令决策者和公众感受到转变经济增长方式的必要性。“节能减排”和“建设节约型社会”，已经成为中国社会经济发展规划的一个目标。然而只要生产要素价格的形成机制一如既往，资源的稀缺性在交易中得不到反映，资源的错误配置就仍将继续，增长方式也就难以变更轨道。如今，全球性的食品和能源危机，使得以低价竞争为特征的外向型经济难以为继。这就为校正要素价格形成机制提供了契机，譬如，一方面，通过法律赋予农民和工人集体谈判土地价格和工资的权利；另一方面，参照国际标准，提高对矿产开采、水资源使用和污染排放的税率。这样做，必将触动既得利益集团，同时也可能使诸多企业遭遇经营困难。可是，这不仅是应对食品和能源危机的根本出路，而且也符合经济可持续发展和建设和谐社会的目标。面临当前全球经济形势的变化，中国企业只能“置之死地而后生”。
以上政策备选方案的第1条—2条为应急措施，第3条—4条可谓中短期政策调整。第5条当属中长期社会经济改革政策，因为要素价格形成机制的校正，必将增加对政府和企业权力的限制，同时强化工人和农民的权利。可以预期，这将推动中国现有的社会结构向更加平衡的状态转变。
注释：
①参见http://news.sina.com.cn/c/2008-07-02/210314106568s.shtml。
②据陈迎等(2008)的估算，“2002年，中国内涵能源净出口达2.4亿吨标煤，约占当年全国一次能源消费总量的16％，内涵排放净出口1.5亿吨碳。”“2006年，内涵能源净出口约为6.3亿吨标煤，比2002年增长162％。”
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