工业化市场经济国家劳动争议处理制度比较研究，本文主要内容关键词为：市场经济论文,劳动争议论文,制度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】 DF479.1
【文献标识码】 A 【文章编号】 1004－9096（1999）04－0039－04
劳动争议处理制度起源于英国的工业革命，在其后漫长的历史发展中逐步臻于完善。迄今，几乎所有的工业化市场经济国家包括尚处在起步阶段的市场经济国家均建立了此项制度，并将其作为协调劳资关系的一个重要机制。
一、工业化市场经济国家劳动争议调解制度
在工业化市场经济国家，劳动争议调解制度大体表现为两种运作形态。
1.由劳资双方自行运作的调解。国际劳工组织把劳资双方自行运作的调解，称之为遵循一致性程序运作的调解。此种争议调解，主要采取民间方式而非借助政府设置的程序或提供的便利条件，由劳资双方凭借自行努力付诸实施。从实践看，它的意义主要体现在：（1 ）有助于使劳资纠纷及时化解并提高争议处理的时效性；（2 ）有助于使劳资双方增强彼此和睦的责任感并自觉形成一种自我约束机制；（3 ）有助于减少和避免因政府介入致使争议更趋复杂或派生新的争议；（4 ）有助于减少劳、资、政三方在人力、物力和费用的投入成本。在具体操作中，劳资双方自行运作调解的一种表现形式是，在集体谈判和订立集体合同过程中，由劳资双方一致确认有关争议调解处理的程序性规定；另一种形式是，争议双方根据自己的意愿而非政府指派，来选择或物色他们所信赖的人员充当争议调解的第三者。
2.由政府设置的争议调解。此种争议调解是工业化市场经济国家普遍采用的一种常规性作法，具体有两种实现形式：一种形式是，通过个人调解员制度开展争议调解工作。此种形式的优势表现在，能够使争议处理迅速、快捷且具有灵活性。另一种形式是，在政府倡导和参与下，通过设立各类专门调解机构开展工作。此类形式的优势表现在，通过劳、资、政三方代表的共同参与，有助于争议调解较具公正性。就具体运作而言，各国通行的作法是，首先由争议当事人向调解员或调解机构递交正式调解申请，当调解申请被受理后，便会在规定期限内，通知争议当事人（或其委托的代理人）出席正式的调解会议，直至达成某种和解协议。
这里需要提及的是，由政府设置的争议调解，还存在着自愿性调解和强制性调解两种不同情况。所谓自愿性调解，是指争议当事人对是否选择政府设置的争议调解程序享有充分的自由。所谓强制性调解，是指法律规定争议当事人必须服从政府设置的法定调解程序，或者是由法律授权争议调解机构强迫争议当事人必须参加调解活动。实行强制性调解的原因之一就在于，当产业行为一触即发之际，它为劳资双方和平解决争端提供了一次机会。为此，一些国家（如加拿大等美洲诸国）规定，在未求助于调解之前或调解程序尚未结束时，争议双方宣布罢工或闭厂属非法行为。
二、工业化市场经济国家劳动争议仲裁制度
1.劳动争议仲裁制度的表现形式。在工业化市场经济国家，劳动争议仲裁制度主要表现为两种形式：（1）自愿性仲裁， 即争议当事人自愿将争议事宜提交仲裁机构加以处理。（2）强制性仲裁， 即提交仲裁处理的争议事先无须根据当事人的同意而由法律作出规定。通常情况下，强制性仲裁主要针对一些重大的劳动争议案件，例如波及整个产业或社会范围的劳资冲突，以及直接危及社会安全和公共利益的产业行业。此外，在一些劳资双方力量失衡尤其是工会组织与工人力量相对薄弱的国家，采取强制性仲裁，能够在一定程度上保护处于弱者地位的工人的正当权益。
2.仲裁程序及裁决。无论是自愿性仲裁或强制性仲裁，其基本程序是：（1）确立仲裁程序规则，以保证仲裁审理有条不紊地进行。（2）调查取证。一方面由争议当事人提供翔实的证言和证据；另一方面由仲裁庭和仲裁员适时就案情进行调查取证。（3 ）酝酿仲裁裁决形成一个初步意见。（4）仲裁裁决。在多数国家， 仲裁裁决一经作出即对当事人形成法律约束力，当然有些国家的法律规定，如果当事人对仲裁裁决不服，可保留或行使上诉的权利，但也有一些国家的法律规定，仲裁裁决是最终的和不可上诉的。
三、工业化市场经济国家劳动争议诉讼制度与劳动法庭设置
在工业化市场经济国家中，作为保证社会平稳发展的最后一道防线，诉讼制度和劳动法庭在劳动争议处理中具有重要作用。
1.诉讼制度。劳动争议诉讼是指司法机关及争议当事人按照一定规则为解决争议所进行的活动，包括对争议案件的受理、调查、审理、判决、执行和上诉等若干步骤。劳动争议诉讼根据争议类型的不同，其运作程序大致可分为两种模式。（1 ）按个人争议和集体争议划分的程序。（2）按权利争议和利益争议划分的程序。其典型例证是德国， 即诉讼程序（包括仲裁程序）只适用于权利争议的处理，而利益争议则主要通过劳资协商谈判或调解与调停等方式加以解决。
2.劳动法庭设置。工业化市场经济国家劳动法庭的设置主要有两种类型：（1）独立设置的专门劳动法庭。 此类劳动法庭的主要特点是：在机构设置上，一般分两级或三级设立。在人员构成上，各国劳动法庭一般由一名或多名职业法官或数名兼职或名誉法官共同组成，其中兼职法官均来自工会和雇主组织双方选派的代表且人数对等。在审级问题上，各国一般根据机构设置层次，或实行两审终审制（如澳大利亚）或三审终审制（如德国）。（2）在普通法院中设置专门劳动法庭。 以法国为例，普通法院的机构设置分一审法院、上诉法院和最高法院三个级别，劳动法庭大都设在一审法院内。而在日本，除若干特大城市（如东京、横滨和大阪）的普通法院内设有劳动法庭外，一般城市的普通法院内并未设置专门的劳动法庭且劳动争议均按民事诉讼案来对待。
四、政府在劳动争议处理中的作用
1.立法规范与政策导向。劳动立法与社会公共政策的制定目的在于使劳资纠纷能够始终置于政府的监控之下，以避免酿成大的社会动荡。在立法方面，各国政府通过促进立法，明确劳资争议双方的权利、义务和责任，并为劳动争议处理设置一整套规划有序的运作程序。在政策方面，各国政府通过灵活的政策规定，对劳动争议进行调控和引导，使之有利于劳资关系的稳定和社会经济秩序。
2.设置专门的劳动争议处理机构。在工业化市场经济国家中，各类专司劳动争议处理的专门机构，大都是在政府的倡导和扶植下设置的，而且政府方面的代表还以公益委员的身份同劳资双方的代表委员一道共同参与争议的处理。此外，也有一些国家的政府劳工部门，通过下属专门机构（如马来西亚人力资源部劳动关系司），就某些特定性质的劳动争议进行处理。
3.调解和斡旋。一般情况下，如果法定程序未能有效解决劳动争议时，有些国家的政府便会运用非法定程序作进一步调解，此种情形由劳工部长出面调解较为常见。此外，如遇一些规模较大或性质特别严重的争议案件时，一些政府高级官员常会被邀请出面，以其社会地位和个人声望，来对一些棘手的劳资纠纷进行调解或疏导。
4.适时干预。在某些特定情况下，例如当高失业率、高通货膨胀、经济增长率骤然下降、预算赤字和贸易逆差增大等因素，直接影响到宏观经济发展和社会生活的正常秩序时，政府往往会采取单方面的强制性手段或紧急性措施对此时发生的一些重大争议进行直接干预。又如，当劳资纠纷危及到社会公共利益时，政府也往往会采取某些断然措施予以制止，以维护国家和社会公众利益。
5.提供服务。为劳资双方提供有关背景资料、信息、培训和咨询等方面的服务，是各国政府的一项重要职能。提供这些服务，目的在于使劳资双方，一方面能够如实了解争议发生的背景原因，另一方面能够掌握争议处理的有关操作技巧，加强有效防范争议的各项措施。此外，政府还可利用各种媒体或通过三方机制，广泛宣传政府的对策主张，以影响劳资双方致力于建立协调稳定的劳资关系。
五、对策与建议
由于我国劳动关系尚处在新旧体制交替、转轨的重大历史变革之中，因此劳动争议的增幅、表现形态、覆盖范围和复杂性，在整体上明显呈逐年攀升、显现化和不断发展的趋势。这种发展态势，是当今各工业化市场经济国家难以比拟的。仅从增幅来看，据统计，1997年全国各级劳动争议仲裁委员会立案受理的劳动争议案件数量达71524 件（涉及劳动者22.1万人），与1996年相比上升48.6%， 争议案件净增数为23403件，净增值为我国劳动争议处理制度恢复十年来之最。因此，为更好地健全和完善我国劳动争议处理制度，参照和借鉴工业化市场经济国家劳动争议处理制度一些作法和经验，拟提出如下对策和建议。
1.政府是劳动争议处理制度不断完善和向前推进的主角。从工业化市场经济国家的历史实践看，尽管存在着以民间方式运作的由劳资争议双方自行开展的调解和仲裁活动，但由政府倡导并设置的争议调解与仲裁制度及其程序始终居于主导地位。也就是说，政府是劳动争议处理制度的设计者和统领者。在我国，真正意义上的以民间形式表现出的由争议双方自行开展的调解与仲裁体制事实上并不存在，因此劳动争议处理制度的推行和实施，必须凭借政府的作用，其职责主要包括：确立市场经济条件下我国劳动争议处理制度的目标模式；从实际出发，对现行劳动争议处理体制及运作程序加以改革；推进有关涉及劳动争议的立法；协调工会与经营者及其代表组织在劳动争议处理中的作用，并实现劳动争议处理的三方代表性；使劳动争议处理制度能够同其他有关涉及劳动关系调整的法律制度和改革措施相配套。
2.探索由劳动关系双方自行实施的争议处理体制。工业化市场经济国家的实践表明，由劳资关系双方自行运作的争议调解和仲裁体制，始终是由官方运作的劳动争议处理制度的一种有益补充。在我国，随着市场化改革继续向纵深推进，劳动争议的复杂性和波及领域不断扩大，因此仅仅凭借由政府设计和操作实施的单一体制恐难以胜任。在这种情况下，培育和发展由劳动关系双方自行运作的争议处理体制具有重要意义，并且在现阶段至少必须为之创造两个条件：（1 ）劳动争议双方各自代表组织（工会和雇主组织）不能缺位，因为自行运作的争议处理体制应率先由工会和雇主组织发起建立。（2 ）政府及立法部门应当为自行运作的争议处理体制提供相关法律和政策支持。如果上述两方面条件初步具备，可选择在有条件的地方进行试点。
3.进一步明确和规范劳动争议的概念及其分类。首先，有关权利争议与利益争议的分类，虽然在工业化市场经济国家被广泛使用，但对于我们来说却是陌生的。运用权利争议和利益争议的概念，其意义有两个方面：一方面，在纷繁复杂的争议中，能够准确把握该争议的性质和发生的时间阶段；另一方面，能够根据两类不同争议的划分，创立相应的处理程序。其次，有关个人争议和集体争议的分类，虽然已运用于我国劳动争议处理实务中，但此种分类的主要依据，仍限于争议当事人人数的划分。按人数多少作为划分个人争议和集体争议的尺度，尽管不失为一种直观的方法，却未能反映出这两类争议在性质上的不同特征。参照一些工业化市场经济国家的作法，我们是否也可考虑，按照合同类型作为划分争议的一种方法，即凡与劳动合同有关的争议事宜均视为个人争议，而与集体合同相关的争议事宜则视为集体争议。这样，两类争议事宜不仅性质与特点不同，而且所适用的处理程序也应有所不同。
4.探索实施强制性争议调解程序。强制性争议调解程序作为工业化市场经济国家劳动争议处理制度的一种独特作法，对于我国劳动争议处理实务具有重要启示。这就是有助于鼓励和倡导争议双方力求通过调解的方式使矛盾得以解决，从而避免凡遇争议唯经仲裁和诉讼程序这一条路子。从具体运作看：（1 ）强制性调解程序应主要针对利益争议和集体争议，以及情节重大的个人争议或冤情；（2 ）对现行有关劳动争议处理的法律法规（如《企业劳动争议处理条例》）适时加以修订和补充；（3）加强和完善基层劳动争议调解委员会和各级劳动行政部门， 在实施强制性争议调解中的作用和工作机制。
5.将劳动争议处理同执法监督紧密结合起来。执法监督是法制建设不可分割的组成部分。没有监督，法律只能是一纸空文并会导致社会矛盾与冲突失控。在劳动关系领域内，执法监督的根本目的，在于保证各项劳动法律、法规和相关政策能够得以贯彻落实，从而使劳动关系双方的权利与义务依法得到保障。显然，这对于预防和减少争议的发生至关重要。如实地说，在依法办事和执法监督方面，我国同工业化市场经济国家相比，仍有不小的差距。因此从今后的努力方向上看，加强执法监督，一方面应继续加大以劳动行政部门为主开展的劳动监察工作的力度，并将此项工作作为政府部门的一项重要职责；另一方面还应辅之以广泛的群众性执法监督，并使之同劳动监察紧密配合。这样，才能为劳动争议处理制度的有效实施创造良好条件。
6.探索建立劳动法庭制度。在我国，劳动争议进入诉讼阶段是由普通法院（地方人民法院）的民事审判庭受理的。其诉讼活动及其审判程序虽无有悖法理之处，但是如果着眼于我国劳动关系业已发生深刻变革的大环境，一些深层次的问题便会显露。其中尤为突出的问题是，日益攀升的争议案件将会使“包罗万象”的专司民事财产关系纠分与人身关系纠纷的民事法庭的审判工作不堪重负，而且“繁琐”的程序、“昂贵”的费用和“需要耐心”的时间等待，往往使争议当事人尤其是劳动者望而却步。因此，我国现行的劳动争议诉讼及审判制度，无论在时效性、费用成本、程序运作、机构与职能界定以及三方代表性等方面都将面临着改革。而劳动法庭的设置，不失为一种理想选择，或许通过试点进行精心设计和操作，将能够使整个劳动争议处理制度令人耳目一新。
收稿日期：1999－05－02