我国农村公共产品供给体制的制度分析与创新思考，本文主要内容关键词为：体制论文,农村论文,制度论文,我国论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农村公共产品供给现状
（一）农村公共产品总体投入不足
据统计，目前全国有一半行政村还没有通自来水，全国农业主灌区骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%。农村医疗卫生事业凸显落后，非典疫情已证明农村现有水平难以应对突发的公共疫情。还有，农村九年义务教育的目标仍未实现，交通网、能源网、信息网等基础设施建设普遍滞后。我国对农村基础设施投入的水平仅为3%左右，远不及发展中国家的一般水平 （约为10%）。可见，我国财政对农村公共产品投入过低是一个不争的事实。
（二）部分公共产品供给过剩
相反，部分“面子工程”、“政绩工程”、“形象工程”仓促上马、频频问世，表现为非生产性公共产品供给过剩。然而这些产品的供给却激励着基层政府，因为它们是由政府决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”来安排的。显然，这些产品难以产生正面效应，而多是滋生负面影响，加重农民负担。
（三）地区间供给失衡
地区间供给失衡包括：城乡间供给失衡和农村地区间供给失衡。由于我国从建国来50多年间实行的是依靠农业积累支持工业化、城市化发展的战略和政策，形成了城乡分割的二元经济，导致了农村公共产品的供给水平远远落后于城市。同时，全国农村各地区的公共产品供给水平也是参差不齐，中西部农村地区以及少数东部山区的供给水平普遍落后于东部沿海的农村地区。
二、农村现行公共产品供给体制的制度分析
我国农村公共产品的供给现状有着其深层次的历史背景和制度原因。改革开放前，农村实行政社合一的人民公社体制，公共产品由集体统一供给和使用。因财税手段筹集的公共资源极为有限，公共产品主要由劳动力代替资本的制度外供给。改革开放以来，农村撤销了人民公社，普遍推行家庭经营，成立了乡（镇）政府和村民委员会，并建立了相应的乡（镇）财政，因而当前的制度环境较人民公社时期有了较大改善。但是我们还必须清楚地看到，从农村公共产品供给的政府主导性、强制性、公共资源筹集的制度外特征及其使用的随意性来看，现行体制仍然继承并延续着人民公社时期的多种弊端。
（一）政府主导性和强制性特征
政府的主导性体现在政府是占主导地位的供给主体，私人投资因受政策和产权界定的制约，难以大规模进入农村公共产品的供给领域。政府的强制性特征体现在自上而下的供给决策机制，即公共产品的供给不是由农村社区的内部需求决定，而是由各级政府的指令决定。原因在于：1.在政绩考核和经济利益驱动下，基层政府和农民的行为目标相抵触，导致供给结构失衡； 2.乡镇政府职能向村级组织渗透，致使村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，成为供给决策的执行机构，农民无法在决策中体现自己的意愿。
（二）制度内筹集公共资源的有限性特征
《宪法》规定的乡级政府的职责范围涵盖了农村社会生活的各方面，但制度内财政收入不足以负担乡级政府履行职责之所需。这里有多方面原因：1.国家经济建设重心发生转移，农业经济地位下降，乡级政府财政力量大打折扣。2.1994年分税制改革在制度设计上对县乡政府的财政利益考虑不够，共享税地方分配比例偏低且税源有限。3.与农村税费改革和全国免征农业税政策相配套的改革措施，如各级政府事权财权的划分、基层政府职能定位与机构改革等，均未能及时跟进。上述原因致使地方财政收入受限，且资金缺口较大，政府间财政转移支付也未能从根本上解决县乡财政困难。目前，我国乡镇负债面达 70%以上，债务总额在2000亿元以上。2002年审计署对中西部49个县（市）进行调查发现，截止 2001年底，49个县（市）累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。可想而知，县乡财政在赤字状态下无力提供必要充足的公共产品。
（三）公共资源筹集和使用的随意性、缺乏有效监督和检查
现行体制采用一事一议的形式，即乡镇政府或村组织可就开办某项公共事业向农民筹集费用，这就默许了基层政府向农民取得费用的合理性，甚至出现了以集资为目的，向农民提供低质量或虚假公共产品的恶劣现象。随意集资还为政府机构膨胀提供了可能，最终形成“养人收费”和“收费养人”的恶性循环。该状况可部分归咎于村民大会和村民代表大会的监督权被弱化甚至是无效。村民大会作为农村社区最高权力机构，对社区事物享有最终表决权，但是现实经常是未经村民大会投票表决而擅自动用所筹经费。
三、构建新型农村公共产品供给体制的创新思考
改革开放以来，我国农民对公共产品的需求发生了深刻变化：(1)更加注重实用性和多样性； (2)对成本分摊既敏感也很反感；(3)参与供给决策的要求逐渐增强。相对于农民需求的变化，供给体制改革明显滞后。因此，必须积极进行新型供给体制的创新研究。
1.在发展方针政策上，实现“以农补工”、“重城轻乡”向“工业反哺农业、城市支持农村”的重大转变，统筹城乡发展，努力把我国农村建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。必须从根本上破除“二元”供给制度和模式，逐步建立适应社会主义市场经济发展要求的、城乡统一的、公平的、公正的新型供给体制。
2.明确划分各级政府和村民委员会的供给责任。各级政府作为公共权力的化身，对公共产品的供给负有不可推卸的责任；村民委员会作为村民自治组织，其主要职能是在国家有关法律范围内对社区加以管理。这既要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；也要求村民委员会充分合理地行使自治权力，既要防止“政务”对“村务”的冲击，又要防止借口自治而拒不履行法律规定的义务。
3.积极建立公共财政体系，让公共财政的阳光普照广大农村。社会主义新农村，首先应当是一个享有政府公共服务的农村。2004年以来国家实行了“两免征”、“三稳定”、“四加大”的惠农政策。在“十一五”期间我国财政要继续坚持“少取、多予、放活”的方针，积极落实在公共财政方面给予农民的支持。
4.积极引进私人投资，构建多层次、多渠道、多中心的供给模式。(1)对于只有外部收益而无内部收益的纯公共产品，采用政府供给模式。或先由私人生产，然后政府进行购买。(2)对于外部效应不大的准公共产品，可采用政府补贴和私人投资相结合的供给模式。(3)对于仅小范围受益的公共产品，农民可自发组织成立合作社，将外部收益内在化，提高供给效率。此举可称为俱乐部供给模式。
5.改革自上而下的供给决策机制，建立充分体现民意的需求表达机制。这要求：(1)真正落实基层民主制度，规范民主选举程序，让村干部真正以农民的根本利益为决策本位。(2)强化资源配置的监督约束机制，做到村内财务及时公开，接受群众的监督和举报。(3)提高农民的民主参与意识，强化集体行动能力。深入宣传国家的相关政策，提高农民的领悟和吸收能力以形成强大的“合力”。(4)政府机构积极“瘦身”，并树立正确的政绩观，搞好部门间的协调与配合，形成强大推动力以促进农村公共产品的增加和发展。
6.用科学发展观统领农村工作，促进农民创收增收。农民对公共产品成本的负担能力会随着农业经济的发展和农民收入的提高而增强。切实摆脱农村公共产品的供给给农民增负的现状，而是让其成为农民创收增收，改善生产生活条件的有效工具和手段。