浅析行政ADR在我国的适用性问题
张 云
上海政法学院，上海 200433
摘 要 ：近来ADR 这一概念在西方民商事领域的争端解决中盛行，它的运用成为现代包括中国在内，各国法律领域纠纷处理机制的一大趋势，鉴于ADR 多用于解决诸如医疗纠纷、经济纠纷、劳动纠纷等民事争议以及某些因刑事案件引发的纠纷，在行政学中尚不成熟，因此行政ADR 的适用引来很大争议，尤其是随着我国依法治国的提出，法律不断完善的过程中，行政ADR 无疑是法学界热点问题。本文通过介绍ADR 的概念和特征，对比中美行政ADR 的适用，论证行政ADR 在纠纷解决过程中的优势，阐述行政ADR 的法律理性价值。
关键词 ：行政ADR 模式；行政纠纷；行政程序
一、关于ADR的简述
(一)ADR概念与兴起
所谓的ADR全称为 Alternative Dispute Resolution，通常翻译为“替代性纠纷解决机制”，是诉讼外或非诉讼解决机制，这一制度源自于美国ADR，也被认为是西方社会最近几十年来最突出的机制之一。ADR之所以能在美国蓬勃发展，就其原因的上世纪60年代前后的“诉讼爆炸”，随着经济的发展，美国社会进入全盛黄金期，经济纠纷的数量暴增，越来越多的人尝试利用法律手段解决，但法律制度变动小，法院规模小，使得案件冗积。各州普遍存在纠纷解决效率低、律师操控案件、形式化等问题，为此ADR新型机制应运而生。相比诉讼程序解决争议的方式而言，ADR机制更加缓和，更加有“人情味”。这种方式不仅缓解诉讼爆炸带来的问题，通过缓和的方式解决矛盾争端，也为法律实务带来了福利，得到政府、司法部门的推崇。1998年克林顿签署《ADR法》并授权联邦地区法院制订具体规则，这标志着ADR在美国全盛时期的到来。如今，在美国只有5%提交诉讼的案件真正进入审判程序，其余95%在审判程序前就被解决掉了，这样，将诉讼作为“替代”，而将其他纠纷解决过程作为“正常情况”①。
(二)ADR的特征
ADR作为新兴纠纷解决机制的产生，与诉讼机制相比较，ADR机制具有以下几点特征：
对研究过程中所得到的数据进行统计分析，本研究所采用的统计量为标准差[20]。标准差是是各数据偏离平均数的距离的平均数，是离均差平方和平均后的方根，用公式表示为：
1.尊重当事人意思自治。就西方国家ADR方式来看，主要通过仲裁、调解、小型审判、法院指定的调解或仲裁、简易陪审团审判等方式解决纠纷，争议双方有权通过资源协商的方式，确定纠纷解决的程序。
2.从上述提到的ADR方式我们可以看出，该模式一般具有非强制性，除了仲裁程序以外，其他方式一般不排斥法院的管辖，也就是对其不服可以向法院提起诉讼。另外除仲裁之外，其他方式所做出的决定对当事人亦无法律效力，当事人是否履行也是自愿，当然，学界很多人认为狭义ADR是将仲裁作为特殊的ADR形式，在这里不做赘述。
3.从ADR的起源可以看出，这种方式是为了解决因经济快速增长随之而来的经济纠纷，所以多数情况下是以经济利益为中心，这也是ADR追求的价值取向之一。
4.ADR机制更加快捷高效。这种模式避免了诉讼过程之中繁杂的程序问题，为当事人缩短了诉讼时间，节省更多的诉讼费用，减少诉累。
二、行政性ADR的浅析
(一)行政ADR的概述
如前文所述，通过行政复议或行政诉讼手段解决矛盾纠纷暴露出各种缺陷，有些缺陷甚至是不可逆的，我国行政诉讼法的立法理念相对落后，一直未制定统一的行政法典，无法充分解决行政纠纷问题，当然修改之后的行政诉讼法不再将抽象行政行为完全排除在诉讼范围之外，是诉讼实务中的一大进步，弥补立案范围的局限性，但仍然存在不可忽略的问题，譬如缺少法律救济途径告知义务的强制性手段、缺乏无过错的期限迟延的救济等。法官的专业技术体现在“以何种程序操作诉讼”和“以何种规则认定事实并解决纠纷”等方面。在传统社会中，纠纷解决者只需具备生活常识和有限的法律即可胜任。现代社会则不同，其特点是社会精密分工达常人所难以理解和掌握的程度，导致法官在审理专业化纠纷时，时常感到力不从心⑨。行政ADR在解决纠纷的过程中，完全遵循当事人自愿原则，有利于缓解司法负担，弥补司法空缺。
(二)行政ADR的特征
综上看来，我国行政ADR的发展态势并不乐观，在社会转型阶段，诉讼模式更加注重一刀切，司法机关不可能通过这种方式解决一切纠纷问题，行政ADR的引进给行政纠纷解决注入新的血液。
1.程序非正式性。行政ADR避免了诉讼过程之中繁杂的程序，通过双方当事人之间协商的方式解决纠纷，当然程序的非正式性并不等同于不严格，行政ADR同样在当事人确定好解决方式后，尊重该机制的程序，区别与诉讼过程严格的程序问题。
2.纠纷解决主体的不完全专业性。诉讼程序中，法官居中裁判，法院工作人员是具备专业知识，具有相当工作能力、工作经验和职业资格的人员，在行政ADR机制中，不管是调解还是仲裁亦或其他方式都不需要有严格的职业人员，双方当事人既可以委托律师，也可以委托其他非专业人员，或者本人进行，并没有严格要求。
②龙跃牛.构建中国特色的行政性ADR[J].武汉工业学院学报，2007，6，26(2)：93.
3.行政ADR非司法性。司法ADR，又称法院附设ADR(Court Annexed ADR)，是指在法院主持下或者在法院委托、指派人员的主持下，双方当事人就民事权益争议，通过非诉讼方式解决纠纷所进行的活动③。行政ADR是遵循法律的基本原则，在不违背法律的前提下，比较自由的处理纠纷的机制，并不需要完全严格适的用实体法律的规定，具有较大的灵活运用性和交易的空间。
三、中美之间行政ADR适用对比分析
(一)美国行政ADR产生以及适用
美国行政制度的创立、发展离开不ADR制度在美国民商事方面的立法经验和解决纠纷的实践经验，更离不开美国行政纠纷日益剧增、成本日益昂贵的现实需要④。自20世纪50年代《联邦仲裁规则》开始时，美国国会和政府就连续颁布法律甚至直接强制要求法院适用ADR模式解决纠纷，美国个州法院响应政府的规定，因地制宜的制订了ADR机制，迄今为止至少有个46州，大约1200个法院已采用了方法⑤，早在1976年，弗兰克桑德教授就出版了《争议解决多样化》一书，该书中对美国行政纠纷纠纷解决机制做出多种分析。有资料显示，在美国《行政争议解决法》出台之前，各州已经出现诸如和解，调查、磋商等类似ADR解决机制的方式。
西汉扬雄在其《法言》中说：“书，心画也。”大意是：一个人的字迹，是其德行的反映。唐朝著名书法家孙过庭在其《书谱》中认为，书法可以“达其性情，形其哀乐”。清代学者刘熙载在《艺概》中则说得更具体：“书，如也，如其学，如其志，如其才，总之曰，如其人而已。”这就是我们今天说的“字如其人”。
美国行政ADR能取得官方支持并且迅速成为解决争议纠纷的重要手段得益于良好的法治秩序和政党制度，但就律师行业来说，美国二十几位国家领导人出身与律师，国会百分之六十以上的人员从事过律师职业，美国律师与政治直接挂钩，律师行业的兴盛是美国法制秩序良好的真实写照，为ADR的推行提供良好的环境，律师也是行政ADR的有效实施与践行者。
美国行政ADR具有灵活性、非正式性、妥协性的优势，但并不是所有行政纠纷领域都适用该机制。例如美国是判例法，许多案件在裁判决定时缺少具有权威的先例，进而导致行政ADR在实行的过程中遇到阻碍。在使用ADR机制的过程中，美国政府并不是采取完全囊括的态度，对不适合适用ADR机制的案件，判例中固然不会出现。总而言之，行政ADR在美国的实行为美国解决了诉讼爆炸时代的诸多亟待解决的问题，在之后的法律事业发展过程中也起到不可替代的作用。
(二)我国行政ADR在实务中适用
目前，我国并没有颁布任何有关行政ADR的法律法规，也没有建立健全的行政ADR机制，但我国确实也存在类似行政ADR机制的行政非诉讼纠纷解决机制，例如行政仲裁、行政调解、行政裁决、行政申述等方式。依次简要分析的话，我们会发现这些行政非诉讼程序其实存在很多缺陷，如由于行政裁决是产生于20世纪计划经济时期，本身就存在着先天不足，不能完全满足市场经济体制的需要。另外法律在授权行政裁决权的时候，并没有赋予双方当事人申请行政裁决或提起诉讼的选择权；我国行政仲裁仅仅适用于劳动纠纷，并且劳动纠纷的行政裁决是前置程序，是当事人如果不申请仲裁就无权向法院起诉；行政信访制度具有严格的分级制度，看似书信、电子邮件、传真、走访等方式多样，但实则信访渠道不畅通等问题⑥。
也许就是这冷清和荒芜打动了我。这是很有可能的，我向来偏爱冷清胜过繁华。唯此能让我生出亲近，愿意走进去，长久驻留。
在我国，解决行政纠纷主要通过行政复议与行政诉讼的正式方式，行政ADR并未流行起来，但随着公民法律意识增强，行政纠纷增多，单靠行政复议与行政诉讼解决纠纷，会给当事人、法院带来更多诉累。另外行政复议与行政诉讼确实有不可避免的缺陷。从国外立法来看，行政复议机关通常是不作为行政诉讼被告的⑦，阻碍了复议效果，容易遗漏对内部行政行为的审查。行政诉讼程序复杂严格，虽然最大程度的保障了司法的权威性，但一场行政纠纷案件从立案到宣判，根据行政诉讼法解释少则3个月，为当事人，尤其是处于相对弱势的行政相对人来说需要成大巨大的压力，就我国行政纠纷解决方式现状来看，无论从客观还是主观上，ADR机制都是值得借鉴的。
(三)我国行政ADR适用过程的难点问题
如前文所述行政ADR的特点可以看出，行政ADR避免了在诉讼过程之中繁杂的程序问题，通过双方当事人之间协商的方式解决纠纷。英国著名法谚“迟来的正义非正义”，行政ADR机制具有主动性、便捷性，可使受害者免受举证和损失计算能力不足之困，免受因双方当事人地位不平凡等，可能出现的不公平对待。行政司法实践中会出现司法人员为通过年度政绩考核，使得行政复议程序形式化，没有存在的实质意义，从而降低效率，行政ADR机制以利益为主，当事人双方最终的落脚点是切实利益，并不是为了维护司法权威性，正因如此，行政ADR机制的效率反而更高，当然值得一提的是作为非诉讼纠纷解决机制，行政ADR不具有司法裁判的强制执行力，对ADR处理结果不服的当事人有权向人民法院起诉，继续通过司法程序解决纠纷。
我国解决行政纠纷的主要手段是通过行政诉讼与行政复议的方式，行政ADR相对来说是封闭的，工作人员与双方当事人之间“关起门来解决纠纷”，很多学者认为，本来我国一直面临着行政透明度不足的问题，如果再研究行政纠纷解决适用秘密简易协商的方式，社会很难在短时间内接受这一机制，强制推行也会引起法律界的混乱。不管是出于保护隐私还是其他目的，这一做法将行政相对人的地位放置在较低的地位，这也是对行政ADR产生争议的原因之一。
行政ADR作为ADR的特殊形式，具备ADR的一般特征，我们从价值分析的角度来看，行政ADR具备以下特征：
四、构建行政ADR的实践意义
(一)行政ADR填补司法空缺
鉴于上文中对ADR的阐述，行政性ADR是指国家的行政机关或准国家机关所设或附设的非诉讼程序，即国家行政机关居间处理行政纠纷的机制②。
(二)行政ADR帮助缓解法院资源配置
随着我国司法体制的改革，进入法律职业的门槛越来越高，职业法官的任务越来越重，案件数量有增无减，法院无法通过合理的调配手段解决日益累积的案件，很多学者认为应当适当借鉴国外非职业法官的机制，对法院的内部进行优化组合，行政ADR的兴起其实正迎合现在法院的紧张局势，一部分案件通过非诉讼程序避开法院“高峰期”，使得法院能将有限的资源进行优化分配，如此一来既能提高法院对冗积案件的工作效率，又能通过非对抗的形式解决当事人间的纠纷。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》中提到，完善多元化纠纷解决机制，推动综治组织、行政机关、人民调解组织、商事调解组织等各类治理主体发挥化解矛盾纠纷的作用，在政策的支持下，双方解决纠纷的方式趋于缓和与多样。
近年来的课改在全国各地如火如荼地开展，共同的特征是越发突出学生的主体地位，进一步强调学生的自主学习，即学为中心．数学课堂在悄然发生变化，预习前置让学生先学而后教，延伸课堂让学生课后继续探究，各种教学模式层出不穷．其中，有些做法似乎偏离了数学课堂的主旨．新授课不知不觉变成了习题课，复习课也俨然成了训练课，大量的变式题目排山倒海而来……这些现象需要我们冷静下来分析，及时总结经验与教训，以免曲解了课改的真正含义．
(三)行政ADR的适用遵循效率原则
针对我国行政ADR难点问题，很多学者认为ADR之所以能在美国发挥功效是因为它具备两个基本前提，一是产生纠纷的双方当事人应当是具备平等的法律地位的，因为这个平等是产生合意、进行协商的重要前提。行政纠纷一方当事人为行政主体，作为另一方当事人的行政相对人本就处于相对弱势的地位，在美国，一般认为，ADR在行政争议解决中的适用是行政程序中的当事人(包括行政机关和私方当事人)对正式的、昂贵的和官僚化的正式程序的一种反应⑧，并且涉及到行政纠纷的案件一般都与社会利益、公共利益有关，一旦出现这种与公众利益相抵抗情况，在公共利益面前，个人利益往往需要让道，因此说该机制并不能完全实用。第二个基本前提是产生纠纷的当事人至少对纠纷所涉及的权利义务具有完全的处分权，这才能保障双方能相互妥协、达成合意，在行政纠纷中往往是因为行政主体的作为或者不作为的管理行为对行政相对人造成损害，相对人不服具体行政行为才产生的纠纷，但行政纠纷的过程中似乎并不具有这两个基本前提，因此仅仅因为ADR的诸多优势，在西方各国的广泛应用就把这种机制适用于我国行政纠纷的解决是不符合我国法律发展的。
(四)响应依法治国，是发展宪政的重要途径
看似只是行政纠纷处理机制的探讨，但纠纷解决方式的选择，往往会涉及到资源分配，公共利益问题，依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化的过程，ADR重视交流与合作，推崇尊重与宽容，该机制参与纠纷解决具有传统纠纷解决方式不可替代的优势，甚至可以说是在经历了工业时代文明人与人之间那种机械的契约关系后向传统农业文明中和谐理念的人性回归⑩。行政ADR机制通过各种非对抗式的方式解决纠纷，协助司法合理配置社会资源，尊重当事人意愿，迎合社会和谐的倡导，是对依法治国方针的切实践行，我国宪法倡导法制原则，行政ADR在宪法基本原则的框架之下，相对宽松的环境对解决行政纠纷提供了更人性化的方式，因地制宜，切实分析我国的法律环境，行政ADR的发展会带来更多的福利。
[ 注 释 ]
再让学生四人小组合作，给足时间让学生充分讨论、交流，教师巡视。教师巡视时可以让学生悄声表述自己对这个问题的理解，不限制学生思路。时刻关注学情，参与其中，对需要帮助的学生，不断启发，适时给予帮助与引导。
①林金乐.ADR制度的法律经济学分析[J].魅力中国，2010(1).D914(2010)01-036-02.
与我不一样，乔三喜出来，家里人是同意的。他读不进书。他说，他喜欢书，书不喜欢他。书像迷魂药，让他迷糊，见到书就犯困。
③冯锦彩.论在我国构建司法ADR制度的意义[J].政府法制·半月刊，2007，9(上)：54.
④冯海英.论美国行政ADR制度及其对我国的启示[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库，2013.05.
⑤范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].中人民大学出版社，2003：103.
⑥冯海英.论美国行政ADR制度及其对我国的启示[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库，2013.05.
⑦于学江.〈行政复议法〉制度性缺陷分柄[J].青岛科技大学学报(社会科学版).
高速公路在为经济社会发展作出重要贡献的同时，高速公路交通安全事故也层出不穷. 如2014年3月1日，晋济高速的岩后隧道内发生交通碰撞事故并导致甲醇泄漏燃爆，为高速公路安全管理敲响了警钟. 2015年11月29日，山西省运城到侯马段高速公路，因受团雾影响发生特大交通事故，47辆车连环相撞，共造成3死7伤.
以“互联网+”时代的技术作为小学数学微课教学中的主要性教学技术，能够满足小学数学微课教学工作布置需求，并且能够为小学数学微课教学工作的科学性控制奠定基础。本文对构建“互联网+”小学数学微课课堂进行研究，其意义在于为小学数学微课教学中的课堂构建提供参考，以此实现小学数学教学质量的提升。
⑧杨建生.基于美国ADR对我国行政争议解决的思考[J].行政与法，2006，6：54.
⑨何兵.纠纷解决之重构[J].中外法学，2002(1).
⑩刘诚.论ADR在中国乡土社会的功能与制度设想[J].福建政法管理干部学院学报，2003.1.
以信息化为基础，在物联网、工业大数据等新兴技术的支撑下，区别于传统“一刀切”模式，做到不同线路、不同车型、不同维修深度的维修对象精准化是城市轨道交通车辆维修集约范式转移的一个方向。
[ 参 考 文 献 ]
[1]林金乐.ADR制度的法律经济学分析[J].魅力中国，2010(1)：01-036-02.
[2]龙跃牛.构建中国特色的行政性ADR[J].武汉工业学院学报，2007，26(2)：93.
[3]冯锦彩.论在我国构建司法ADR制度的意义[J].政府法制·半月刊，2007，9：54.
[4]冯海英.论美国行政ADR制度及其对我国的启示[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库，2013.05.
[5]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].中人民大学出版社，2003：103.
[6]于学江.〈行政复议法〉制度性缺陷分柄[J].青岛科技大学学报.
[7]杨建生.基于美国ADR对我国行政争议解决的思考[J]行政与法，2006，6：54.
[8]何兵.纠纷解决之重构[J].中外法学，2002(1).
[9]刘诚.论ADR在中国乡土社会的功能与制度设想[J].福建政法管理干部学院学报，2003.1.
中图分类号 ：D 971.2；D
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379-(2019)10-0005-03
作者简介 ：张云(1992-)，女，山东新泰人，上海政法学院，硕士研究生，研究方向：为宪法学与行政法学。