财政税收体制改革的成就、问题及建议，本文主要内容关键词为：体制改革论文,税收论文,成就论文,财政论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1994年以来财政税收体制改革的主要成就
1994年进行的财税体制的全面改革，初步建立起了与社会主义市场经济要求相适应的新财税体制的基本框架，对中央与地方的关系、国家与企业的关系都进行了较为成功的规范，国家财力明显增强。
1.建立起了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新型流转税制度，消除了由于原产品税和工商统一税重复征税而不利于专业化生产和社会化大生产的弊端，有利于企业改善组织结构，促进生产的专业化和社会化。
2.统一了内资企业所得税制度，改变了对内资企业按所有制性质设置所得税的做法，从制度上体现了公平税负的原则，有利于不同所有制的企业按市场经济的要求进行公平竞争，强化了市场对资源的配置作用。
3.促进了国有企业经营机制的转换。按新企业所得税制度的要求，国有企业在实行“企业财务通则”和“企业会计准则”的基础上依法纳税，税后利润按资分配，克服了承包制在国家与国有企业的分配关系上一户一率和讨价还价的弊端等。
4.规范了中央与地方的财政关系，初步建立了稳定的中央与地方的财政收入渠道。分税制既改变了过去中央对地方实行财政包干带来的被动局面，也有利于调动地方各级政府理财的积极性。
5.财税管理进入了规范化、法制化轨道。《预算法》、各种税收法规等陆续出台，使国家与企业的关系、中央与地方的关系及各级政府的财政管理基本上建立在法制化的基础之上。
6.财税体制的全面改革中，各种利益关系处理得当，保证了新旧体制的平稳过渡，促进了财政收入的增长和经济的发展。1994年、1995年财政收入占GDP比重下降的速度明显减缓，1996年、1997 年连续实现了财政收入快于经济增长的良好格局。
二、现行财税体制运行中存在的问题
1.财政收入占GDP 比重过低的状况短期内难以改变。1996年财政收入占GDP比重比1995年提高了0.1个百分点，其原因是农业丰收和粮食提价使农业税超收，股票二级市场火爆使证券交易印花税大幅度超预算等。但是，与经济增长关系密切的增值税、消费税、营业税、所得税增加不多，也就是说与经济增长同步的机制还不是很牢固。这种情况表明，如果今后不出现新的财政收入增长点，财政收入占GDP 比重提高的潜力是很有限的。
2.中央财政收入比重进一步下降， 财政宏观调控能力继续下降。1994年分税制改革方案提出的中央财政收入占全国财政收入比重的目标是60%。但是，分税制运行4年来，中央财政收入比重累计下降了10 多个百分点，从1993年的近60%下降到1997年的48.79%。其主要原因是：①以1993年为基数实行税收返还，地方财政在一定程度上抬高了“两税”基数，影响了“两税”增长的潜力，进一步影响中央财政收入的增长，财政收入增量中“两税”的比重逐年下降。②征收管理能力有差距。以增值税和营业税为例，两个税种并列，增值税中央得大头，营业税为地方税种，其增长速度有很大的差别。1995年和1996年，增值税增长速度分别为12.7%和1 3.97%，营业税分别为27.94%和25.89%。其中固然有地方政府通过税源培养扩大营业税税基的原因，但征管能力上的差距也是明显存在的。虽然国家对增值税交叉稽核系统等现代化征管手段进行了大量的投入，但偷逃增值税的情况仍然很严重。据有关部门调查反映，增值税一般纳税人零申报、负申报的现象比较严重，特别是在流通领域相当突出。③经济市场化对中央财政收入的冲击较大。“两金”取消，出口退税猛增。如出口退税，1994年～1996年分别增长50%、22%和51%，1996年出口退税额约占中央财政“两税”收入的30%，对中央财政收入的影响是很明显的。
3.各种行政性收费和基金越来越多。据统计，1994年仅经过批准的各种基金和收费，就相当于当年GDP的5%左右，占当年财政收入的40%以上。大部分基金和收费的出台一般是财政拿不出钱而给政策的结果，从本质上说，这些收费是财政无力支撑各级政府职能的一种不得已的选择。
4.合理的财政纵向平衡机制并没有建立起来。分税制后，虽然在收入上中央收入提高了很多，但绝大部分又通过税收返还给了地方，而且中央与地方之间原体制下的上解下划关系也保留进新体制。寄希望于“两税”增量部分来解决财政纵向不平衡的矛盾，从分税制这几年运行的情况来看是不现实的，目前中央本级收入和中央财力同步下降就说明了这一点。
5.地区间的财政不平衡状况有加重趋势。一是中央财政转移支付能力下降。据有关资料分析，1994年—1997年，中央财政对地方的净转移支出（中央对地方的税收返还+补助－地方上解中央）占中央本级财政收入的比重分别为62.6%、59.1%、57.9%和53.39%。这种情况表明，在增值税占本地区财政收入比重大及“两税”增长相对快的地区，中央财政拿走得多、返还得少，且有加重的趋势，加剧了地方财政的不平衡。二是各地方财政收入增长能力不平衡。分税制财政体制将一些有增长潜力的税种划给地方后，这些税种在不同地区的增长潜力有较大的差距。如，1997年1—11月与上年同期相比，京、津、沪、粤、苏、 鲁等高收入地区合计地方财政收入增长速度为21.42%， 占全部地方收入的比重由39.67%上升到40.94%，提高1.27个百分点；东北3 省地方财政收入合计增长速度为12.62%，占全部地方财政收入比重由10.11%下降到9.68%，下降0.43个百分点。
6.从税收体制来看企业间税负不均衡的现象还存在。内外资企业所得税政策还不统一，许多企业改革政策的出台还经常伴随着税收优惠政策，区域税收优惠政策依旧存在等。
7.中央与地方税种的划分也有不合理的地方。一是基本上只考虑了收入能力和管理水平的要求；二是企业所得税按级次划分强化了政府与企业的联系，且不利于企业按市场经济的要求运作；三是个人所得税归地方也是与该税的性质及国外普遍做法有区别的。
三、进一步完善财政税收体制的建议
1.要充分认识到建立财政收入正常的增长机制是解决财政困难的根本出路。财政收入占GDP 比重长期持续下降使政府许多职能得不到应有的财力保证，于是出台了一些基金、收费政策；这些政策反过来对财政收入也造成了一些影响。如果不是建立健全正常财政收入增长机制，而只是希望通过取消或统一预算外的收入来解决财政困难，在逻辑上是行不通的。
2.加强财政部门对政府财政性收费或基金的管理势在必行。财政不统一，大量政府性资金体制外运转，容易产生腐败，也不利于提高政府资金的使用效益。但是，统一财政不是将资金都拿来由财政部门统一分配，而是将其纳入财政预算的监控体系。
3.进一步完善税收制度，加强税收征管。第一，取消一些不合理的税收优惠政策是我国财政政策走向统一、规范的重要一步，它虽然涉及到利益格局的调整，但是这种调整是走向公平，走向合理，不仅有利于财政收入的提高，而且有利于我国经济的发展。第二，要进一步修定完善个人所得税法，逐步建立起覆盖个人全部收入的自行申报的综合所得税制度，个人申报与代扣代缴相结合的征管制度，并对居民储蓄实行存款实名制。开征利息所得税，由银行代征。完善和开征财产税、遗产和赠与税。第三，完善流转税制度，扩大增值税征收范围。在一定的时候，先将与物质生产直接相关的交通运输业、邮电通信业纳入增值税范围，然后再考虑将建筑业、娱乐业、服务业纳入增值税征收范围。第四，通过征管体制的科学化，减少财政收入的流失，增加财政收入。一定要坚持依法征税，把该收的税收收上来。
4.充分发挥国债弥补财政阶段性财力不足的作用。要按国际通行的做法，将债务的付息支出逐步转入财政经常性支出。适当发行5 年期和10年期的中长期国债，缓解偿债高峰周期过短的压力。国债的发行要与中央银行的公开市场业务进行衔接。目前，我国国债从总量上来说已经不少了，但国债的结构不合理，中央银行没法利用国债进行公开市场操作。国债应是一种固定利息债券，并起到稳定金融市场的作用，国债利率要成为市场利率的导向。另外，国债的使用要与国家应该从事的建设性项目相结合。
5.完善分税制，进一步理顺中央与地方的财政分配关系。第一，进一步明确划分中央政府和地方政府的事权。完善的分税制，首先要进行合理的事权划分，在此基础上再据以划分财权，并使两者统一起来。而政府间事权划分清楚的前提条件又是政府职能的清晰。1994年的分税制改革，政府职能并没有重新界定，中央政府和地方政府的事权划分也依旧如故。由于政府职能不清，中央政府和地方政府的事权的划分也不清楚，难免存在一些事务上的互相推诿现象。总的来说，中央政府事权应侧重于全国性的交通、邮电、农田水利设施等基础设施建设；地方政府事权则侧重于承担地区教育、城镇住宅和公共设施建设等。第二，改进收入划分办法。1994年分税制确定的财政收入划分办法有些地方是不合理的。如对企业所得税的划分仍按企业隶属关系来决定归哪级财政，这不利于处理企业与政府之间的关系。要继续进行改革，可将目前按行政隶属关系划分所得税的办法改为中央与地方分率征收；要在扩大增值税范围的基础上，逐步统一增值税和营业税，并通过合理的比例在中央与地方政府间实现分率共享；个人所得税完全归地方的做法也要尽快改，否则既得利益加重后改革的难度会更大。第三，逐步建立合理的转移支付制度。转移支付制度要多考虑自然、社会、经济的因素对各地方财政需要的影响，确保各地政府行政能力有必要的财力保证。在确定中央政府对各地方政府的转移支付数额时，要以计算较为科学的公式为拨款的依据，提高转移支付的透明度和规范性，排除中央政府在转移支付过程中的随意性和重现讨价还价的情况。
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