论中国农业发展的制度因素，本文主要内容关键词为：中国农业论文,因素论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F320文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2000)07-0015-05
制度与经济发展是我们同阶段研究经济现象时无可避免的一个重要问题，如果因为西方各国经济增长的制度因素是一个非决定因素，因而在我们的经济研究中也忽视制度因素的特别影响作用，那么我们就会发现，许多的经济现象和导致这些现象的原因都是无法解释的。这其中，制度因素的作用强度在农业中又往往表现得极为明显，因此研究我国农业发展中的制度因素，探寻制度缺陷对农业发展的经济影响，对于我国农业的稳定和持续发展具有重要的战略意义。
一、制度与经济增长的一般理论
在60年代以前，西方主流经济学一直忽略了制度在经济增长中的作用，在他们看来，制度至多是经济增长的给定前提，而不是原因，因此在经济研究中，他们通过抽象法将制度省略或剔除掉，现有的大量增长模型，如哈罗德－多马经济增长模型、新古典经济增长模型、剑桥学派经济增长模型等，就是将制度视为“自然和稳定状态”而予以剔除。究其原因，大致可归结为两点：
1.在二次大战后，西方经济学家在研究经济问题时主要是以发达国家为背景进行的 与改革中的社会主义国家颇为不同的是：生活在西方市场经济国家的人们对制度问题似乎不是那么关心。这很大程度上是由于他们处在经过数百年演化而趋于稳定和成熟的制度之中。这种状况反映到西方经济学界，便是描述经济运行过程的新古典经济学长期居于主流地位，与微观和宏观经济运行相关的变量及其关系成为其研究的主体内容，而作为经济运行基础的制度安排则被视为“外生”的和假定稳定不变的。
2.60年代以前经济学家更加关注的是短期的增长问题，而不是长期的发展问题 相对来说，经济增长可以表现出阶段性和短期性，而经济发展则包含了更加复杂的内容。经济增长可能不导致经济发展，但经济发展必须建立在经济持续增长的基础之上。由于经济增长在当时是经济研究的主体内容，因此制度因素也就自然地难以进入经济学家的视野。
到20世纪60年代，西方经济学家发现，具有不同制度的各发展中国家在资本、技术与人口状况相同或相近的情况下却具有不同的经济发展绩效，制度因素的作用才被揭示出来并引起普遍的重视，从而诞生了新制度经济学。近些年来，新制度经济学的一些代表人物（如科斯、诺思等）纷纷被授予诺贝尔奖，在西方，有人甚至把新制度经济学与微观经济学、宏观经济学相提并论，称它们构成了当代经济学的完整体系。由此可见，制度因素在经济发展中的作用已被越来越多的经济学家所重视。
刘易斯对制度与经济发展的关系进行了比较系统的研究，他认为“如果制度是起促进作用的，那么，作出努力的愿望就会得到鼓励并增强”，并把制度对经济增长的影响概括为三个方面：即制度对努力的保护，为专业化所提供的机会，以及所允许的活动的自由。他还特别强调：“制度最重要的特征也许是它所允许的行动自由的程度”，因为在大部分欠发达国家里，制度没有经过个人与个人、个人与组织、组织与国家之间的多重博弈，只是政府自上而下强制决定的，这种没有经过多重博弈的制度往往会因制定者的主观思维上的影响而过多地限制人们行动的自由，如生产与市场垄断制度、计划分配制度、户籍管理制度等，这些制度在相当的程度上是不利于经济发展的。
林毅夫从“人的行为是理性的”这一逻辑起点出发，对制度与经济发展的关系进行了颇有见地的描述，他指出：“人类的行为所以表现不同，不是它的理性有所不同，而是制度环境和自然条件不同，造成可供他们选择的方案不同所致”。当我们发现有些异于经济学教科书所描述的经典行为时，就不能再简单地用行为者“愚昧无知、保守、缺乏商品观念”等暗含“其行为不理性”的词语来进行解释。相反地，经济学家必须研究分析到底是哪些外部条件使行为人作出这种不同于经典行为的抉择；既然人们已在他们所允许的范围内作出了最佳的选择，因此如果发现了个人的行为和社会的最优不符合时，要真正改变个人的行为就必须从改变限制个人选择范围的外部条件着手，那么这个“外部条件”是什么呢？当然首先就是制度。
亚当·斯密和许多自由主义经济学家关于制度对经济发展的作用给予了充分的评价，他们认为，促进经济增长所必需的主要是正确的制度及制度结构，在合理制度的结构既定的条件下，并不需要过分担心进行努力的愿望、知识积累或资本积累，因为所有这一切都是人的本能反应，只是错误的制度抑制了这种反应。G·拉尼斯指出：“在现代增长时期，成熟的发达国家的模式不仅具有库兹涅茨从统计上观察到的生产、增长速度和扩散的特征，而且还具有制度和组织方面的特征，因此我们有必要分析社会在走向现代增长的过程中是如何自我组织的”。他还进一步指出：东亚四小龙的成功“主要应归因于其外向型的发展制度和它们力图把自己完全置于市场竞争之中的愿望”。
二、中国农业发展的制度缺陷及其经济影响
制度是什么？我们认为，制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以规范人们经济行为的框架。由于制度所物化的知识作用于同一制度中分工与协作的人们，每个人事先就能知道其他人对他们的行为会作出的反应，这就大大减少了个人决策中的不确定性。
人类知识的巨大进步，要求产生现代经济所必需的制度转型，即从人格化交换方式向非人格化交换方式的转变。人格化的交换是建立在个人之间相互了解的基础之上的交流。在这种交换中，人们的知识水平低，经济规模小，交易成本高。相反，非人格化的交易是我们不能以任何个人形态来区分交易对方，我们对交易的另一方不需要有过多的了解，因为制度能够保证交易双方的利益。这样，了解对方的费用也必然会大大地节省了。
任何一项活动如果没有统一、规范的游戏规划，它必然就没有生命力，因为没有游戏规则的活动必然没有秩序，没有秩序必然会伤害人们参与活动的热情，并从而最终威胁到这项活动自身的存在，更遑论活动的进化与发展了。在农业发展过程中，由于制度的缺陷，我们已经失去了很多，现在是我们重视制度的作用并完善我们的农业发展制度的时候了。
农业发展所面临的问题与经济发展所面临的问题在本质上是没有区别的。就农业发展中的制度因素而言，制度的必要性、作用机理以及其变迁模型与我们在第一节中所描述的制度原理基本一致。只不过由于农业发展是一个独立部门的发展课题，所以在很多时候它具有自身的独特特征。
计划体制到市场体制的变更是经济制度的一种根本性的变革，它对经济领域的方方面面都会带来深刻的影响，农业作为经济体系中一个极其重要的部门，同样深刻感受到这种变迁的巨大影响。从总体上讲，由计划体制到市场体制的改革在农业部门已基本完成，但与新的市场经济制度配套的许多制度却并没有制定，或者已制定而没有落实。也就是说，农业领域市场制度的框架已定，但有关农业发展的制度体系却没有建立起来，从而使农业在发展过程中遇到许多制度性障碍。
我们提出中国农业发展的制度影响这一问题，正是因为制度化在农业发展过程中具有极其重要的作用。由于我国长期实行社会主义计划经济制度，我们在意识上对计划性和行动统一性等这些理念仍然过于偏执的推崇，体现在经济领域（当然包括农业领域）方面，就表现为对政策的高度重视而对制度的作用认识仍然不足。政策与制度是彼此相关而又各有其内涵的两个不同概念。政策与制度都带有权威性和强制性，但是相对于制度而言，政策较多地包含着制度者的主观意识，在其作用过程中具有较大的可变性和通融性，在作用的时间长度上也相对较短。因此，如果撇开政策与制度的制定程度以及执行方式，我们可这样理解它们之间的关系：政策实际上是短期的制度，而制度则是长期的政策。
（一）中国农业发展过程中的制度缺陷
1.制度的不完备性 所谓制度的不完备性，是指农业发展的制度体系不够完善、不够全面。我们在实行改革开放以来，在农业发展过程中已经制定了许多重要的经济制度，但是受实践过程较短这一现实的制约，我们在很多需要进行规范的方面还没有相应地建立起法律制度。比如，农业土地制度以及与此相关的产权制度问题，农业保护领域的法制制度问题，国家对农业的投资问题，农民作为独立的商品生产与经营者的地位问题等等。
制度的完备问题实际就是制度体系的建设问题，制度体系的建设是一个渐进和缓慢的过程，因为制度的制定必须符合客观需要，而对客观需要的判断又是建立在对实践的总结基础之上的，这就需要时间、需要过程。我国农业发展的制度体系的不完备正是受到了我们实行社会主义市场经济这一基本经济制度的时间较短这个因素的制约。但是，尽管存在着这些客观因素，我们仍然应该时刻关注我国农业发展中法律与制度体系的建设，尽量缩短制度体系的完善和建设过程。
2.制度体系的非法规性 所谓制度体系的非法规性，是指我们的制度体系的很多方面没有经过法律的认定，缺乏法律支持。在我们的制度体系中很多需要以法律形式作出规定的方面却缺乏法律支持，比较典型的如重视农业的发展问题，因而也十分重视对农业的投资问题。多年来，政府一直强调要增加对农业的投入，要加强农业的基础设施的建设，但是由于没有就农业的投资制定相关的法律，或者在有关法律中没有制定相关的条款，国家对农业投资的额度都出现了不断减少的现象。
西奥多·洛伊在为国际开发署准备的一篇论文中，列举了市场经济的“制度前提”，这些“制度前提”其实就是我们所谓的制度要素。他所列举的“制度前提”是：(1)法律和秩序；(2)一种稳定的货币；(3)财产法和财产权；(4)合同法；(5)支配交换的法律；(6)公共领域转让到私人手中的法规；(7)公共物品的提供；(8)人力资本（劳动）的提供与控制；(9)分担风险。
从上面所列举的“制度前提”中，我们可以发现一个重要的特征，那就是西奥多·洛伊特别重视法规规范，在其重视的九大制度要素中，大部分都与法律规范有密切的关系。可以说，从某种意义上讲，市场经济就是有效的产权制度和有效的法律体系。
3.政策对制度的冲击 政策对制度的冲击是我国农业发展过程中制度缺陷的一个非常严重的问题。所谓政策对制度的冲击，是指某些方面政策与制度都发生效力时，政策往往对制度形成冲击，从而影响到制度的权威性和严肃性。比如农民是独立的商品生产者和经营者，这是对农民地位的一种制度上的基本认定。既然如此，农民就应当享受独立商品生产者和经营者应有的基本权利，如在完成国家税收任务之后独立处置其产品及服务的权利。可是，直至目前，政府对农民的棉花销售仍然规定了唯一的销售渠道，1998年实行的新的粮食流通政策也规定农民不得向国有粮食部门之外的任何人销售粮食。尚且不论这项政策的合理与否，如果只论政策与制度的关系，这一新的政策显然冲击了制度的基本规定。类似的制度服从于政策的现象在农业领域还有很多。
（二）制度缺陷对我国农业发展的影响
农业领域的制度缺陷给我国的农业发展带来了极大的消极影响，很多经济活动由于没有制度依据或者缺乏制度保障，给行为人造成很大的障碍，从而影响了行为人的活动效率；还有一些经济活动由于失去法律和制度的规范和约束，造成农业发展过程的人为混乱，从而影响到农业发展的合理进程。那么，我国农业领域的制度缺陷对农业发展的影响究竟表现在哪些方面呢？
1.缺乏制度效率 我国农业的发展过程缺乏制度效率，主要原因有两点：一是政策对制度的冲击使得我国的农业制度体系的权威性受到挑战。二是在制度的执行过程中，一些违反制度的行业没有得到认真的惩处，从而使得我国的农业制度体系的严肃性遭到破坏。这些现象的结果，导致制度的效率大大降低，制度对管理者和经济行为人都缺乏应有的制约力，从而使得制度的作用变得乏力和低效。
2.农民对未来缺乏预期 在制度的作用下，管理者和一般经济行为人的行为都是可预期，因而其行为结果也是可预期的。同时，在各方面的行为结果是可预期的情况下，各个个别行为人便可据此制定自己的计划，确定自己的目标，从而对自己行为的未来可预期。相反，如果制度缺乏效力，那么管理者和一般经济行为人的行为往往是无序的，其结果也往往难以预期，在这种情况下，各个经济行为人便对未来缺乏把握，其结果就会导致大量的短期行为。在我国的农业生产中，由于制度不完善或制度作用乏力而导致的短期行为十分普遍，如由于土地的所有权虚置而对土地进行的掠夺性经营，以及由于对农业保护措施能否兑现无法预期而拒绝提高农业产量等。这些问题必然会影响到农业的长期和持续发展。
3.农业发展过程的波动性 农业制度体系的一个非常重要的作用，就是保证管理者行为和农民行为的稳定性，从而保证农业发展的稳定性。可是由于农业制度的缺陷，特别是由于农业制度的不完备和政府政策对制度的冲击，使得制度的作用既不稳定又不连续，从而导致农民的生产行为也是不稳定和不连续的，其结果必然导致农业发展的人为振荡，造成农业发展过程的波动性。
4.产权不明晰的消极影响 以土地所有权为主体的农业领域产权不明晰是我国农业发展制度中最为致命的缺陷，它对农业发展起到了非常不利的消极影响。(1)不利于保护和提高农民的生产积极性，削弱了农业发展的内部动力。(2)不利于保护农民的合法利益。缺乏产权制度和相关的法律保障，农民利益经常受到不合法的侵害，如乱摊派、乱收费、交售农产品不能自行选择销售渠道等等，直接影响到对农民努力的回报，影响其进行生产扩张的欲望。(3)助长了农民对土地的掠夺性经营为代表的许多短期行为。(4)不利于土地等农业生产要素的合理转移，影响了农业规模化经营的实现。
三、我国农业发展的主要制度因素及其创新
（一）农业土地制度
农业土地制度之所以被认为是农业发展的主要制度因素，主要是因为它和我国农业生产规模问题紧密相联，而农业生产规模又是保证农业长期发展的一个无法绕开的难题，它与许多农业经济问题密切相关，如农业产业化、农业机械化、农业劳动生产率、农民收入水平以及农业经营的专业化和商品化程度等等，它们水平的高低恰恰就是衡量农业发展程度的国际性标准。
工业生产的扩张离不开机械设备数量上的集中，农业生产的扩张同样离不开农业土地规模上的扩大。它们都是各自产业的必不可少和基本生产要素，而这种基本生产要素的集中和扩张是其产业得以发展的必要前提。现实的情况是，工业扩张所必需的各种生产资料在数量上都可以由市场而得以集聚，而农业扩张所必需的决定性生产资料——农业土地，却被排斥于市场之外，从而无法实现土地资源与其它农业生产要素的合理配置，农业土地在规模上的扩大存在着极大的制度性障碍。
我国现阶段的农业土地制度的主要问题表现在两方面，一方面是农业土地所有权问题，另一方面是农业土地的流转机制问题。现阶段，农业土地所有权的模糊性与农业土地使用权的明晰化同时并存，且正向着越来越定型的方向发展。这种格局给农业的长期发展带来了非常严重的问题：
1.农民把承包的土地视作自己的既得利益，因而他们在没有看清土地所有权归属今后如何处置之前，不愿轻易让出自己已经占有的土地，这就必然会形成土地流动阻滞、土地集中迟缓的格局。据统计，1992年全国只有473万承包农户转包、转让土地70多万公顷，分别仅占1992年总承包农户和农户承包土地总面积的2.3%和0.9%。土地流转发生率如此之低，固然是广大农村第二、第三产业发展不够，非农收入不稳定这个根本原因所致，但不可否认与当前农业土地制度不明晰、土地流转机制软弱且不规范等密切相关。
2.由于土地的所有权虚置，现阶段仅有的为数不多的土地流转也只能采取转包的方式进行，不可能真正实现所有权更替。这就存在着一个无法解决的难题：由于转进的一方对土地使用权的期限无法作出准确预期，因此在利用其转进土地进行农业经营时，不可能进行大规模的农田水利建设和土壤改良工作，而只会采取急功近利的掠夺式经营方式。这些问题无疑会从根本上制约农业的长期稳定发展。
有鉴于此，我们认为，对农业土地制度的改革已是势在必行且迫在眉睫。改革的目标应该是，农业土地的所有权必须明晰化、实体化，同时在农业土地产权明晰的前提下，尽快建立农业土地的流转机制。
农业土地所有权制度问题是一个从根本上长期影响农业发展的核心问题，再加之农业发展本身要求制度和政策具有一定的稳定性，因此，提出农业土地所有权制度改革方案时，必须从战略的角度出发，保证新的农业土地所有权制度能够经受历史的考验，适应农业长期发展的需要，所以农业土地所有权制度究竟如何改革，确实需要慎之又慎。
（二）农产品市场交易制度
如果我们把农产品市场建设比全完善农产品市场的“硬件”的话，那么农产品市场运行的制度法规建设则可理解为给农产品市场运行配备必要的“软件”。当然，这两个方面都是非常重要、缺一不可的，而在既定的“硬件”水平下，如何提高农产品市场的“软件”水平，就成为一项至关重要的任务了。
市场经济就是法制经济，离开法制和规范，市场的正常运转就无法得到保证。在我国，农产品市场的法制化还显得十分薄弱，“粮食紧张由‘省长负责’，粮食剩余由‘农民负责’”这句谚语形象地说明了我国农产品市场规范化建设方面存在的缺陷。事实上，在1985年以前农业大丰收时，农产品“卖难”现象是非常普遍的，而在1985年农产品（特别是粮食）欠收时，各级地方政府又对粮食等农产品的正常流通横加干预，在公路沿线设卡，严禁粮食出省、出县，农民的利益无法从正常的市场行为中得到体现。直到现在，农民售出农产品后，无法得到现金而大量收回“白条”的现象还十分盛行。可见在流通领域的确存在着大量的混乱现象和行政行为，农产品流通的法制化还有相当的缺陷。
制定农产品市场的制度法规是一件长期而复杂的任务，因为它需要经验和教训，需要我们不断地总结并逐渐完善。根据迄今为止我国农产品市场运行所提供的经验，我们认为，以下几个方面是值得重视的。
1.交易资格的界定 即对于农产品市场参与者的资格应该给出非常明确的界定，且一经确定，则应保持一个相当长的稳定期，以便保证农产品市场运行的连续性和稳定性。
2.对非法交易行为的惩处 它包括两方面内容：一方面是对非法交易行为的认定，即哪些行为属于非法交易行为，哪些行为属于合法交易行为，应有明确和公认的标准；另一方面是对非法交易行为的惩处，即明确惩处的方式和手段，且应做到在时序上前后一致、在对象上左右一致。
3.对市场行为人合法利益的保护 制度法规的一个重要职能就是在制止和惩处违法行为的同时，坚决维护和保障农产品市场参与者的合法利益，只有这样才能保护市场参与者的热情，才能倡导合法经营，才能保证市场参与者之间在权利方面的一致性和平等性，也才能维持农产品市场的稳定性并促进其不断发展。
（三）经济自由及对努力的保护
著名发展经济学家刘易斯在论及制度对经济自由及对努力的保护的重要性时指出：“我们对制度与经济增长一致性的研究得出了这样一个结论：制度对增长的促进取决于制度把努力与报酬联系起来的程度，……以及制度允许寻求并抓住经济机会的自由。现在，不同国家的制度在这些方面差别很大。任何一个国家的制度者一直在或快或慢地变化。制度可能是沿着有利于增长的方向变化，但也有可能是沿着限制增长的方向变化……从经济增长的角度来看，制度最重要的特征也许是它所允许的行动自由的程度。一旦人们抓住经济机会是可能的，经济增长就会发生，而且，随着增长的发生，制度就会进行调整，以便保护刺激与鼓励贸易”。
制度对经济自由的保护和制度对努力的鼓励是制度的相互关联的两个重要职能，而且这两个职能又是缺一不可的。在我国农业领域，尽管近十几年来对农业制度进行了较多和较大的改革，但是，在保护农民的经济自由以及促进农民的努力程度方面，我们的制度却做得显然不够。
第一，农民的经济自由存在着较大的问题。我国农民的经济自由受到限制主要表现在两个方面：一是农民的自由流动受到限制。这是与我国特有的户藉管理制度相关联的；二是农民选择经济机会的自由受到限制，如农产品的销售渠道和销售方式等在不同的时期会受到各种政策的制约。
第二，农民的努力不能得到制度的合理保护与鼓励。农民作为农产品生产者，其努力的回报就是农产品能够以市场上的最佳时期和最佳价格出售，这也是市场经济体制的应有之意。但是，农民的这种权利经常会受到地方政府和基础组织的阻绕。1984年我国农业大丰收，农产品出现严重的卖难现象，农民只得自己处理这一困难的局面。如果撇开农业保护这一应有的政策不谈，从纯市场经济的原则看这是无可挑剔的。但是随后的1985年农业欠收，粮食等农产品供给不足，于是，地方保护主义开始抬头，各地出现严重的农产品封锁现象，粮食严禁出省、出县，并在各交通要道设卡检查，一经发现粮食外运，轻则罚款，重则没收。对于这种置农民利益不顾的行为，农民却找不到任何制度依据或法律条文进行自我保护。直到目前，这一问题仍然没有得到解决。
收稿日期：1999-10-15
标签：农民论文; 农业发展论文; 法律制定论文; 中国农业论文; 土地政策论文; 经济学论文; 三农论文; 经济增长论文; 经济论文; 法律论文;